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加快改革步伐，建立有效的社會保障體系
黨的十五大報告明確指出，要積極推進各項配套改革，建立社會保障體系，實行社會統籌和個人帳戶相結合的養老、醫療保險制度，完善失業保險和社會救濟制度，提供最基本的社會保障。國務院最近也頒布了《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》。江澤民同志的報告和國務院的決定描繪了社會主義市場經濟體制下具有中國特色的社會保障體系的基本輪廓。社會保障制度涉及國家、企業、個人三者利益關系的調整，關系到改革、發展、穩定的大局，有必要進一步深入研究探討，通過深化改革，建立起有效的符合中國國情的社會保障體系。
一、有效社會保障體系的客觀要求
社會保障制度是現代工業文明的產物。從19世紀上半葉英國頒布《濟貧法》，到20世紀30年代羅斯福《社會安全法案》問世，以及隨后“福利國家”出現，社會保障制度已存在約一個半世紀。資本主義國家為了適應工業革命和社會化大生產的要求，緩和社會矛盾，維護社會正常秩序，當勞動者因年老、患病、工傷、生育等原因永久或暫時、全部或部分喪失勞動能力，或因失業而喪失工作機會、失去收入來源時由國家通過法律制度，對其提供經濟補償和援助。經過150多年的發展，社會保障制度已成為市場經濟國家中不可缺少的一項制度。有效社會保障體系具有以下客觀要求：
1、充分運用大數法則，覆蓋面要寬廣。大數法則是客觀世界存在的一般規律。社會保障的“大數法則”說明只有覆蓋范圍越大，其抵御風險的能力才會愈強，也就是說，社會保障應該具有全民性。從市場經濟發達國家看，其社會保障制度不僅涵蓋了所有居民，而且涵蓋了每個居民“從搖籃到墳墓”的一生。從我國情況看，要均衡企業之間的負擔，體現社會互濟，社會保障應該覆蓋所有城鎮中的各類企業的全部職工，以及所有城鎮個體勞動者及幫工。
2、切實保證代際供養，基礎性保障要強。當今世界，不論是發達國家，還是發展中國家，人口老齡化的現象越來越突出。據統計，世界各地60歲以上（含60歲）的老人已有5.4億，其中生活在發展中國家的就有3.3億。我國老年人口的長壽比例由1982年的6.6%上升到1995年的8.6%，全國已有上海、北京、廣東等1/3的省市區人口呈老年型。人口老齡化意味著老年人越來越多，它一方面反映了社會生活水平的提高和生活質量的改善，另一方面也要求盡快建立完善的社會保障系統。人口老齡化給代際供養帶來了財政上的困難。因此，社會保障體系中社會和國家只能承擔基礎性的保障，一方面使勞動者一旦因風險失去收入來源后能享有基本生活條件，另一方面使國家和社會能夠長期地提供保障。
3、積極適應市場機制，社會化程度要高。市場機制的基本功能是通過價格競爭來優化資源配置，從而形成優勝劣汰，而社會保障機制的基本功能是通過互濟互助，保持社會穩定，從而有利于經濟增長和社會進步。由于市場是競爭的，資源是流動的，包括人力資源也是流動的，因此，社會保障必須適應市場社會化要求，適應建立開放、競爭、流動的勞動力市場的需要，建立一套具有全民性的最基本的社會保障體系，在效率優先的基礎上促進公平和穩定。
4、充分考慮收支平衡，法律措施要過硬。社會保障體系大體包括三大部分：社會保障，社會福利和社會救濟。除社會福利和社會救濟基本上依賴于公共財政支出外，社會保障的本質是在完成個人繳費義務基礎上享受機會均等的社會保障，因此必須專項征集，專項存儲，專款專用。社會保障體系能否成功除了取決于能否對經濟發展起保障和促進作用外，還取決于能否有效地避免財政危機。因此，通過法律強制性籌集基金，并保證基金運營的保值增值，是有效社會保障體系的重要基礎。
二、市場經濟發達國家社會保障制度的經驗和教訓
市場經濟發達國家的經驗主要體現在：一是一般都有一整套全國統一的、完備詳盡的社會保障制度。通過法律規定，對因年老或失業而沒有收入的人實行收入保障，使他們可以維持基本的生活，在生病時能夠支付必需的醫療費用。二是建立覆蓋全社會廣泛的社會保障體系，個人繳費與雇主繳費緊密結合，通過保險基金的征集和發放，使一般人和貧困者，健康人和病人，有工作的人和失業者之間能夠互助互濟，形成一種收入的再分配。三是具有防止貧困惡化，促進社會經濟穩定的職能。社會保障不僅可以緩和因貧困惡化造成的社會矛盾，而且有助于保護勞動力，保持被保障者的購買力，給經濟發展帶來比較穩定的需求。四是資金籌集方式法制化。據國際貨幣基金組織統計，目前世界上已有80多個國家開征了社會保障稅，幾乎遍及所有市場經濟國家，特別是以美國為代表的主要西方發達國家的社會保障稅已成為本國的主要稅種，為社會保障資金的籌集提供了穩定的來源。
