中國養老金模擬方案結果及分析

中國養老金模擬方案結果及分析

(一)目前養老金體系的赤字

　　基準情景的結果由表2給出。它提供了未來50年中國經濟和人口變化的總體畫面。基于對未來的一些基本假設，這一標定出的基準情景提供了與后文各模擬情景相比較的基礎。基準情景表明未來人口增長速度逐步下降，中國的勞動力在2020至2025年間停止增長，并在此后下降。但是，65歲及以上的人口仍繼續增長。因此，老人贍養率將從11%上升到2030年的25%和2050年的36%。系統贍養率將不低于目前的30%，即3個工人供養1個退休人員，該比率將在2030年迅速達到69%并在2050年達到79%。現收現付制在2000年有60億元的很少一點盈余，但養老金收入與支出的缺口將顯著擴大。在以后的幾年內，積累的養老金儲備將變為負數，并在2050年達到102,730億元（參見表2）。很顯然，不斷擴大的養老金赤字對財政穩定構成了威脅，并給中國未來的經濟發展帶來不穩定因素，必須通過改革稅收或發債予以解決。

　　要維持養老金體系的財務運轉，必需提高工資稅率。但是，平衡繳費率(即能使收入與支出平衡所要求的繳費率)將從2000年的23.3%上升到2020年的37.7%。在此高峰之后，繳費率雖會略微下降，但仍保持在35%左右。毫無疑問，養老金體系的高繳費率將嚴重地抑制投資和降低經濟增長率。從基準情景所得出的結論是：現行的現收現付體制在財務上不可能持續。

　　如果現行體系在2000年終結，由于假設舊體制的覆蓋面在2000年擴大到全部城市國有部門，養老金隱性債務將高達GDP的71%。此后，由于工資增長率比所假設的GDP增長率低，所以盡管養老金隱性債務的絕對值會繼續增加并達到很高的水平（在2050年達到371,390億元），但其占GDP的比重會逐步下降。?

　　(二)現行養老金體系下的政策變化
　　如果中國目前的養老金體系不能持久，自然就產生了一個問題，即能否不對現行體系作任何根本的改變，而只是通過提高退休年齡（降低系統贍養率）和將養老體系的覆蓋面擴大（增加繳納資金的統籌規模）到所有國企和城市非國有部門的方法來解決這一問題？?

　　在試驗1·1中，現收現付對所有國企、城市非國有和非個體部門的覆蓋率從1995年擴大到2005年的100%。在基準情景和試驗1·1中的養老基金年余額由圖1中的最下面兩條曲線給出。由于養老金體系的繳費基礎擴大了，所以在頭幾年中養老基金余額會有些盈余。養老金體系的財務狀況在2000至2035年間有所改善。但由于老年人口增長非常迅速，在長期內，擴大覆蓋面的途徑將使得現收現付體系的財務狀況更加惡化。養老金的年余額在2050年將有7,662億元的赤字。養老金體系沉重的財務負擔將無法承受。

　　有幾種方法可以提高退休年齡。退休年齡可以一步提高，也能分幾步提高。我們模擬了幾種提高退休年齡的情景。在試驗1·2中，我們只是在2010～2015年間將女工的退休年齡逐步提高了5歲。在試驗1·3中，男女工人的退休年齡都在2020～2025年間再提高5歲。從圖2可以看出，提高退休年齡將降低體系贍養率，并有助于減少養老基金年余額的赤字。例如，赤字將由384億元減少到2015年的140億元。但是養老金體系的資金短期仍是一個嚴重的問題。養老基金在2050年的赤字不低于536億元。如果所有工人的退休年齡在2020年都提高到65歲，則根據試驗1·3，養老金體系將保持盈余。?

　　然而，提高退休年齡的可行性是個問題。美國用了12年的時間才將退休年齡提高了僅僅2歲。而且，即使提高了退休年齡，增加的勞動力供給也未必能全部為經濟所吸收。我們的模型假定各年齡組的勞動力具有相同的邊際生產率，且所有工人均充分就業。其結果是：當退休年齡提高使勞動力投入增加，GDP也增加。但事實上，如果退休年齡明顯提高，一些勞動力的邊際生產率會降低，已有大量剩余勞動力的社會可能無法為老年工人提供足夠的就業崗位。因此，通過大幅度提高退休年齡減少養老金體系赤字的方法在現實上可能是不可行的。?

