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財政赤字與國債規模適度
【 作 者】鄭建良
【作者簡介】鄭建良 中國船舶重工集團公司
【摘 要 題】國債園地
【 正 文】
我國的財政赤字和政府債務規模適度性問題，始終是社會各界普遍關心的焦點，特別是在當前宏觀經濟出現可喜變化的情況下，更是繼續實行積極的財政政策不可回避的話題。
一、對我國財政赤字與債務規模適度性問題的分析
關于我國財政赤字與債務規模適度性問題，比較具有代表性的觀點主要有三種：一是必須從總量和結構兩方面指標入手進行分析。從國民經濟大范圍看，我國的債務負擔率和與國際比較同口徑的赤字率都在國際公認警戒線內，繼續擴大國債發行規模的潛力仍很大；從財政收支角度看，由于國債依存度較高，財政債務規模偏大，進一步拓展的余力十分有限。二是研究赤字與債務適度性問題，沒有必要考慮有關財政性指標，只要將赤字率與債務負擔率控制在3%和60%范圍內即可。絕大多數國家也正是依據總量指標制定財政和債務政策的（在我國，3%和60%兩項財政風險預警指標已為社會上多數人所推崇）。三是1998年以來實施的積極的財政政策，是因經濟緊縮采取的“反周期”調控措施，其出臺之時財政已面臨了多年困境。隨著積極的財政政策的不斷持續，中央財政赤字增加較多。從長遠看，如果繼續擴大赤字和國債規模，將損害經濟和財政的可持續發展。因此，可考慮從現在起逐步淡出積極的財政政策，中長期目標仍應堅持適度從緊的財政政策。
上述三種觀點都有道理，也在一定程度上反映了赤字與債務問題在我國財政乃至經濟全局中的重要性。但關于財政赤字與債務規模適度性的預警指標問題，既不宜單純就財政論財政赤字與債務，也不宜單純考慮宏觀需要而忽視財政面臨的困境。同時，我們也應注意到，即使依據上述指標計算我國的赤字與債務指標，目前仍得不出赤字與債務規模不適應的論斷。
1.從歷史的角度和財政與經濟的辨證關系認識赤字和債務問題
財政政策是市場經濟國家進行宏觀經濟調控的重要工具之一，特別是發達國家普遍將財政狀況放在整個經濟中加以權衡并制定財政政策，很少單純就財政論財政，在具體分析赤字政策與債務政策利弊時，也著重從財政對整體經濟的影響來分析，這種置財政問題于宏觀經濟范疇內的政策選擇方式，與這些國家的整體經濟實力強的狀況基本吻合。一般而言，發達國家年度國內生產總值遠遠超過發展中國家，財政收入相當于國內生產總值比重普遍保持在45%左右；其債券市場較為成熟，管理規范，債券的發行、流通比較順暢，有助于赤字與債務問題的緩解。在這些國家的經濟發展過程中，盡管財政赤字年年有，政府債務規模也不小，但不僅未對其經濟造成太大影響，而且在某種程度上支撐了其經濟發展。
我國與發達國家有很大差異。這種差異不僅反映在總體經濟發展實力上的不足，更反映在政府財力尤其是中央政府財力的薄弱。其主要原因在于，以放權讓利為主線的體制改革的每一步推進，相伴而生的是財政收入的相對減少，財政“兩個比重”的逐年下降。這種局面并未因新的財稅體制改革而根本扭轉。全國財政收入占GDP的比重2000年為15.0%，比1994年僅提高3.8個百分點，而同期的中央財政收入占全國財政收入的比重2000年為52.2%，比1994年下降了3.5個百分點。財政面臨著一方面中央財力十分有限，而另一方面財政支出壓力沉重的兩難局面，各方面要求增加支出的呼聲一直很高。如果進一步考慮到國有企業的過度負債問題，國有銀行的大量不良資產問題，國有企業下崗職工基本生活保障問題，以及如何建立健全社會保障體系等問題，最終都將不同程度地依靠中央財政。凡此種種，在目前財力有限的情況下，支出的缺口不得不通過債務融資方式解決，也不得不保持一定數量的赤字和債務規模。事實上，改革開放20多年來的巨大成就也正是得益于財政性融資的支持。1978年—2000年，我國財政有20年的赤字歷史，只有在1978年和1985年出現了很少量的財政盈余，利用財政赤字和政府債務融資政策在我國經濟發展中發揮了重要作用，也基本符合我國的基本國情。改革開放以來的經驗一再證明，發展是硬道理，是解決經濟發展中面臨的各種問題（含財力不足問題）的根本途徑。因此，如果僅僅看到財政債務增長過快，中央財政債務依存度較高就得出縮減赤字與債務規模的結論，也可能出現這樣的局面：財政赤字、債務規模和收支差額雖然得到了較好控制，然而國內需求持續低迷，經濟緊縮進一步加劇，投資增長逐步滑坡，從而導致經濟不景氣一財政財源萎縮一經濟更加不景氣一財源進一步萎縮的惡性循環。這不僅不能有效地防范財政風險，而且有可能引發經濟危機。當然，我們也必須正視財政所面臨的困難，切實加強對債務收入的有效運用和管理，提高這部分資金的使用效益，在促進發展的基礎上培植未來財源。
2
.從上述指標的實際計算結果，目前也尚得不出我國的赤字與債務規模不適應結論
首先，從國債負擔率看。“九五”時期我國的國債負擔率分別為7.29%、8.17%、10.03%、13.90%和14.64%，而最高年份的2000年也僅為16.44%，2001年的債務負擔率約為16.37%，都明顯低于主要發達國家的水平。
