淺談中國農村養老保障制度的現狀與對策

淺談中國農村養老保障制度的現狀與對策

　　淺談中國農村養老保障制度的現狀與對策
　　
　　作者：馮瑛
　　
　　論文關鍵詞：農村養老保障制度　家庭養老　人口老齡化
　　
　　論文摘要：中國是一個擁有8億農民的農業大國，加快建立健全農村養老保障制度是破解“三農”問題的關鍵，是建立社會主義新農村的重要組成部分，也是構建和諧社會的有力保障。現階段我國應加快建立健全農村社會養老保障制度工作的進程，在中國人口老齡高峰到來之前切實解決好農民的養老保障問題。
　　
　　中國是一個擁有8億農民的農業大國，加快建立健全農村養老保障制度是破解“三農”問題的關鍵，是建立社會主義新農村的重要組成部分，也是構建和諧社會的有力保障。隨著社會主義市場經濟體制的建立，中國農村的經濟結構和農民生活方式都發生了改變，農村工業化的發展、農村勞動力的流動與轉移，農村人口老齡化與家庭小型化的趨勢等等，決定著農村傳統的以家庭保障為主的保障方式已難以為繼。現階段我國應加快建立健全農村社會養老保障制度工作的進程，在中國人口老齡高峰到來之前切實解決好農民的養老保障問題。當前工作的重點是要進行制度創新，而且必須對農村養老保險的原則和現行政策進行適當的改革和調整，建立城鄉一體化社會養老保障制度。
　　
　　一、農村養老保障制度巫待建立
　　
　　進人20世紀90年代以來，我國農村經歷著一場深刻的變革，這種變革不僅涉及到農村經濟結構的改革，同時也涉及到農民社會生活方式的改變。目前，中國傳統的農村養老方式受到了越來越多的沖擊，最主要體現在家庭結構不斷縮小、土地保障功能正在弱化、農村外出勞動力人口急劇增加等方面。另一方面，我國農村老齡人口眾多與農村社會保障制度不健全形成強烈反差。
　　
　　1.家庭養老功能削弱
　　
　　由于中國歷史傳統中儒家“孝道”思想的影響，在中國農村老年保障歷史和傳統是以“家庭”為主。“家庭養老”是我國贍養老人的優良傳統，有著悠久的歷史，深厚的經濟社會基礎[‘〕。但隨著我國計劃生育政策的實施家庭出現了革命性的變革，首先是家庭結構發生了變化，實行計劃生育政策后，在我國已出現大量的“四二一”結構的家庭，農村的許多地方一對夫婦要供養4個老人，不論是目前的家庭收人，還是用于贍養老人的精力和時間，都難以滿足老年人的要求。其次，是目前家庭逐漸趨向小型化、核心化，能夠負擔老人的能力都普遍的降低了。家庭人口和勞動力的減少，就意味著家庭收人的減少。再次，隨著社會的進步和經濟的繁榮，青年人價值觀念的變化和老年人獨立意識的增強，使老年人不愿依附子女來養活自己。這些因素綜合作用的結果，便出現了農村家庭養老功能的弱化趨勢。1991年中國老齡科研中心老年人供養體系調查資料表明，我國農村60歲及以上老年人完全依靠家庭養老的比例為63 % ; 2001年國家計劃生育委員會農村家庭變化課題組調查資料表明，這一比例已經下降為50%左右。
　　
　　顯然目前有關農村養老保障的政策中強調的“以家庭養老為主體和基礎，輔之以集體供養、群眾幫助和國家救濟相結合的養老模式”,已不符合我國現階段的實情。
　　
　　2.土地收人風險加大
　　