市場經濟發達國家的教訓主要表現在：一是由于炫耀“福利國家”，實行高福利政策，導致財政負擔沉重。以瑞典為例，1965年該國社會保險支出占GDP的7%，80年代初占17%，到90年代初已占到60%，大大超過國民生產總值的增長速度，形成大量的債務和財政赤字，成為難以診治的“瑞典病”。二是高福利來自高稅收。稅收過高截斷了勞動與收益之間的有機聯系，嚴重地影響了在業職工的生產積極性，一部分寧愿失業在家領補貼，也不愿意多賺錢多繳稅，慣壞了一批懶人。三是龐大的社會保障管理機構雖然能夠使社會保障系統比較穩定地運行，但由此帶來的機構臃腫、官僚主義、低效率等弊病也成為公眾猛烈抨擊的對象。
市場經濟發達國家現已認識到改革其社會福利制度的必要性和緊迫性，并相繼提出一些改革設想：如增加私人保險并承捍更多的費用，逐步減少社會福利開支；提高退休年齡；降低失業救濟金或疾病津貼；通過靈活的工時制和工資制來創造更多的工作崗位等等。但由于多種社會經濟矛盾的制約，這些設想往住難以實行。
三、我國現行社會保障制度的特點和難點
黨的十四大以后，從1992年到1997年，是我國社會保障制度從舊體制向新制度過渡的階段，以養老保險、醫療保險以及失業保險為重點，社會保障的覆蓋面隨著改革的深入不斷擴大。到1995年底，全國共有8738.2萬城鎮職工，2241.1萬離退休人員參加基本養老保險社會統籌；206.3萬職工參加企業補充養老保險；210.6萬職工參加個人儲蓄性養老保險；全國參加失業保險的職工達9500萬人；全國有314個市縣的42.4萬離退休職工實行了醫療費用社會統籌。據不完全統計，1996年全國城鎮企業基本養老保險基金收入1010億元，支出894億元，累計結余523億元；1995年全國失業保險金收入35.3億元，支出18.9億元。這反映了我國多層次的社會保障制度正在逐步形成。
我國現行社會保障制度主要體現了以下特點：一是因地制宜，方法多樣。我國傳統的養老、醫療保險制度實際上是由企業負責職工的生老病死，不僅承擔經濟責任，而且承擔管理服務職責，使國有企業特別是老企業負擔沉重，也使勞動者缺乏個人責任。隨著經濟體制改革的深入，國有企業轉換經營機制，經濟結構進行調整，企業實行兼并破產等等，原有的社會保障制度越來越不適應社會主義市場經濟發展的需要，因此，各地
根據當地實際情況設計了
多種方案進行社會保障制度改革的試點。二是先易后難，逐步擴大。在構筑社會保障新體制的過程中，我國社會保障項目是逐步推開的，首先從養老保險開始，1991年國家決定提高社會統籌的層次；1993年國家頒布了《國有企業職工待業保險規定》，把失業保險擴大到所有國有企業職工；1994年底國務院在鎮江、九江兩市進行職工醫療保障制度改革試點。三是統帳結合，不斷轉換。1995年國務院發布了《關于深化企業職工養老保險制度改革的通知》，明確提出：基本養老保險制度改革要實行社會統籌與個人帳戶相結合，這不僅有利于擴大社會保險供款來源，也有利于培養勞動者的社會保險意識。1997年國務院又頒布了《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》，明確提出在本世紀末，基本建立起適應社會主義市場經濟體制要求，適用于城鎮各類職工和個體勞動者，資金來源多渠道，保障方式多層次，社會統籌與個人帳戶相結合，權利與義務相對應，管理服務社會化的養老保險體系，全面加快了建立新型社會化養老保險體系的步伐。
我國現行社會保障制度推行的難點：一是不統一，條塊分割。由于我國各地社會保障制度的改革起步時間不同，設計的改革方案也各有不同。從養老保險改革來看，雖然都是個人帳戶和社會統籌相結合，但在繳費比例上，因為企業負擔的離退休人員數量和金額不同，單位和個人的繳費在不同的城市有比較大的差異，有不少城市企業繳納的基本養老保險費的比例大大超過了國務院規定的一般不得超過企業工資總額的20%的要求。同時國家的一些行業主管部門也先行建立了行業統籌的養老保險制度，形成了條塊分割，使勞動力資源難以流動，社會保障體系各自封閉，防范風險能力也相應削弱。二是措施不力，強制性差。社會養老保險、失業保險、醫療保險是一種社會強制性保險，是國家為企業和職工在市場經濟競爭中編織的一道“安全網”，有利于維護社會穩定，促進企業發展，而商業保險是為了分散風險、防范風險而自愿進行的投保。由于社會養老保險是以征集保險費的形式籌措資金，因此，一些效益好的企業，特別是離退休職工少的新企業認為是變相的集資攤派，是“劫富濟貧”；一些虧損企業也以種種困難為由而拒繳養老保險費。由于缺乏專門的法律保障，社會養老保險費的征集率越來越低。