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淺析新形勢下澳大利亞養老基金改革
淺析新形勢下澳大利亞養老基金改革作者：國艷敏
論文關鍵詞：超級年金改革 未來基金 澳大利亞養老保障
論文摘要：澳大利亞三大支柱養老保障模式擁有多層次的養老保障基金保證其制度的順利運行。但是，人口老齡化和全球金融危機為其將來的順利發展提出了嚴峻的挑戰。為此，澳大利亞政府一方面推出一系列措施對超級年金進行改革，另一方面建立未來基金，專門應對預期可能出現的養老保障資金不足的風險。這些措施值得各國借鑒和學習。
澳大利亞的養老保障制度是建立在基本養老金、超級年金、個人自愿儲蓄養老金三大支柱上的多層次的綜合性體系。它一直是世界銀行推崇的一種養老保障模式。這種模式最突出的特點是具有征繳和投資路徑多樣化的大規模的養老保障基金，這些基金從根本上保證了這種多層次模式的完善性和高抗風險能力。然而，在人口老齡化和全球金融危機的巨大沖擊下，澳大利亞的養老保障基金也面臨著預期資金不足的巨大挑戰。為了應對未來可能出現的危機，澳大利亞政府從超級年金改革和未來基金的建立兩個方面著手，進一步豐富養老保障體系，鞏固養老保障基金的運行和長遠發展。
一、老齡化的嚴峻挑戰
澳大利亞政府近期頒布的代際報告中指出，由于持續降低的死亡率和較低人口出生率，未來人口將會繼續老齡化。到2047年，0一14歲居民人口數量將會有少量增長，傳統工作年齡居民即15-64歲的人口將增長1/5 , 65—84歲的老年人口將為現在的2倍多，85歲以上人口將為現在的4倍多（見表1）。人口的老齡化給社會保障制度提出的挑戰是未來養老保障支付金的巨大壓力、預期勞動參與率的下降以及老年人口的特殊服務項目缺乏等等。
在這些問題中，未來養老金的支付缺口壓力是最迫切、最需要解決的問題。澳政府從其首個代際
報告中就開始特別強調，如果政府一直持續執行當前的養老保障和稅收政策，而不對其作出任何有意義的調整或補充的話，為了維持相當水平的生活質量，目前這一代的納稅人將要迫使下一代納稅人承擔更高的稅務責任來保證政府有足夠的能力向人民提供重要的國民服務，如養老保障和醫療保障；除了這些之外，如果現在政府不作出一些有針對性的革新或創建，在不久的將來，政府預算也將面臨來自超級年金偌大的資金缺口的壓力，它也是目前政府資產負債表上最大的一項可計量的預期負債，2020年超級年金資金缺口將增長到1 480億美元。
二、超級年金制度的改革
在澳大利亞引以為豪的養老保障三大支柱中的第二支柱—超級年金制度中，政府扮演了兩種角色，一種是以雇主的身份為政府公共服務部門的雇員繳納稅率為工資總額的9%的超級年金稅；另一種是以鼓勵人們參與超級年金制度的身份為自愿繳費者提供更多的資金支持。在這兩項中，第一項的數額非常大，使得政府承擔了巨大的超級年金支付壓力。當前澳政府超級年金受益金支付的缺口部分是由政府預算支付的，每年需支付約45億美元，如果這種情況一直持續下去，隨著時間的推移，政府預算將會完全面臨支付養老金的壓力。
面對如此嚴峻的形勢，政府陸續頒布了超級年金制度的改革方案，開始逐步實施一系列新的舉措來提高超級年金的吸引力，使其變得更加時尚，更加安全，更加方便。2002年推出的新舉措主要分為四個方面。
1.新制度提供更多激勵，擴大勞動者對超級年金自愿繳費的積極性。政府為低收人者的政府超級年金合作繳費；降低超級年金附加稅，2010年降為10.5%;參與超級年金的自雇者可以申請一定額度的抵稅；降低合法終止支付的稅率。
2.增強超級年金的可用性、可獲得性。延長個人繳費年齡，使得老年人繳費的年限能夠更長，70—75歲之間的老人若每周至少工作10小時，可以繼續向其超級年金賬戶繳費；兒童也可以有超級年金賬戶，由其父母、祖父母向賬戶繳費，而其他親戚或朋友可以每3年向兒童超級年金賬戶繳納3 000澳元以下的費用；嬰兒紅利將能夠允許轉人超級年金賬戶。