　　農村實行土地家庭承包責任制后，土地既是農民的經濟生產資料，也是廣大農民的生活生產資料。根據土地政策規定，承包的土地在農民去世前一直擁有土地的使用權，可以依靠土地收人解決一部分老年人的生活來源。但是，隨著近年來農業生產資料價格的不斷上漲，土地的投人與產出比率不斷下降，再加上人均耕地面積正在逐漸減少，從而難以形成生產規模效應，使得不可地方的農民種地不僅不能維護其生活的來源，甚至出現了虧損。還有許多地區土地的轉租和轉包困難也很多，農民年老喪失勞動能力后，想依靠土收人養老，其風險也很大。因此，單以土地保障方式來解決農村養老問題，存在著許多的問題和一定的難度。
　　
　　3.中國城鄉養老保障差異較大
　　
　　城鄉間經濟差距擴大，二元經濟結構還沒根本改變。城鄉差距1978年為2.57:1,1983年降至1.82:1,此后逐年上升，2003年為3.32:1.針對城鄉經濟發展不平衡和地區間財政狀況的實際差距，國家鼓勵有條件的地區建立農村生活保障制度。截止2003年底，全國農村享受最低生活保障和特困戶人數僅為1257萬人。同年全國領取城市居民最低生活保證金的人數2247萬人，全國各級政府財政支出最低生活保障資金156億元。由此可見，城鄉養老保障差異明顯。
　　
　　4.中國農村人口老齡化問題嚴重
　　
　　隨著中國實施計劃生育基本國策，21世紀后人口老齡化的進程加快。按第五次人口資料測算，2000年65歲以上的老年人口為8832萬人，占總人口的6. 98 % , 2010年后迅速增長，2050年將增至2.7187億人。而我國70%的老齡人口在農村，農村養老負擔特別重。(www.baimashangsha.com)2002年，我國老年人口在總人口中的比重已經超過了7%,我國已經跨人了老齡化社會。與世界上人口老齡化國家相比較，我國人口老齡化具有人數多、增長快、超前于經濟社會的發展水平等特點。這對我國的養老保障體系提出了嚴峻的挑戰。特別是我國人口老齡化的狀況是農村明顯高于城鎮，隨著農村流動人口的增加，這種趨勢將會更進一步地明朗。但由于種種原因，我國現在的養老保障僅僅局限在城鎮人口中開展，導致了農村養老保障工作的滯后。
　　
　　根據國際慣例，在人口老齡化高峰到來的前二三十年，就應建立相應的社會養老保障制度，進行養老保險資金的積累儲備。我國人口老齡化的進程將在未來10至20年內進一步加快。因此，我們要加快建立城鄉一體化社會養老保障制度，使所有人群在老年均有一個生活最低保障。
　　
　　除此之外，我國現行的農村養老保險基金正面臨貶值的危機，農村養老保障制度不能覆蓋所有需要保障的人群。
　　
　　二、進行制度創新，建立健全有中國特色的農村養老保障制度
　　
　　現階段，農村的土地養老和家庭養老方式面臨著許多挑戰，需要政府為農民建立社會養老保險制度以彌補傳統養老方式的不足。我國于20世紀90年代開始探索在農村建立社會養老保險制度，已經積累了一定的經驗，為這項工作的進一步探索打下了基礎。當前的重點是要進行制度創新，走“政府定政策、市場化運營”的路子，從而使農村社會養老保障制度的建立取得實質性的突破。
　　
　　1.“政府定政策”是農村養老保險事業健康發展的必由之路
　　
　　在構建農村新型社會保障體制的過程中，國家承擔著不可推卸的職責。“政府定政策”,就是強調農村社會養老保險工作是政府的一項基本職能，要將農村社會養老保險納人整個社會保障體系建設中統籌考慮，根據國家社會經濟發展規劃，制定農村社會養老保險發展規劃并指導實施；審查經辦機構資格，監督經辦機構落實農村社會養老保險的各項政策；開展調查研究，總結經驗，完善農村社會養老保險制度和各項政策；根據有關法規和政策，維護農民的合法權益和農村社會的穩定。
　　
　　2.實行“市場化運營”.
