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對農村集體土地征用現狀的反思
引 言
截止2003年2月底，國土資源部清查各類開發區6015個，這些開發區規劃面積達3.54萬平方公里，大大超過了現有城鎮建設用地總量。據十個省（市區）的統計，在458.1萬畝園區實際用地中，未經依法批準的用地占68.7% .即在整頓的開發區的面積大于現有城鎮建設用地的總量，在實際園區用地中又有近七成的用地屬于違法占地。這一現狀一方面造成了土地資源的無序利用和土地收益的大量流失，另一方面，失地農民生活無著，引發了很多的社會問題。筆者試圖從我國對農村土地征用的現狀出發，圍繞著農村土地的征用范圍、征用程序、征地用途、征地補償、救濟途徑等環節入手，反思在這些方面存在的問題，歸結原因，對相應的立法略作一下淺顯的建議。
一、在農村土地征用過程中存在的問題
我國土地的所有形式就是兩種，一是土地的國家所有制，二是土地的農村集體所有制。我國農村土地征用是發生在國家與農村集體之間所有權的轉移，它是國家為了公共利益的需要，依照法律的規定，在給予了農村集體經濟組織和農民個人相應的補償后，將農村集體經濟組織所有的土地轉變為國家所有。就是這看似簡單的所有權的轉移，實踐中卻存在著大量的問題。
（一）“公共利益”概念的界定模糊
《中華人民共和國土地管理法》第二條第四款規定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用”。但對于“公共利益”的解釋模糊不清，大多數學者認為，公共利益是指一定范圍內不特定多數人的共同利益。但同時要排除的二種錯誤傾向：一是公共利益必須是與全體人員都直接相關的，不與全體人員直接有關，就不應允許征地；二是以“不特定多數人”為幌子，將商業目的用地納入征用范圍。實際上，近兩年來“大學城”、“高爾夫”等一些大型征地項目風起云涌，帶有營利色彩的基礎設施、教育和醫療等公共事業項目也越來越多。
（二）對非法占地行為的處罰力度過輕
目前已查處的大量違法批地占地案件，往往是未批先征，未批先用，事后再補辦手續。即使被查處了，也常以“生米煮成熟飯”為由，再補辦手續，做善后工作，最終實現征地占地的“合法化”。 今年以來，全國已發現違法占用土地案件4.69萬件，結案2.78萬件。然而，只有193人受到行政處分，62名違法責任人被移送司法機關，16人被追究刑事責任，受處罰率僅為千分之幾。既破壞了司法的權威性，也沒有使違法者受到震懾。
（三）征地補償過低導致失地農民生活毫無保障
浙江省一項調查表明：如果征地成本為100，被征土地收益分配格局大致是-地方政府占二至三成，企業占四至五成，村級組織近三成，農民僅占5%至10% .據經濟觀察報報道，距湖南省會長沙市僅8公里的長沙縣星沙鎮，是長沙市經濟開發區（國家級）所在地，“《財富》世界500強”企業中有5家落戶在此。“湖南經濟看長沙，長沙經濟看星沙”，這是湖南省當地現在流行的一種說法。長沙縣政府在1992年至2002年期間采取“化整為零”的方式違規征用1個鄉7個村約84個組的17278.675畝土地（其中5152.693畝為一類稻田），并故意混淆土地補償費和安置補助費的區別，至今拖欠1633戶6244名農民土地征用補償費約1.4億元，導致當地農民陷入失地又失業的境地，生活極度困難。
在對農村土地進行征用后，政府通常給予四種補償費：土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費。前兩種費用是歸農村集體經濟組織所有的，后兩種費用則是給地上附著物及青苗所有人的。國家在對農村土地征用后，受償的主體主要是集體經濟組織，而個人承包經營農戶不能作為受償的主體，只能在集體經濟組織中受償，失地農民不僅喪失了土地承包經營權，而且喪失了集體經濟組織成員的身份，成了多余的勞動力。加之沒有配套措施安排其生產和生活，由此引發糾紛和爭端就不可避免了。