3.新的超級年金更靈活，更多選擇。一方面，增強基金和基金受益可轉移性的選擇。2004年7月1日開始，政府給雇員機會來選擇他們的基金，并允許雇員將積累基金中的現存收益轉移到另一個基金中去，這可以消除退休儲蓄不必要的花費。另一方面，新的方案規定可以分享超級年金。
4.增強超級年金的保障性。政府出臺一系列提高謹慎管理的細則和條例，而且規定要求雇主每季度代表雇員進行繳費。
繼2002年改革之后，2006年5月澳政府又通過一項簡化、流線化超級年金的計劃，它包括一系列的目的：消除退休者面對的復雜的現行稅務規則；增加退休收人；增加對就業和儲蓄的激勵；提高超級年金儲蓄取出的靈活性。這些目的體現了這十幾年來澳大利亞超級年金系統最重要最顯著的改革，而且政府將提供超過60億澳元預算在未來4年內完成這些目標。
在新的計劃下，從2007年7月1日開始，60歲及以上的已經繳納超級年金稅和收人稅者，無需再繳納超級年金受益稅。由于超級年金受益不再被計人總收人，將激勵已經領取了超級年金的勞動者繼續工作，因為他們繳納的收人稅已經減少了。計劃同樣消除“最高支付受益限制”,此前的合理收益限制制度對按年給付和一次性給付養老金的額度設置了上限，新規定確保了60歲以上人群能夠從年金賬戶中免稅取款。此舉旨在通過放寬條款的限定來增加年金計劃的靈活度，從而吸引更為廣泛的人群參與。引進新的流線型繳費規則，在何時何地領取超級年金方面給與參與者更多的靈活性和可操作性。
在此計劃下，退休收人將提高，1000萬以上的有超級年金賬戶加上未來賬戶的澳居民和家人將會更加容易地得到更好的受益。超過10萬的60歲以上的人將于2009年退休，而且這個數字將會逐漸增加。
三、未來基金的建立
除了對已有的超級年金制度進行靈活化的改革之外，政府還提供資金建立了一個公共養老儲蓄基金—未來基金（The Future Fund ） .2009年3月底，未來基金的資金總額已經達到了580.9億美元的規模，迅速躋身世界主權財富基金十強。這項基金是通過轉移政府預算盈余和轉讓國有股份積累足夠的種子基金，建立專業的獨立的基金監管和管理機構把基金放入金融市場進行積累性投資，產生相當數量的投資回報以保證有足夠的財富來填補2020年面臨的巨大的超級年金支付缺口。
未來基金所屬于的主權養老儲蓄基金由政府所有，與本國的社會保障系統相獨立。根據澳大利亞的未來基金的資金來源，它又屬于儲蓄型主權養老儲蓄基金。儲蓄型主權養老儲蓄基金是指一種政府直接建立的，基金的種子資產完全由政府提供且融資渠道主要來自轉移支付，而不是來自于納稅人的繳稅，與社會保障制度相分離，只在獨立部門的操作下進行積累性投資的公共養老基金。這種主權養老儲蓄基金是為了應付養老保障未來的支付壓力而建立，所以一般來說短時間內并不支付，只進行長期的積累性投資，以達到填補預期未來某一年度的養老金支付缺口的目標。
未來基金法案中規定建立未來基金監管委員會，由這個獨立團體負責投資決策的制定并向政府承擔未來基金保值增值目標的重大責任。除此之外，政府還組建了未來基金管理局，它主要負責未來基金的行政工作和具體運作，特別是執行監管委員會的投資決定。這兩個管理機構分別作為未來基金的投資決策者和執行者，在未來基金法案及與澳大利亞政府簽署的投資委托書的指導下開展基金的投資運營工作。
基金接受供款后開始向金融市場各個領域展開投資，未來基金法案中明確規定，未來基金投資所得的收益將直接作為資本進人資本市場，在2020年之前，未來基金中的任何資金除了支付監管委員會和基金管理局的日常工作開支之外都不允許被提取出來挪為它用；但是，若在2020年之前基金的總財富已經滿足現在的超級年金缺口，則僅可以提前提取基金用于超級年金受益金的支付。這樣的規定和承諾無疑是從另一個層次上對未來基金的確切性質的肯定，也是未來基金能否真正完成支付2020年超級年金缺口任務的保障。
