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論當前中國社會保障體系的模式選擇
一 中國社會保障體系的模式選擇問題已經成為制約中國經濟改革與發展的重大問題
中國市場經濟體制的發展和完善，客觀地要求建立一套與之相適應的完善的社會保障體系，因此，在推進中國的經濟體制從傳統的計劃經濟向社會主義市場經濟轉軌的進程中，必須要高度重視社會保障體系的轉軌。我在研究國有企業改革、經濟轉型等問題時，就開始注意到社會保障體系問題對于整個經濟改革與發展的重要影響，如在1994年出版的《企業改革：模式選擇與配套設計》（中國經濟出版社1994年版）中，我對于國有企業的社會保障職能、新加坡的社會保障制度等均進行了相應的研究。
（一） 社會保障模式選擇的理解
從世界范圍內看，社會保障體系的主要模式有兩種：
1 現收現付模式（pay-as-you-go system），這種模式以德國最為典型，故又稱為“德國模式”。其基本特征是社會保障成本的代際轉移是以收定支，即由在職職工承擔已退休職工的社會保障成本；支付給退休者的社會保障資金是直接來自該時點的在職勞動者負擔的社會保障費用。這一模式要求有較小的人口壓力、年輕的人口結構、較強的國家實力、完備的稅收體系等。但是，在這種模式下，社會保障負擔隨著支出的增長而逐年提高，而且資金完全沒有積累。
2 個人帳戶模式。這種模式強調雇員的個人繳費和個人帳戶的積累，退休者的社會保障權益來自本人在工作期間的積累，且所積累的資金通過投資基金進行運作。這種模式以智利的模式為代表。這種模式的特點是具有累積性和增長性，資金供給比較穩定，在經濟波動中表現出較強的抵抗能力。
在現收現付模式中，政府在事實上承擔了巨大的社會保障債務，盡管在許多情況下這一債務是隱性的；這就對政府的社會保障支出提出了相當高的要求；隨著社會保障支出的增長，政府在各種壓力下被迫提高收費標準，這必然會抑制經濟增長，干擾經濟運行中的正常的激勵（incentive）機制的運行。因此，不僅許多人口壓力較大的發展中國家難以承擔現收現付模式帶來的債務壓力，即便是一些經濟實力強、人口壓力小的發達國家也越來越意識到現收現付模式的負面影響。在一定意義上可以說，正是這種現收現付的社會保障模式、以及由此體系支持的較高的社會福利水平，是形成歐洲發達國家經濟發展中的“福利病”的重要原因。因此，越來越多的國家開始實行個人帳戶模式。
（二）中國社會保障模式的演變
在50年代，中國建立了企業職工養老保險制度，以企業為單位，基本上采取現收現付的模式，將社會保障成本進行代際轉移。這一模式當時之所以是比較有效的，是由于當時的人口年齡結構年輕，同時這一模式得到計劃經濟體制的支持。隨著中國開始實行市場經濟，人口年齡結構也逐步趨于老化，社會保障問題開始引起關注。1991年6月，中國政府頒布了《國務院關于企業職工養老保險制度改革的決定》，開始著手改革社會保障制度；十四屆三中全會進一步明確提出，要建立一個企業職工社會養老保險統籌和個人帳戶相結合的制度，其基本思路，是逐步建立職工的個人帳戶，將企業與個人繳費的大部分積累于個人帳戶，以試圖緩解現收現付制度與人口老齡化的矛盾；與此同時，促使職工承擔一定的社會保障成本，以減輕企業的負擔。在這一模式框架下，中國的社會保障部門正逐步著手擴大這一社會保障體系的覆蓋范圍，如逐步將私營企業、部分地區的農民等納入這一框架。
不過，中國目前的社會保障模式盡管從名義上是個人帳戶制度，但是其實質依然是現收現付制度，因為現收的記入個人帳戶的資金同時就用作社會保障的支出了，個人帳戶中的資金只是帳面上的；與原來的現收現付模式相比，其差異就是將風險分散單位由企業轉變為地方政府，同時中國當前實行的新制度不僅要負擔上一代人的保障成本，還要為在職一代積累社會保障資金。因此，中國當前實行的這一模式是一個名義上、帳面上的個人帳戶制，在實質上是一個高標準、高負擔的pay-as-you-go模式。
（三）當前中國實施的社會保障模式不能適應當前中國經濟改革與發展的需要