據統計，1990年上半年全國養老保險費的收繳率為84%，比上年同期下降9個百分點。三是覆蓋面小，調劑性差。現在全國統一的社會保障體系尚未建立起來，養老保險主要在國有、集體企業中實行，相當多的三資企業和私營企業沒有參加，個體戶更談不上，失業保險的范圍也很有限，醫療保險難度更大，僅僅在少數地方試點，由于覆蓋面較小，保險基金的調劑余地很少，容易出現財務危機。四是增值困難，管理多頭。現在除少數地方成立了專門的社會保障事業管理機構外，大多數地區沒有統一的社會保障管理機構。一些政府部門和行業認為有利可圖，為爭奪社會保險管理權而成立各自的保險機構，政出多門，交叉管理，不僅互相掣肘，而且造成管理成本增加和社會資源的浪費。同時，由于離退休人員是歷史遺留下來的問題，老企業過去創造的財富都交給了國家，一些老企業現在經營困難而負擔沉重，難以全部承擔保險費用，繳費不足而又最需要社會保險。因此，如何保證社會保險基金的保值增值成為一個相當重要的問題。
四、加快建立適合我國國情的有效的社會保障體系
我國社會保障制度的改革必須適應我國社會主義市場經濟發展的要求，在總結自身經驗和借鑒國外做法的基礎上，加快建立適合我國國情的有效的社會保障體系。從我國社會主義初級階段的實際情況出發，應采取以下改革措施：
1、堅持長治久安的原則，構筑最基本的社會保障防線。由于我國是世界上最大的發展中國家，人口眾多，人均資源少，人均創造的經濟效益不高，人均收入水平也比較低，因此決定了我國社會保障的起點只能是最基本的。從社會保障項目上看：現階段主要建立社會養老、失業和醫療三大基本保險。這三大保險應該全部采用社會統籌與個人帳戶相結合的方法，實行繳費義務與享受保險權利相結合，繳費多少與保障水平相結合的模式。從社會保障水平上看，國家和個人的承受能力是社會保險改革成敗的關鍵。現階段建立的只能是最基本的社會養老、失業和醫療保險，必須控制基本保險的待遇水平，必須控制企業保險負擔的增加，把政府的責任控制在保障人們的最基本的需求上。
2、堅持法律強制的原則，采取最有效的法律性籌資方式。由于建立社會保障制度是為了維護社會穩定和化解社會風險，保護勞動力的再生產，促進經濟可持續發展，其基本保險必須具有強制性。只有加快社會保障的立法進程，抓緊制定和實施《社會保障法》，才能有效地管理社會保障事業開征社會保障稅能夠很了地體現社會保障的法律性和強制性。社會保障稅與一般的公共稅種既有相同點也有不同點。它既具有一般稅收的法律強制性、公開公平性、穩定規范性和范圍廣泛性，又具有一般稅收所沒有的直接返還性和財政獨立性。由于我國的基本社會保障是單位繳費與個人繳費緊密結合，以支定收，因此我國的社會保障稅所設計的計稅依據、稅目、稅率應該是有彈性的、有差別的和有區域特點的。社會保障稅放在企業所得稅和個人所得稅之前扣除，表明了與商業保險的區別，更體現了國家與個人共同負擔的精神。
3、堅持效率優先、兼顧公平的原則，形成具有彈性的多層次社會保障體系。我國地域廣大，經濟發展很不平衡，東中西部收入水平差異很大，不同行業和不同階層的人們收入水平也極不相同，對社會保險的需求也很不相同。既然政府的責任是有限的，主要負責養老、失業、醫療三大最基本的社會保障，那么在其它社會保障領域就應當鼓勵商業保險機構積極開拓發展。除了鼓勵人們購買人壽、健康、生育等多種項目的保險外，在養老、醫療保險上也要鼓勵人們購買補充性和儲蓄性保險，適應人們的不同需求。以法律強制性保證社會公平和公正，以多種保險項目鼓勵人們提高效率、創造財富和取得收入來滿足多種保險需求，形成“效率優先，兼顧公平”，具有強制性、補充性和儲蓄性相結合的多層次社會保障體系。
4、堅持資本營運的原則，建立社會保障資金保值增值的機制。社會保障資金的保值增值的機制。社會保障資金的保值增值事關社會保障制度改革的成功，必須高度重視。一是要強化社會保險基金的征收力度，對社會保障稅必須征足收齊，對不能按時足額繳納的應該制定更嚴厲的法律措施、經濟措施和行政措施予以懲罰。二是嚴格社會保障資金的管理，設立相應的機構，按照市場化原則和穩妥性原則進行資本營運和管理，嚴防資金損失和貶值，盡可能地通過營運使其保值增值。三是考慮結合國有、集體企業股份制和股份合作制改革，適當劃出一部分國有、集體資產補充社會保障金的不足，切實解決中老年職工的“歷史債務”問題。四是建立獨產的監督體系，強化法律、行政、財政和審計等多種監督，保證資金營運的安全性，嚴厲打擊挪用、濫用社會保障資金的行為，防止腐敗，切實有效地保護勞動者的利益。
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