　　
　　農村社會養老保險實行市場化運營，就是由符合規定的市場法人，按照有關法規和政策，專門組建政策性的農村社會養老保險公司，經辦農村社會養老保險業務，國家給予政策扶持和優惠政策，保險公司根據國家有關法律、法規及相關政策，積極開拓市場，提供優質服務，引導農民投保。可以斷言，農村社會養老保險實行市場化運作，將會充分發揮政府和市場的兩個積極性，比單靠政府大包大攬，責任會更為明確，其效益也會更好，一定能使農村社會養老保險走出一條新路來。
　　
　　從過去一段時期的實踐和經驗總結可知，走“政府定政策、市場化運營”的路子，是符合社會主義市場經濟基本要求的，也符合我國現階段農村社會養老實際。現階段我們應繼續鼓勵和加快這項工作的進程。除了制度創新還須對農村養老保險的原則和現行政策進行適當的改革和調整，應該改變原來農村養老保險“個人繳納為主，集體補助為輔，國家給予政策扶持”原則，國家必須考慮給予一定的投人（可以分步實施到位），實行與城鎮養老保險一樣的由“國家、集體、個人共同負擔”的原則，以逐步消除或縮小城鄉差別、工農差別，實現資源相對共享，體現社會公平，切實解決好農民的養老保障問題。
　　
　　3.國家投資、集體出資購買養老保險
　　
　　政府對農村養老資金的投人需要解決兩個問題：一是建立政府資金的引導機制，即為了鼓勵農民參加養老保險，應由政府對參保人員根據年齡的不同給予適當的補貼；二是建立養老保障待遇調整的儲備基金，以保證被保險人領取的養老金數額與社會經濟發展水平基本同步發展。
　　
　　城市養老社會保險制度中，企業是主要的投保人，但隨著中國農業工業化和現代化發展，農村集體也要為農民提供一部分保險金補助。發展農村經濟，興辦鄉鎮企業，農村集體有了多余的可供支配的收人，就可以集體的名義為六十歲到七十歲以上的老人購買養老保險。政府不僅要給予保險金政策方面的優惠，還需要給予農民一定數額的直接經濟補貼。而為了保障所有的農村老年居民的基本生活水平，必須建立有效的財政支持系統。
　　
　　4.農民個人繳納一定的養老費用
　　
　　現在農村已基本具備建立新型社會保障制度的經濟和心理等方面條件。從經濟條件看，實行社會主義保障制度的中心問題經費問題，尤其是農民養老和醫療等社會保險的基金主要來自于農民的繳納，現階段我國農民已基本解決了溫飽問題并向小康水平邁進。經過組織和引導，農民有能力支付一定的費用用于社會保險項目的開展。從社會心理條件看，農民具有迫切的構建農村社會保障制度的要求，通過引導，易于形成正確的保障觀念和保障意識。
　　
　　堅持“強制投保為主、自愿投保為輔”的原則。農村養老保險制度必須充分體現社會保險的強制性特征，凡達到全國農村平均收人水平以上的農民必須投保；同時，也應該考慮到全國各地經濟發展水平的差異，對收人在全國平均水平以下、貧困線以上者鼓勵投保。農村養老保險制度的推進，可以按人群和地區分類、分步進行。首先在農村的不同人群中分類推進，如鄉鎮企業職工和民辦教師，強制其必須參加保險；其次在較為富裕的地區，一方面要加大政府資金的示范效應，另一方面也要逐步強制農民參加養老保險，然后逐漸擴展到其他地區。
　　
　　在建立農村社會養老保險制度的工作中不能遺忘了農村外出流動人員，要為“農民工”建立社會養老保險基金個人賬戶。80年代起伴隨著中國城市化、工業化的趨勢，農業大量剩余勞動力向城市遷移，進城“農民工”的社會保障問題，往往會被我們遺忘。如果把農民工納人社會保障新計劃，實行全國統籌，建立遍布城鄉的全國社會保障信息系統。這樣無論農民工在哪里就業，即使回到了農村，國家對其養老和醫療保障的承諾都能夠兌現。這樣，國家既可以擴大社會保障基金的繳費基數、緩解養老金近期支付壓力，又可以使更多的勞動者享受養老保險的權利，為全社會的老年保障目標創造條件。