因此，盡管我國的社會保障部門為推行新的社會保障體系作了大量工作，但是，當前我國社會保障模式及其運行狀況還遠遠不能適應經濟改革與發展的需要。我們認為，高效率的社會保障模式，應該達到以下幾個方面的目標 ：（1）社會安全網的建立；（2）社會進行儲蓄與積累的重要手段；（3）維持對工作的積極的激勵機制；（4）對所有權結構形成積極的影響；（5）建立一個低成本、高效率的管理體制；（6）確定適宜的收入分配目標；（7）解決失業救濟及勞動力流動問題，等等。從這幾個角度出發，在一定意義上可以說，當前的社會保障體系問題已經成為制約中國經濟改革與發展的重大問題。
首先，當前以現收現付為基礎的社會保障體系將不能適應中國正在進行的顯著的人口年齡結構變遷，不能保證經濟的可持續增長。中國當前的人口結構和獨生子女政策，使得中國的人口結構將在不長的時期內進入老齡化社會。如果不在當前年輕人口較多的階段及時建立以個人帳戶為基礎的社會保障體系，中國政府必然會難以承擔越來越龐大的社會保障成本，并且會被迫在經濟發展程度較低的條件下進入老齡化社會，并被迫投入更大的成本來解決這一問題。根據粗略的估算，中國社會的老齡化推進很快，2000年左右將進入老年型國家（即65歲以上的老年人口將占總人口的7％），2003年我國老年人口將達到9000萬，相當于目前歐洲老年人口之和。據勞動部門測算，基于當前的社會保障制度，加上物價上漲等因素，從2025年起，中國政府將每年需要拿出5000億――14000億元用于維持城市退休職工的基本養老保障 。顯然，如果中國繼續沿用當前這種以現收現付為基本特征的社會保障模式，到下個世紀上半葉，中國經濟增長的可持續性將受到威脅。
其次，當前以現收現付為基礎的社會保障模式在老齡化社會到來后，會扭曲經濟運行中的積極的激勵機制。在退休職工占人口較大比重時實施當前的現收現付模式，就會使在職職工的個人所得在納稅后，一方面要負擔相當比例的退休職工，另一方面還需要承擔自身的社會保障成本，最后所剩余的個人可支配收入的比重實現有限。我國這樣一個人口大國在進入老齡化社會以后，在職職工在社會保障方面的成本會相當高。如果按照目前的城市職工社會保險水平和標準，并采用現收現付模式，到2020年，工資的提取率將達到32.3％，到2040年將達到40.2％。
即便是在經濟實力強大的德國，目前也遇到了社會保障負擔過大、從而扭曲正常的激勵機制的問題。1997年德國的失業人口達到439萬，失業率也相應達到11.4％，其中一個重要的原因，就是高社會保障降低了公眾的工作積極性。根據德國聯邦銀行1996年公布的資料，如果將德國餐飲業就業者每個月的最低純收入與社會救濟對象的收入狀況進行對比，就會發現，如果沒有子女，前者比后者多收入276馬克；如果有一個子女，前者比后者少收入41馬克；如果有兩個子女，前者比后者少收入573馬克。高社會保障水平甚
至造成了社會救濟收入大于勞動收入的現象，直接導致了社會激勵機制的紊亂。
與德國、荷蘭等國的社會保障制度扭曲積極的激勵機制相比，新加坡的做法更值得借鑒，新加坡公積金中的自存自用、一份耕耘、一份收獲、只有努力工作才能不斷充實個人帳戶的制度設計，就有效地實現了積極的激勵機制與社會保障功能的兼容。
第三，當前的社會保障模式不符合現代科技發展的新趨勢。為了控制社會保障的成本，當前我國對于退休職工的消費、醫療等實施不同范圍的控制，如限制特定的新藥品的報銷等。但是，當代科技進步主要體現在生物化工、醫療器械、信息技術等方面，這些領域的技術進步在很大程度上為退休職工擴大消費、改善醫療等創造了更好的條件；即便政府限制退休職工對這些新技術的應用，在社會觀念、家庭觀念的影響下，退休職工所在的家庭、企業也可能會積極為退休職工創造條件運用這些成本較高的新技術，這就進一步擴大了事實上用于社會保障的成本。
第四，繼續運用現收現付為基礎的社會保障體系，企業所承擔的巨大的社會保障職能必然會成為企業改革的重要障礙。正如我們在《企業改革：模式選擇與配套設計》一書中指出的，企業運算社會保障體系方面的沉重負擔，“本源的錯誤應該歸結于退休金的現收現付制度”。現實地看，巨大的社會保障成本已經成為不少國有企業的經營陷入困境的重要原因。我們在企業改革的實際操作中也遇到不少類似的問題，在比較不同模式的基礎上，我們開始嘗試在一些打算上市的企業中劃出一部分國有資產，為職工建立個人帳戶，從而設法解決社會保障成本對于企業改革的制約。這一做法體現了我們對當前建立社會保障體系的一些設想和設計，我們在后面還將繼續討論。