二、農村土地征用過程中導致上述問題的成因
在土地征用過程中出現上述問題的原因是多樣的，主要有以下幾方面的原因：
（一）為局部利益故意模糊“公共利益”的概念
我們并不否認為了公共設施和公益事業建設需要犧牲部分人或集體的利益，但不得不對征用中“公共利益”的界定、征地適用的范圍、征地的程序和損失補償產生了質疑。國家征用權的濫用和土地所有權的強制轉移，產生了明顯的不公平：政府以低補償從農民手中征用土地，又以拍賣、出讓等形式高價轉移給土地開發商。把這一行為認定為了“公共利益”，顯然是沒有說服力的。該行為使農民的私權利受到侵害，另一方面，被征土地的利用率也遠遠不及農民對自己土地的利用率。
（二）農村土地征用權的濫用
農村土地的征用主要針對農村集體所有土地，其中也涵蓋了一部分農民個人承包經營的集體土地。對農村土地的征用也主要涉及農村集體經濟組織的利益和農民個人的利益。有的地方政府打著“公共利益”幌子，以較低的補償強行征用農村集體經濟組織所有的土地，甚至要求村集體單方解除土地承包經營合同，強行征用農民承包的土地。當農村土地被肆意的征用，社會上便出現了一種新的群體-“失地農民”，他們喪失了賴以生存的土地，又得不到相應的補償，尋求不到新的生存出口，于是，他們不斷地上訪、告狀，成為了社會不穩定因素。
（三）征地程序中欠缺有效的監督機制，致使農村土地流失嚴重
《土地管理法》第四十五條第三款規定：“征用農用地的，應當依照本法第四十條的規定先行辦理農用地轉用審批。其中，經國務院批準農用地轉用的，同時辦理征地審批手續，不再另行辦理征地審批；經省、自治區、直轄市人民政府在征地批準權限內批準農用地轉用的，同時辦理征地審批手續，不再另行辦理征地審批，超過征地批準權限的，應當依照本條第一款的規定另行辦理征地審批。”這是征用農業用地的基本程序，但在我國農村土地征用過程中最大的問題是不按審批程序進行。我國的廣大農村中，縣、鄉、鎮政府對農村土地享有著絕對的權力，農村土地的所有權屬于村集體所有，但縣、鄉、鎮政府部門卻是所有者主體的代表，同時又是征用土地的使用者和管理者。在涉及農村土地征用的決策上需要聽從于政府，由于在征用程序上缺乏有效的監督機制，很多時候便會出現政府擅自占用土地、買賣土地等非法轉讓土地和越權審批，或先征后批，或以合法形式掩蓋非法占地的現象。由于農村土地征用費低，很多土地在被征用后由于種種原因被閑置，造成了大量土地資源的浪費，致使農村土地流失嚴重 .
（四）土地征用補償制度不健全是成為引發糾紛的爭端的主要原因
首先，行政補償法律體系不健全。我國憲法規定了國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征用，但未規定應給予響應的補償。與憲法此規定相配套的法律規范對于補償制度的規定也不完備。如《環境法》、《水法》、《草原法》中只有各種禁止性、
限制性的規定，但卻未規定應當給予何種補償的規定。其次，補償辦法規定不合理、不科學，在實踐中的可操作性較差。《土地管理法》第47條規定：征用耕地的土地補償費為征用前三年該地前三年的平均產值的六倍至十倍，對安置費的補償規定為最高不超過十五倍，兩者相加不超過三十倍。這樣的規定能否合理體現被征用土地的實際價值令人懷疑。據權威部門統計，近三年全國土地出讓金收入累計達9100多億元。這其中又有多少真正補償到了農民的手中呢？從《審計調查報告》所列數據中可以發現，長沙縣政府此次征地總投入的費用為14596.34萬元，拆遷征地面積13632.25畝，征地每畝平均只花費1.07萬元，而在賣給投資商時即使以每畝8萬元的最低價賣出，長沙縣政府也可從中至少獲利9.44億元。事實上，1995年以后，政府儲備的土地賣出的價格要遠遠高于每畝8萬元。一些了解事情經過的法律專家評價說：“長沙經濟技術開發區實際成了長沙縣政府謀求低成本發展和‘以地生財’的一條捷徑。”
