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論國有企業的督導機制和商業銀行的地位

時間：2022-08-07 22:08:05 稅務論文我要投稿

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論國有企業的督導機制和商業銀行的地位

關鍵詞：國有企業；商業銀行；督導機制；投票否決權

一、國有商業銀行對國有企業金融債權的現狀及觀點的提出

國有商業銀行對國有企業的金融債權主要表現為銀行信貸。由于傳統計劃經濟體制下的企業財務管理實行的是統收統支，以及改革過程中摬Ω拇麛措施的出臺，由于撃誆咳絲刂茢造成的各種短期行為和對國有資產的侵蝕，以及企業效益低下等原因，在國有企業的資金來源中內部積累少，主要依靠外源融資；而在直接融資市場剛起步的條件下，其外源融資主要依靠對銀行的負債資金。國家統計局在１９９４年底對７９７３１家國有獨立核算企業的權益和負債狀況進行了統計，結果顯示：企業所有者權益１２３４２．８３億元，流動負債和長期負債合計２６１０３．８７億元。對１８個撚嘔?時窘峁箶試點城市所做的調查結果顯示：國有大中型企業負債占總資產的比率為７０．２％，若考慮資產損失和潛虧掛帳因素，負債比率將達到８０％以上。①

然而，在企業經營對國有商業銀行負債的高度依存度的背后，卻存在一個極不對稱問題：國有商業銀行對其金融債權得不到有效的管理。企業千方百計甚至明目張膽地逃避銀行債權管理和逃廢銀行債務。其具體形式主要是借企業轉軌改制之機，逃避銀行債權管理。例如，在不讓銀行參與或介入的條件下，進行分立經營、兼并聯合、違規破產、股份合作、承包經營、拍賣出售等行為。銀行債權被大量懸空。

造成這種狀況的原因，一方面是國有商業銀行本身缺乏效率，信貸管理人員對其債權的跟蹤管理不夠，沒有足夠的激勵機制和約束機制；另一方面是國有企業和國有商業銀行存在嚴重的產權配置問題，國有企業缺乏有效的治理結構，終極所有者不明確，被授權的政府官員沒有足夠的信息和動力去監督國有企業。而銀行作為債權主體，其本身也屬于國家所有，雖然已經逐漸成為獨立的利益主體，但在國有企業的事前治理中，沒有撏鍍狽窬鋈〝。債權，本來是對企業的一種硬約束，但在國有企業和國有商業銀行的產權關系沒有理清的前提下，卻成了一種軟約束，國有企業可以熟視無睹地逃避銀行的債務。解決問題的關鍵在于建立一種適合我國國情的國有企業督導機制，賦予銀行在企業督導機制中行使撏鍍狽窬鋈〝。當然，國有商業銀行內部的激勵和約束機制的建立也是一個重要條件。

二、國有商業銀行撏鍍狽窬鋈〝的基本論證

（一）國有企業督導機制和國有商業銀行撏鍍狽窬鋈〝

摱降薊?茢一詞是對摚牽錚觶澹潁恚幔睿悖鍞一詞的翻譯。對摚牽錚觶澹潁恚幔睿悖鍞一詞的譯法，有的譯為摴?局衛斫峁箶，有的譯為摲ㄈ酥衛斫峁箶。結合中國國有企業的具體情況，譯成摱降薊?茢更符合中國實際。摱降薊?茢與摴?局衛斫峁箶和摲ㄈ酥衛斫峁箶相比，摱降薊?茢內含更加豐富。因為后兩者只注意到企業治理的摼蔡瑪的一面，對其摱?瑪的一面強調不足，而前者卻恰恰相反；而且，前者比后兩者更加注重撝鞫?詳和撌慮靶詳。在三者的具體運用上，后兩者更適合產權關系十分明確的現代股份有限公司，而前者更適合我國終極所有者模糊的國有企業。摱降紨的內容包括監督和導向兩層意思，其主要職責是制定公司的經營目標、重大方針及管理原則；挑選委任經理人員，并掌握經理人員的報酬和獎懲；對公司經營管理及投資等活動進行考察；協調公司與股東、管理部門與股東之間的關系。摱降紨代表對公司的控制力，它與公司的內部控制是兩個不同的概念。② 在完整的股份有限公司中，公司治理機制實質上就是董事會。董事會對公司的上述問題有撏鍍狽窬鋈〝，債權人一般不參與公司董事會，在事前監督上也不享有撏鍍狽窬鋈〝，除非在公司資不抵債的時候，債權人才享有公司的最后控制權。然而，這種完整的公司治理機制只有在公司產權關系明確的前提下才能起到有效的監督作用，而且，還仍然會出現代理人的摰賴路縵諗和撃嫦蜓≡駭問題。在我國國有企業和國有商業銀行的終極所有者模糊的前提條件下，這種完整的股份有限公司治理機制行不通。因為對于我國國有企業的經營管理、投資及企業改制等活動不僅要重視監督，更要重視事前引導，故必須建立一種適合我國具體情況的國有企業督導機制。在這個機制中，國有商業銀行享有撏鍍狽窬鋈〝。國有商業銀行通過這種權利的使用，對國有企業經營管理和投資等活動加以監督和主動事前引導，使之向有利于國有商業銀行金融債權保護的方向發展，這種監督和引導的特點就是具有撌慮靶詳和撝鞫?詳。在國有企業對銀行資金高度負債依賴的情況下，如果國有商業銀行不以自身經營效益和安全為前提，對國有企業的具體經營、投資及改制活動不通過撏鍍狽窬鋈〝進行主動的事前監督，而僅僅停留在企業瀕臨破產時再被動地對企業進行控制或破產管理，那么，國有企業因終極所有者缺位，經營者將經常處于無人監督的地位，或者聽信于當地政府的行政管理和約束，或者撃誆咳絲刂