　　圖2給出了第一套模擬對GDP的影響。擴大目前現收現付養老金體系的覆蓋面可以在中短期提高總儲蓄水平，從而促進投資和經濟的增長。但隨著人口年齡結構的變化，老齡退休人口的養老金支出迅速上升，養老金逐步會由剩余變為赤字，導致總儲蓄和投資增長的放慢。圖3表明雖然擴大覆蓋面可以使GDP在2000～2040年期間高于基準情景0.2%～0.3%，但在2040年以后，GDP將低于基準情景。如果女職工的退休年齡在2010年從55歲提高到60歲，由于勞動力總量的增加，GDP與基準情景相比可在2020年增加1%。然而，提高退休年齡對經濟增長的推動是一次性的，它隨人口結構的改變將逐漸消失。在2030年后，GDP增長率將保持基準情景下的水平。在試驗1·3中，所有職工的退休年齡均大幅度提高，如果這一改變可行的話，這將在長時期內促進經濟的增長。與基準情景相比，GDP可在2050年增加5%。?

　　從以上模擬可以看出，即使在可能的提高退休年齡和擴大覆蓋面到城市非國有部門的情景下，現行的現收現付制在財務上也是不可持續的。顯然需要對現行養老金體系進行更根本的改革。?

　　(三)改革現行養老金體系和支付轉軌成本

　　我們的改革現行養老金體系的模擬假設目前的名義個人帳戶將從2001年開始逐步淘汰掉。新的體系包括一個小規模的公共統籌現收現付支柱，外加一個完全積累的個人帳戶。在2001年前參加現行現收現付體系的在職和退休人員被一個過渡性的帳戶（名義帳戶）覆蓋，而新職工將不能從過渡帳戶中得到養老金。因此，覆蓋所有職工的公共養老金將縮小為規模較小的支柱1（替代率為20%）。但是改革前的退休人員和以前向現行體系繳費的工人將同時被支柱1和過渡性帳戶所覆蓋（總的替代率為60%）。?

　　我們模擬了通過各種稅收支付2001年之后養老金赤字和轉軌成本的情景。在試驗2·1、2·2、2·3和2·4中，養老金赤字分別由企業所得稅、增值稅、個人所得稅和銷售稅支付。?

　　圖3給出了將目前的名義性個人帳戶過渡為小規模的公共統籌現收現付支柱外加完全積累的個人帳戶的轉軌成本。它表明這一支出負擔是可以承受的，在2000～2020年它約占GDP的0.6%，到2050年將降至GDP的0.3%。

　　圖4給出了在用不同稅種來為養老金轉軌成本籌資的假設下GDP的變化情況。從結果可以看出，無論用哪一種稅收來彌補過渡帳戶的赤字，采用新的小規模現收現付支柱以替代現行的養老金體制都會促進經濟的增長，因為養老金帳戶赤字的削減保證了總投資的增長。但不同稅收的影響大小不同。使用個人所得稅來彌補養老金體系的赤字是對經濟增長是最有利的，而銷售稅次之，增值稅再次之，而企業所得稅最不利于經濟增長。

(四)改革之后：較小規模的現收現付體系的可持續性

　　在所建議的改革之后，政府不再對新建立的完全積累的商業化管理的個人帳戶負有財務上的責任，而只是對較小規模的支柱1——社會統籌的現收現付體系負責。兩套模擬將用

來考察提高退休年齡和擴大養老金體系覆蓋面的影響。在試驗3·1中，從2000至2005年，支柱1對城市非國有和非個體部門的覆蓋率將逐漸達到100%。試驗3·2?則假設覆蓋面擴大到農村企業，在2005年至2010年間逐漸擴大到50%。在這一試驗中，我們假定養老金儲備的利率為零。試驗3·3則假設政府為養老金征收社會保障稅。由于不清楚當局對所考慮的社會保障稅的實際設計，我們假設社會保障稅將是替代當前支柱1的繳費的國家范圍的稅（而非省級范圍的稅）。其征稅對象是正規部門的所有企業，包括農村和城鎮的集體企業和城鎮的個體私營部門。這將統一國家的養老金體制并使所有地區實行一致的稅率，改變目前的分割局面，并提高工人的可流動性。社會保障稅的稅率假設是工資的12%，并由工人和企業各付一半，即各負擔6%。我們仍假設轉軌成本由各種另外征收的稅來負擔。由于支柱1的目標是保證略高于貧困線的生活標準，替代率將保持在一個適中的水平上，為平均退休年工資的20%。支柱1若過分慷慨，將加重政府的負擔，減少在個人帳戶儲蓄的積極性，從而不能真正實現多支柱的養老金體制。
?
　　表3給出的養老金年余額的模擬結果表明，在所建議的改革之后，養老金體系的可持續性是有保障的。在不提高退休年齡的條件下，無論擴大覆蓋面與否，支柱1都能保持盈余。如果征收新的社會保障稅，原先的分割的體制將變為全國統一的，即使稅率比國務院26號文件所規定的費率低，改革后的支柱1在財務上也可持續。