（五）欠缺合理的司法救濟途徑，土地糾紛不能得到很好的解決和處理
筆者曾看到過一起“自貢土地征用”案件：1997年自貢市政府成立了“自貢高新技術產業開發區管理委員會”（簡稱“管委會”），并于1994年下發文件規定自貢市內劃出19平方公里的土地，由市管委會實行“統一征地管理”。1998年7月，自貢市政府授權管委會對城市規劃區內的居民房屋進行拆遷，但補償標準卻相當低，拆遷戶不滿遂于2000年4月5日以不滿拆遷補償安置為由向自貢市中院提起訴訟，法院認為該案屬抽象具體行政行為，故判決不予受理。原告不服，上訴至四川省高級人民法院，但仍未獲受理。2002年，被征地人聯名向建設部申請行政復議，但卻一直未獲答復，2002年6月6日，被征地人向北京市第一中級人民法院以建設部行政不作為為由提起訴訟，建設部6月13日通知復議申請已受理，但此時卻已經超過法定期限60天，6月19日，北京市一中院以建設部已經受理為由作出不予受理的決定，同年9月14日，北京市高院駁回上訴，維持一中院的不予受理決定。
通過該案我們不僅看到了農民對維護自己合法權益的執著，也看到了司法保障在農村土地征用問題上的無力。近幾年，人民法院受理涉及農村土地征用的案件的數量呈遞增的趨勢，但在案件審理的過程中，法院常常受到來自于地方保護主義的壓力，加之該類案件缺乏有力的法律依據，特別是農村土地糾紛的侵權責任尚未形成共識，能否適用司法救濟的態度不甚明了，使得案件的審理困難重重，農民為了尋求救濟的途徑，不得不采取上訪甚至圍攻政府、鬧事的非正常途徑。可見，如果想要很好地解決和處理糾紛，將司法審查引入農村土地征用糾紛之中，為農民尋求一種合理的司法救濟途徑，是迫切需要解決的問題。
三、對農村土地征用過程中出現諸多問題提出的相應對策
直至今日，土地仍然是農民安身立命之所在。因此，必須完善農村土地征用過程中的每一個環節，糾正征地過程中存在的種種問題，才能使農村土地征用程序趨于合法化、正規化。
（一）嚴格界定“公共利益”范圍，排除商業性征用，嚴格限定農村土地征用的范圍
對公共利益的范圍，我國現行法規采取的均是概括式規定，沒有一個明確的界定。筆者認為，雖然在法律上對公共利益的界定并不是很明確，但是有兩點應當明確：其一，應當排除為了商業性用地而征用農村土地；其二，應當盡量縮小征用農村土地的范圍。我們將土地視為不動產，是不可再生的寶貴資源，因此，當土地與商業性相聯系時，我們對土地的利用就不應當通過征用的手段得以實現。調整和實現商業用地應當由市場來實現，而不應該是國家運用的公權力，國家應當盡可能避免介入，而應依據市場公平交易的原則，由用地者與土地所有者直接進行交易。當一方提出的條件足以維護另一方的利益，土地所有者愿意將自己的土地提供給國家用于商業性建設時，征地的目的就達到了。當然，國家應當盡量少征農村集體土地，尤其是農用地、耕地。只有進行合理規劃，嚴格審批，才能有效地保障農村集體土地所有權和農民的土地使用權。
（二）完善農村土地征用程序，加強征地的民主性
筆者認為，農村土地征用事關農民的生存，完善農村土地征用程序，在原有的程序上還需要注意完善和增加幾個步驟：其一應該加強對農村土地征用的審批程序。其二，應該增加農村土地征用的聽證程序。在農村土地被征用時，農民往往是最后一個知道自己的土地被征用了。為了提高征用土地的透明度，防止在征用農村土地過程中的暗箱操作，應當增加聽證程序以聽取被征土地的所有者和使用者的意見，滿足他們的知情權，提高征地的透明度。其三，加強農村土地征用的民主性。雖然土地的所有者或使用者無權決定土地被征用的用途，但對征地補償的確定及補償費用的分配及使用，卻有權進行參與，發表自己的意見，如果是少數農民的土地被征用，那么更有必要讓失去土地的農民參與決策，如此才能更好的監督征地使用單位對土地使用情況，如果被征土地被閑置，農民當然地有權申請恢復土地的耕種，如此不僅達到了提高被征土地的利用率，還更有利于保護國家有限的土地資源。