其次，從赤字率看。根據我國《預算法》明確規定，地方各級財政不列赤字，財政赤字亦即中央財政赤字。2000年以前的赤字一直未包括利息支出在內，以這種口徑計算的赤字率都低于2.5%。即使加上利息支出部分，赤字率也僅接近3%。我國當前的赤字情況與發達國家經濟不景氣時期（1992年—1995年左右）相比，并不為高；與東歐等轉軌國家相比，就顯得較低，在世界范圍基本上屬于中等偏低水平。
第三，從國債依存度看。一般情況下，我們計算國債依存度的方法是：國債依存度＝（國債收入／中央財政本級支出＋債務本息支出）×100%。根據這一公式計算的結果是債務依存度明顯偏高，整個“九五”時期都在56%以上，個別年份達71%左右。因此，有許多人得出我國赤字與債務規模過度和不可持續的結論。但是，這種慣常的計算方法有其不合理性，即計算公式的分母中僅僅為中央財政本級支出，并不是完整意義上的中央財政支出（即中央財政本級支出＋補助地方支出）概念，這既不符合國際慣例計算方法，也沒有完全反映財稅體制改革后的中央財政支出全貌。如果將國債依存度(1)的分母中財政支出范圍擴大到中央財政支出與債務本息支出合計，則國債依存度(2)＝（國債收入／中央財政本級支出＋補助地方支出＋債務本息支出）×100%。國債依存度(2)與國債依存度(1)相比較下降了20多個百分點。進一步考慮到，一般情況下用于償還國債本金部分的發行額并不增加債務負擔和債務規模,也不改變中央預算的可用資金量，只有當年的新增部分才能改變債務負擔和債務規模，以及中央預算的可用資金量。因此，我們將國債依存度(1)分子分母中的本金部分同時扣除，而分母中財政支出范圍仍為中央財政支出（即中央財政本級支出＋補助地方支出＋利息支出合計），由此得出國債依存度(3)＝國債凈收入／中央財政總支出，則國債依存度(3)與國債依存度(1)相比較又大大下降了32個百分點左右。國債依存度(3)的概念又與日本計算債務依存度的方法基本接近,日本的國債依存度＝（預算基本赤字＋利息支出）／（中央財政本級支出＋補助地方支出＋利息支出）×100%）。根據國債依存度(3)計算的我國債務依存度指標近年最高為32%，而且計算依存度的國債收入也為同口徑最大，即包括了建設國債轉貸地方部分。即使如此，也僅略高于我國專家們常說的國際認同標準(25-30%)。需要說明的是，上述三種債務依存度的計算方法，都是寬范圍口徑下的計算結果，即將1998年以來發行的長期建設國債中轉貸地方部分計算在內，如果將這部分從當年債務收入中剔除，則幾種方法計算的債務依存度的比例都將進一步較大幅度下降，特別是債務依存度(3)將回歸至通常公認的國際認同標準之內。
二、通過建立穩固、強大的財政，降低財政風險
從總體上看，目前我國的赤字與國債規模基本適度。但要針對我國財政基礎仍比較薄弱的現實，在保持一定的赤字和政府債務的同時，要大力發展經濟，培植財源，提高財政收入的“兩個比重”和財政抗風險能力，通過建立鞏固強大的財政，降低財政風險，保持財政的可持續發展。
1.積極運用稅收政策，提高稅收收入占國內生產總值比重。進一步調整稅收收入結構，實行稅收政策的結構性調整，把該收的稅收上來，減少稅收流失，把該減的稅減下去，積極地貫徹鼓勵社會投資的稅收政策，刺激經濟增長，為財政的可持續發展提供持久動力，逐步提高稅收收入占國內生產總值的比重和財政的稅收依存度，逐步降低債務依存度，使國家財力大大增強，并為進一步深化改革提高財力保證。在適當的時候開征一些新的稅種，如遺產稅，健全地方稅體系。
2.健康的財政體制是財政穩健運行的基礎。要進一步推進財稅體制改革，理順政府收入分配渠道，加快費稅改革步伐，擴大財政經常性收入。全面貫徹實行收支兩條線管理方式。逐步建立稅式支出預算制度，規范稅收減免和支出管理體系。繼續搞好財政支出制度改革，包括國庫集中支付和政府采購等。加強對地方財政的約束和監督，建立完善的轉移支付制度，緩解地方的、鄉鎮的財政困境。
3.調整和優化財政支出結構，堅持經常性收支基本平衡原則。從嚴控制經常性預算中一般性支出，適當壓縮對企業的直接補貼和事業費支出，增加對下崗職工基本生活費和再就業補助，在收入一定的前提下，保證重點支出的資金需要。我國財政風險主要來自于地方財政。地方財政要嚴格按照《預算法》的要求，堅決不打赤字，要
根據建立公共財政的要求安排財政支出，要采取措施處理好地方財政負債問題。
4.加強對國債資金使用的監督，加快國債市場建設步伐。有關部門要確保國債資金使用的效益，保證國債項目質量。應研究單獨編制建設國債預算，加強對國債資金籌集使用的管理。進一步優化國債期限和利率結構，積極推進國債發行和流通的市場化改革，進一步優化國債結構，豐富國債品種，適當提高機構投資者持有國債的比例，降低國債發行成本，活躍國債市場，提高國債管理水平，發揮國債促進經濟發展的積極作用。
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