　　
　　除此之外，要使農村社會保障制度健康發展還必須提供法律保障。我國農村社會保障在長期的社會實踐中，形成了以集體保障為主、其他保障為輔的農村社會保障體系，這種保障體系主要是依靠高度集中統一的行政管理系統依據相關政策實施，缺乏法律的規定性，而法律制度的欠缺給農村社會保障帶來一系列問題。要使農村社會保障工作走上規范化的軌道，建立起適應農村經濟和社會發展的具有現代意義的農村社會保障體系，就必須制定一系列適應我國農村實際情況的有關農村社會保障的法律法規。另外，要對五保供養明確保障對象、穩定保障資金來源、規范保障標準，堅決杜絕保障管理方面的隨意性和盲目性等等。
　　
　　三、健全農村社會養老保障制度的戰略意義
　　
　　逐步建立健全與農村生產力水平和經濟社會結構相適應的新型農村社會養老保障制度，是建立健全農村社會保障體系的重要措施。這對于深化農村改革和落實計劃生育基本國策具有重大的社會戰略意義，對于解除農民后顧之憂，提高老年人口的健康水平具有重要的人口安全戰略意義，對于促進農村經濟發展、保障農民利益，具有重要的經濟戰略意義。
　　
　　1. 社會戰略意義
　　
　　首先，通過建立農村社會養老保障制度，有利于促進城鄉居民社會保障的不公平狀況的改變，可以有效緩解城鄉二元制社會經濟結構造成的發展不平衡狀況，提高農村社會的文明質量，建設社會主義新農村，構建社會主義和諧社會，實現社會的穩定和國家的長治久安；其次，通過建立農村社會養老保障體系，有利于促進我國農村幾千年繼承下來的傳統生育觀念的轉變，改變家庭養老、多子多福的傳統觀念，實現廣大農民的解放，進而推動計劃生育基本國策的落實；再次，通過建立農村社會養老保障制度，有利于優化農村改革和發展的社會環境，使各項改革措施向縱身發展和落實。
　　
　　2.人口安全戰略意義
　　
　　首先，建立農村社會養老保障制度，事關農村人口安全，是提高農村老年人口健康水平的基石。提高老年人口的健康水平又是社會保障體系的題中之義，兩者相互聯系、相互作用。當前，我國不少農村老年人口有病得不到及時有效的醫治，致使身體素質下降，對人均預期壽命產生深刻影響，也是農村老年人口因病致貧、因病返貧的重要原因，從而反過來影響人口安全戰略、扶貧攻堅計劃和農村社會保障戰略的實施；其次，建立農村社會養老保障體系，對于統籌解決我國人口與發展中的數量、素質、結構、分布等事關人口安全問題具有重要戰略意義。農村社會養老保障制度健全了，對弱化傳統生育觀念、解決養兒防老、重男輕女問題也是有效的措施。同時，通過農村養老保障制度功能的發揮，能夠使農民家庭有更多的支出投向青少年的教育和人力資源的開發，從而為提高整體國民素質，進而提高我國在未來世界競爭中的主動性具有戰略意義；再次，建立農村社會養老保障體系，提高農村老年人口的健康水平，有利于促進人口的有序流動和合理分布。而提高農村老年人口的健康水平，能夠解除農村青壯年剩余勞動力流動的后顧之憂，從而對提高農村勞動生產率也具有戰略意義。
　　
　　3.經濟發展戰略意義
　　
　　農村的社會養老保障制度的實施建立，等同于增加了農民和農村的收人，對于解決“三農”問題，建設社會主義新農村，進而促進經濟社會協調發展和實現小康社會的目標具有戰略意義。建立農村社會保障制度也將大大推動傳統產業和勞動密集型產業向農村轉移，加快我國經濟結構和產業結構調整的步伐。

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