（三）完善農村土地征用的補償制度，合理安置失地農民
農村土地征用補償如何完善是學者們一直關注的問題，《土地管理法》規定的補償標準中的“土地年產值”是個極不易確定的數值，各地差異也相當大，計算時主觀性很強，不僅增大了政府自由補償的隨意性，而且在實踐中征地的雙方多數時是達不成共識的。因此，筆者認為解決這些問題應該從幾個方面著手：第一，補償標準。現在是市場經濟的時代，只有以土地的市場價格來確定補償的標準才較為合理，讓土地所有人或使用人切實了解土地征用，參與討價還價，如此才能滿足、保障土地所有人和土地使用人的合法權益，支持土地的征用。第二，合理的給予安置。應該在給予金錢補償的同時，對他們今后的生活給予安置。如給予換地補償的安置，就是在征用了這塊土地后用另一塊適宜耕種的土地進行補償。有學者還提出“債券或股權補償”，筆者同意這樣的補償方法，因為這種補償的方式收益穩定，綜合效益周期長，能為失地農民日后的生活提供保證，另外，筆者認為還可以將一部分補償拿出為失地農民辦理保險，這也是維護他們合法利益可行的途徑之一。第三，擴大補償的范圍。筆者認為在對農民的實際損失給予了補償的同時，還應該加入預期的利益。預期的利益當然是很難確定，但是可以從失地農民近五年甚至近十年的平均利潤中予以確定，尤其是對于個人承包集體土地的農戶，承包期限還未到期，承包的土地就被政府征用了，他們的預期利益更應該給予維護。
（四）健全農村土地征用制度，加強司法審查，排除外界干擾，為被征土地的所有人或使用人提供相應地救濟途徑
農村土地的征用是個憲法性的問題，同時也是對農村土地征用進行司法審查的內容。現今，人民法院在審理農村土地征用的案件時，民事訴訟和行政訴訟有著不同的結果，在民事訴訟中，訴訟人通常能得到更多的補償，利益得到更好地維護，但在行政訴訟中，被征用的農民通常不能獲得更充
分的救濟。我國在征地上一直奉行“特別犧牲理論”，這種理論以及外界的壓力使得法院在審查征地的合法性和合理性上存在很大的困難，其實，這種理論在國家的利益受到緊迫威脅時是當然成立的，但是在平時狀態下不應當理所當然的成立，因為即使國家由于公共利益而征用農村土地，但也不能要求被征地人承擔無過錯責任，自己承擔財產的損失。新憲法修訂后將財產的征用提高到了較高的位階。在農村土地征用中涉及到好幾種行政合同，從法律面前人人平等出發，合同的受損方不能因提出不同性質的訴訟而得到不同的判決結果，在憲法的明文支持下，它是法院受理審查這種類型案件的依據和源泉，正是由于農村土地征用涉及各種行政合同的特殊性，人民法院才更應進行合理性、合法性的審查，而且可以兼顧行政法的合理性原則同合同法上的誠實信用原則，因此，筆者認為在受理這種類型的案件時，行政與民事應該相結合，為被征土地的使用人和所有人提供更有力的司法保障。
結 語
土地資源是國家的壟斷性資源，土地資源的商品化正在不斷獲得承認。處于法治社會中的農村土地征用問題正期待著國家給予公平合理的解決，農村土地征用不僅涉及到憲法保障的財產權和土地資源，而且涉及到整個社會的穩定、安寧，因此司法機構既要充分尊重行政權力，同時又需要勇于表達對立法的理解和對行政行為合法性的判斷，這幾年，人民法院一直在努力的堅持司法獨立和司法公正，因此，對于農村土地征用過程中的糾紛，司法機構應加大司法審查的力度，不僅更有效地維護廣大農民的合法利益，而且使國家的公共利益得到圓滿實現。
北京市房山區人民法院·呂婷 朱海宏
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