茢嚴重，國有商業銀行就會變得極其被動；同時，這種事后控制往往是無效的，國有商業銀行的金融債權管理將處于更加尷尬的地位。

（二）企業作為一種組織契約的不完全性和企業控制權的分配機制，決定了在我國國有企業的督導機制中國有商業銀行應有撏鍍狽窬鋈〝

第一，要認識到國有企業是一種不完全的契約形式。關于企業的本質，按照現代經濟學中契約理論的解釋：企業組織實質上只是法律假設的一種契約組織形式，可作為個人間契約關系的一個連結，并且以可分割的資產及現金流量的剩余要求權為特征。③ 這種組織契約是一種不完全契約，因為在未來事件的復雜性和不可預測性的影響下，企業組織各利益主體在簽訂契約時，經常會遇到下列問題：首先，實際合同不可能把將來所有可能發生的事件都包羅無遺；其次，締約人不可能將所有意外事件出現時所應采取的行動、各方應有的權利和應盡的責任都包羅無遺；再次，在語言的表達上也不可能以有限的語言把所有的條款內容都表達得十分完美；最后，不可能通過第三者，例如證人與法院，來完美地執行所有的契約條款。④正是因為契約的這種不完全性，使得契約締結者的職責很難在合同中作明確說明，契約締結者就會出現違約行為；而且，隨時間的推移，彌補契約不完全的事后談判的交易費用高昂。其最終后果，便是影響到契約利益的一致性和契約締結者承諾的有效性。

在我國，國有企業作為公有制經濟中一種企業組織形式，是國家（由政府代理）、勞動人民、企業經理與國有商業銀行等利益主體達成的一種契約形式。國有企業這種契約組織形式具有嚴重的不完全性。首先，因為國有企業和國有商業銀行都屬撊?袼?袛，兩者的利益關系不明確，猶如有相同摳赴當的孿生兄弟關系，所以不管誰欠誰，最后，誰也不欠誰，由此導致兩者的權利和責任不能得到明確化，相互之間的違約也就被認為合法化了。其次，國有企業屬摴?一蛉?袼?袛，然而，摴?覕或撊?駭的本身是兩個抽象的政治概念，撊?袼?袛實際上意味著人人都不關心其所有；人人都不關心其所有的國有企業的契約利益，任何人都可以憑其契約利益作出承諾，但任何人都可以對其作出的承諾不負責任。再次，國有企業由摴?一蛉?駭所有，政府以國家的名義進行管理，政府一般通過行政手段任命國有企業的經理。由于這種經理的委派不是通過市場的公平競爭和以前的經營業績來選擇，而是通過政府官員的各種摽疾鞌來選擇，然后由政府主管部門代表政府來任命的，因此這種摽疾鞌的信息一般是不對稱的和不充分的，而且，在種種復雜的摽疾鞌中難免出現不少尋租行為：一方面是難以選擇到稱職的經理，另一方面是經理的責任被弱化（通常是只負行政責任，不負經濟責任）。所以，國有企業和國有企業經理之間的契約關系是模糊的。