除了未來基金法案之外，澳政府與未來基金監管委員會簽署了由財政部長和負責財政、行政管理的內閣大臣制定的一份投資委托書，委托書中陳述了基金投資的宗旨：保證基金投資的長期回報率最大化，當前的目標是基金投資回報率達到超過CPI指數以上4.5%--5.5%的標準�；鸨O管委員會在此基礎上自己制定的投資目標為在未來的10年中實現基金投資回報率超過CPI指數以上5%.針對如此的監管和投資指導，有學者就明確地提出是市場而不是政府能更好地決定怎樣的國民儲蓄和投資水平才是合適的，所以由政府決定如何進行投資是不可能達到讓市場來選擇投資的高效率和高收益的；另外，澳大利亞超級年金協會的政策與研究主任也指出，政府對于投資戰略和預期目標的制定過于細化，這樣的過度限定會使未來基金在很大程度上喪失了主權型養老基金天生所具有的靈活性。
不過，也有一些國家的公共養老儲蓄基金也制定了比較明確的投資回報率目標。如加拿大為了實現到2025年使總的投資率從8%提高到25%,制定的實際投資回報率為4.2%;日本制定的實際投資回報率為2.2%;新西蘭制定實際投資回報率為利率加上2.5%.
四、評價與借鑒
席卷全球的老齡化危機和金融風暴，對各國的養老保障制度都提出了嚴峻的挑戰。雖然澳大利亞養老保障制度擁有三支柱型的綜合保障體系，但其仍然采取各種措施強化養老保障基金的支付能力。政府對于超級年金的改革無疑提高了基金對民眾和企業的吸引力，從而增加了基金在老齡化和全球金融危機的背景下抵御風險的能力，為鞏固澳大利亞養老保障制度發揮了重要的作用。同時，未來基金這個新興的主權財富基金的建立也值得其他國家借鑒和學習。
建立未來基金的最顯著的好處就是解決了政府面臨的未來巨大的超級年金缺口的壓力。雖然未來基金的管理和運作完全獨立于社會保障體系之外，但是從它的養老保障作用角度來看，未來基金無疑是給面對人口老齡化挑戰的三層支柱型養老保障體系加上了一道牢牢的保險。其次，未來基金進行有效的市場投資也有利于社會經濟的發展。再次，未來基金解決了政府如何處理預算盈余的重要問題。對于政府來說，這為其轉移預算盈余提供了一條新的渠道，同樣也可以作為對龐大的外匯儲備進行再次分流的新方式。這樣還可以避免因預算盈余和外匯儲備過多而造成不好的國際影響。另外，未來基金區別于繳費型主權養老儲蓄基金的是，它純粹只是一個投資基金，既沒有由于提高當前繳費而形成的積累余額的顯性債務，也沒有現收現付制下尚未需償還的養老金的價值與繳費余額累計儲備之后的隱性債務。所以它會更大程度地減小政府面臨的養老金支付壓力，但這也要求政府對基金有著強大的財政支持。
當然，未來基金除了擁有一系列的優勢之外：對于它的懷疑聲音也一直沒有消失過。如有學者指出，未來基金的建立并不能大量減少將來面臨的老齡人口，更沒有大幅度降低需要填補的養老金的數額。雖然基金的投資收益確實增加了政府應付未來養老金缺口的能力，但是這些投資收益也包含對現在不使用這部分資金的機會成本的補償。這些資金到底是現在使用還是封存僅用于投資，兩種實際效益的差別到底有多大。有一些學者指出，把原本應該現在就用在人民身上的錢放進未來基金中就等于減少當前的服務和提高了當前的稅收，但是政府卻沒有在任何場合以任何形式承認過這一事實。在這些討論中，他們認為能夠解決未來預算壓力的唯一途徑就是改革現行的稅務和消費政策。
澳大利亞的這些改革措施是否能夠戰勝新形勢下的挑戰，滿足人民養老保障資金的需求，還需要拭目以待。各個國家也需要抓緊時間調整或完善本國養老保障基金制度以抵御各種危機。不僅如此，各國要根據自己的國情選擇合適的途徑來解決養老保障資金的問題，不能一味地仿效。
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