　　第三套模擬下的平衡繳費率連同作為比較的第一、二套模擬之下的平衡繳費率都在表4中給出。它表明，如果現行的現收現付體系不改變，那么即使在擴大覆蓋面和提高退休年齡后，平衡繳費率也會高達工資總額的25%至35%。在試驗2·2中，在結構改革和以稅收支付轉軌成本之后，支柱1的平衡繳費率保持在相當低的水平，在2005至2050年間介于9%至12.5%。這意味著，只要有11%到12%的工資稅，這個小規模的現收現付支柱1（20%的替代率）就能處于財務平衡。在第三套模擬試驗中，平衡繳費率保持在10～12%的范圍，這與我們對社會保障稅率的假設相一致。

　　由于不同所有制企業勞動力的年齡結構差異會逐步縮小，擴大支柱1的覆蓋面在獲得更多繳費的同時，其對新覆蓋的退休人員的養老金支出也將增加。因此擴大覆蓋面對于支柱1的養老金余額和平衡繳費率影響很小。但擴大覆蓋面由于會增加養老金支出和總體的繳費負擔，可能會對經濟增長產生輕微的負面影響（圖4）。但考慮到一個覆蓋面廣泛的小規模社會統籌現收現付支柱會為全社會提供基本的養老保障，有利于收入的平等和勞動力的流動，它對經濟增長的輕微負面影響將是可以接受的。

　　(七) 結論

　　本研究的目的在于考察各種改革設計方案對養老金體系本身的可持續性和對整體經濟增長的影響。在考察了相關的國際經驗后，我們利用一個可計算一般均衡模型定量分析了中國養老金的改革方式，模擬結果表明中國養老金體制的改革是富有希望的：?

　　在基準情景中，由于人口增長速度變緩和年齡結構變化，勞動力在2020～2025年間將停止增長，并在此后開始下降，但是65歲及以上年齡的人口卻在繼續增加。因此，老人贍養率將從11%穩步上升到2030年的25%和2050年的36%。養老金系統贍養率目前高達30%，2030年迅速上升到69%，到2050年上升到79%。養老金體系的赤字將在2000年之后逐步擴大，而養老金的隱性債務在2000年可能高達GDP的71%。?

　　模擬情景1假定目前的體制（現收現付和名義上的個人帳戶)保持不變。模擬結果表明目前的現收現付體系是不可持續的。擴大現行體系的覆蓋面在短期可以改善養老金體制的財務狀況，但在長期卻會導致財務狀況更加惡化。?

　　模擬情景2假定用各種稅收來支付轉軌成本，在2001年建立起一個新的完全積累的商業化管理的個人帳戶，并逐步取消個人空帳戶。我們考慮用不同稅收收入來支付轉軌成本：增值稅、企業所得稅、個人所得稅和銷售稅，并比較了不同方案的影響。轉軌成本在2000至2010年間將達到國內生產總值的0.6%左右，并在2050年下降到0.3%。使用個人所得稅支付轉制成本能最好地促進經濟增長和減輕收入的不平等程度。

　　模擬情景3分析在注入財政資金支付轉制成本后的公共養老金體系。它表明改革后的較小規模的公共養老金體系在財務上將變得可持續。如果支付為平均工資20%的養老金，則只需10%至12.5%的繳費率就可使基本養老體系達到當年平衡。如果采用一種新的社會保障稅替代當前對支柱1的繳費，養老金體制將是在全國范圍統一的和財務可持續的。?

　　本文的模擬結果為中國養老金體系的改革提供了有用的參考，并表明CGE模型能夠成為評估各種養老金政策的有價值的工具。然而，有幾個重要的局限必須提到。首先，由于沒有包含一個明確描述的金融市場，所以該模型可能高估各種養老金改革政策對宏觀經濟變量的影響。總的國民儲蓄，包括養老金儲備，根據假定自動地變成總投資，這意味著存在著一個完善的資本市場，而這與中國的現實相去甚遠。第二，模擬結果可能低估或高估各個以稅籌資政策的實際作用，因為模型中沒有考慮稅收成本。最后，模型假定充分就業，據此，提高退休年齡因而增加的勞動力供給能被勞動力的需求所吸收，而這是不現實的。為數據和時間所限，我們也沒區分公務員和工人的養老金體系，也未能考察農村——城市人口流動的影響。因此，所得到的模擬結果必須謹慎詮釋。?

　　我們正在繼續完善和修改本文所使用的模型，并計劃做更多的政策模擬試驗。下一步，我們將考慮不同的覆蓋面和稅率，對社會保障稅的各種設計進行模擬。我們也將考慮用債務支付轉軌成本的方案。在將來，我們將考察組合了中國的稅收、工資和養老金改革的綜合改革計劃的影響。

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