第二，國有企業在這種非完全契約的前提下，其控制權如何分配？按照現代企業理論，企業的控制權應交給與企業切身利益最大的利益主體。控制權是與收益權相對應的一種要求權，其基本內容至少應包括：在企業經理的任命、企業生產經營和投資決策、企業組織結構重新安排、企業的兼并重組等問題上擁有控制權。在合同不完備的世界里，控制權是一種狀態依存控制，控制權應當與自然狀態相關，不同狀態下企業應由不同的利益主體來控制。這是因為，在這種合同不完備的世界里，只有狀態依存控制，才能使經營者和資本所有者的利益達到最好的一致。由于合同的不完備性，僅僅從企業內部依據企業經理的經營業績來進行貨幣激勵和貨幣控制并不能有效地約束經理，應當讓外部人擁有企業的控制權，讓他們可以根據企業業績的好壞來采取相應的對策。在通常情況下，當企業業績優良時，股東應當擁有企業的控制權；當企業處于艱難時，債權人應當擁有企業的控制權，因為在干預企業方面，債權人比股東更為積極主動，更為殘酷。⑤

結合我國當前的具體情況，國有企業的生產經營和投資決策控制權應如何安排？筆者認為：國有商業銀行至少應享有撏鍍狽窬鋈〝，行使部分控制權。其主要原因有三條：一是國有商業銀行已經在逐步地走上商業化經營的軌道，其自主經營、自負盈虧、自擔風險的商業化經營機制在慢慢地確立，其市場利益主體性得到強化。二是如前所述，國有企業對國有商業銀行的負債率已經高達近８０％，而且除少數企業外，絕大部分企業經營效益明虧或暗虧，經營難以維繼。在這種自然依存狀態下，國有商業銀行作為債權人應當取得對部分企業的控制權，行使對企業的監控職能，保護銀行的正當合理債權。三是國有商業銀行是具有獨立利益的市場主體，在擁有對國有企業的大量金融債權的背后，是對居民的大量儲蓄負債，如果國有商業銀行對現有狀況下的部分國有企業不擁有一部分控制權，那么企業的逃債、廢債行為將導致國有商業銀行資產的進一步惡化，不適應加入ＷＴＯ之后與外資銀行的金融競爭的需要，尤其是銀行支付危機等金融風險加大。

第三，摯畋慍禂問題的解決需要

國有商業銀行的撏鍍狽窬鋈〝。國有企業歸國家和撊?駭所有，全民擁有對國有企業的摷嘍餃〝，這種產權安排使終極所有者模糊，以致撊?駭在監督國有企業經營中的摯畋慍禂現象，比規范的現代股份有限公司中分散的個人股東的摯畋慍禂現象更加嚴重，實際上誰也不監督。事實上，從國有企業經理的角度講，因為他是政府的代理人，他希望因撍?姓邤缺位，或在政府監督不力的情況下擴大自己的權力；即使在經過改制的股份制企業中，他們也希望股東是分散的，對工作不那么負責。這種所有權分散或終極所有者模糊的企業，最嚴重的問題就是企業經理對企業的內部控制，造成經濟效益損失。中國國有企業經營效率低下，可以說很大一部分原因來自對國有企業經理的監督不力。所以，國有企業控制權相對集中對企業經理的監督是十分重要的。按照現代公司治理理論：摰笨刂迫??性諫偈?蹲收呤種惺保?捎謖加釁笠道?嫻拇蟛糠鄭??潛瓤刂迫ǎㄈ繽鍍比ǎ┓稚⒃諍芏嗤蹲收呤種惺備?菀撞扇∫恢灤卸?＜?械男問接卸嘀鄭?绱蠊啥?⒋笳?ㄈ說葦，摻?蠖釹紙鷚?筧ê透稍笠抵饕?霾叩哪芰α?翟諞黃穡?笳?ㄈ送ü??塹南嗷?刂迫?梢員刃≌?ㄈ爍?苡行У卦際??頂。⑥ 因為我國國有商業銀行對國有企業的金融債權已經占國有企業資產的絕大部分，國有商業銀行應該以積極投資者的身份積極地參與國有企業的督導，在國有企業的經營目標、擔保行為、組織設置、兼并重組等系列問題上享有撏鍍狽窬鋈〝，防止國有企業出現撃誆咳絲刂茢及腐敗、越權等行為。

三、關于國有商業銀行撏鍍狽窬鋈〝的企業督導機制設計

目前我國國有商業銀行在國有企業治理結構中的地位，主要體現在事后彌補上，而在事前監督和事中監督上卻處于沒有摲⒀勻〝的地位，甚至在國有企業幾乎資不抵債的時候，國有商業銀行的債權也得不到有效的保護，即使經人民法院判決，銀行也往往是撚?斯偎疽才馇??淞斯偎靖?馇當。按照標準的公司治理結構，銀行作為債權人，在公司資不抵債的時候，享有公司的控制權，可以通過破產機制來約束經理人員。企業破產意味著經理人員要丟掉飯碗，這對企業經理是不利的。破產機制還同經理的聲譽機制聯系在一起，經理日常的經營行為有一種撚讕脭記憶，這種摷且鋽留給社會就是一種撋??。公司的破產，對經理來說是一種撋??損失，它可以作為一種威懾力量來約束經理的行為。然而，在中國卻并非如此，如文章開頭所述。破產不是用來約束經理，反而是被多數企業和地方政府用來作為逃廢銀行債務的工具，即使在破產之后，大多數國有企業經理仍然在位或在其他企業的經理崗位上任職。所以說，銀行作為債權人在企業資不抵債的時候擁有企業控制權，在中國是行不通的。也就是說，這種事后監督的摱降薊?茢是無效的。

如何使國有商業銀行在國有企業的摱降薊?茢中擁有真正的撏鍍狽窬鋈〝以及擁有怎樣的撏鍍狽窬鋈〝？關鍵在于建立一種國有商業銀行在企業經營管理過程中的事前或事中的監督機制。而要使這種機制得以實行，就得讓大債權人國有商業銀行以積極的投資者身份進入國有企業的董事會，在董事會中擁有撏鍍狽窬鋈〝，以行使對國有企業的監督。這種撏鍍狽窬鋈〝有兩重含義：一要有投票權，二要有否決權。監督內容主要體現在四個方面：一是對企業投資項目的收益性進行評價和選擇，以掌握對投資項目的潛在收益和風險。二是在向企業提供投資資金后，對企業的日常經營狀況和其他經營活動進行監督，對投資資金是否得到合理利用進行財務審查，防止企業經營過程中出現的摰賴路縵諗問題。三是在對國有企業的高級經營管理人員的日常考核和任命上，商業銀行可以根據其獲得的信息行使撏鍍狽窬鋈〝。四是在對國有企業的兼并、重組、合并、機構設置等問題上，可以根據其自身利益行使撏鍍狽窬鋈〝。

須作重點強調的是，在國有企業督導機制中，上述國有商業銀行對國有企業董事會的參與及其撏鍍狽窬鋈〝的作用，不僅能使國有商業銀行在國有企業出現經營危機或資不抵債的時候作事后控制和處理，更重要的是能在國有企業的日常經營管理及投資決策中得到比較充分的信息，并根據相應情況行使撏鍍狽窬鋈〝，這是事前調節有效性的一個關鍵。其最終督導結果有兩點：一是可以更好地解決國有企業經營管理及投資決策中出現的撃誆咳絲刂茢問題，以及當地政府獨攬當地國有企業生死存亡大權的撜??刂茢問題；二是可以保護國有商業銀行金融債權的安全，維護金融系統的正常、健康及有效運轉，防止金融危機的出現。

國有商業銀行的撏鍍狽窬鋈〝的有效行使還需要一個條件，即人民銀行從法制上規定一戶企業一個銀行帳戶。只有這樣，銀行才能真正掌握企業的財務信息，監視國有企業的財務狀況，并主要根據企業的財務信息決定是否行使撏鍍狽窬鋈〝。當前商業銀行之間的摯嬋畬笳綌無序競爭，把多頭開戶作為競爭手段多拉客戶，這種做法為企業逃廢銀行債務提供了有利空間，國有商業銀行的

撏鍍狽窬鋈〝也將被懸空。

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注釋：

①轉引董裕平：《轉軌企業的資本結構分析》，《金融研究》，１９９９年第１期。

②參見周小川：《經濟學中的微觀制度概念》，《經濟社會體制比較》，１９９９年第４期。

③參見邁克爾·詹森、威廉·梅克林：《企業理論：管理行為、代理成本與所有權結構》，上海三聯書店《所有權、控制權與激勵》，１９９８年３月版，第８－９頁。

④參見費方域：《企業的產權分析》，上海三聯書店，１９９８年１０月版，第８３－８５頁。

⑤參見張維迎：《企業理論與中國企業改革》，北京大學出版社，１９９９年３月，第９７－１４１頁。

⑥參見青木昌彥、奧野正寬：《經濟體制的比較制度分析》，中國發展出版社，１９９９年１月版，第２１０－２２０頁。

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