第五，繼續運用現收現付為基礎的社會保障體系，就會增大居民對于未來支出的不確定性預期，增大其儲蓄傾向，這對于當前擴大消費、刺激內需的宏觀政策形成了一個強烈的制約。
第六，現收現付為基礎的社會保障體系不利于全社會進行儲蓄和積累。
二 當前中國社會保障模式的選擇與方案設計
（一）建立以個人帳戶為主導的分層次社會保障模式
1 我們所設計的社會保障模式的不同層次
我們可以看出，當前實施的以現收現付為基本特征的社會保障模式，可以說是一種令各個階層、各個方面都不滿意的模式：政府承擔了過大的社會保障成本；企業的負擔過大，不利于企業改革的深入；退休職工的社會保障權益得不到保障；在職職工需要承擔過大的社會保障成本。因此，這一社會保障模式必須進行改革和完善。綜合考慮中國的人口壓力和財政的承擔能力，以及中國國情的復雜性，我們認為，當前應該建立以個人帳戶模式為主導的分層次的社會保障模式，即大幅度地建立強制型個人帳戶，繼續保留現收現付模式（pay-as-you-go）以滿足社會的基本需求，對于少數高收入階層可以通過購買額外的商業保險來進一步提高自身的社會保障水平。
首先，在在職職工中大幅度、大范圍實施個人帳戶模式，并將其作為整個社會保障體系中的主導性模式。這一模式的基本特點是強制繳款、政府免稅、確定嚴格的比例要求、建立嚴格的資金管理程序和制度。
其次，保留現收現付模式以滿足社會的基本需求。這一方面可以保證低收入階層的基本生活要求，同時，由于這一階層的人口規模有限，政府用于這一階層社會保障的財政負擔也是有限的。
第三，對于一些高收入階層，可以鼓勵其購買額外的商業保險。
但是，在這個分層次的體系中，個人帳戶模式應該是占據主導地位的，商業保險和現收現付都只能發揮輔助性的職能。關于現收現付與個人帳戶的利弊比較，學術界已經有了廣泛的研究并已經有了共識，但是，在當前的社會保障體系設計中，還存在不少關于社會保障和社會保險、商業保險等關系的誤解，我們有必要作進一步的探討。
2 要恰當處理社會保險在社會保障中的地位和作用
我們之所以強調社會保險在整個社會保障體系中只能占據輔助性的地位，是由于社會保險與個人帳戶模式相比存在許多內在的缺陷和弊端：
首先， 社會保險在資金運用方面，實質上是運用大多數投保人員的資金來支持少部分需要支持的投保人員，具有顯著的平均主義和社會再分配的特點，只要支出需要符合相關的條例就可以使用，沒有明確、穩定、積極的激勵（incentive）機制，過分強調安全感必然會相應減少努力工作賺錢的動力，從而不利于形成對個人進行社會保障積累的激勵。
其次，商業保險對于職工沒有強制性的約束，而是居民的一種自愿性的金融行為；而以個人帳戶為基礎的模式則能夠通過確定強制性的繳款來保證社會保障體系獲得穩定的資金供給。
第三，為了體現政府對于社會保障體系的扶持，政府一般對納入個人帳戶中的社會保障資金免稅。但是，商業保險難以享受免稅的優惠政策。具體來說，有許多保險品種的設計類似于銀行儲蓄，也可以說是銀行儲蓄的一種變種產品；如果對這些險種實行免稅，就必然在商業銀行儲蓄和商業保險之間形成不平等的競爭格局。
第四，為了保證穩定、充足的社會保障體系的資金供給，各國政府一般對納入個人帳戶的社會保障資金規定嚴格的比例要求；但是，這一點在商業保險中是難以做到的。
第五，商業保險的險種設計不能夠充分滿足社會保障的要求，而只能規避特定領域的風險。這是由商業保險的運作特點和基本性質決定的。
第六，在比較成功地實施的社會保障體系的國家中（如新加坡），其政府對于將保險形式引入社會保障體系始終持十分謹慎的態度。例如，直到新加坡逐步由中等收入國家向發達國家邁進之后，新加坡政府才在社會保障中引入了少部分的保險形式，如“健保雙全計劃”對特定的大病和大手術給予保險，花銷可以超出個人帳戶中的儲蓄等。但是，從總體上說，這些保險式的社會保障安排相對而言十分有限，項目也很少 。
因此，社會保險只是一種金融產品，社會保險中的一些產品可以在規避一些特定風險方面發揮積極的作用，但是在社會保障體系中只能發揮輔助性的職能。正如我在《企業改革：模式選擇與配套設計》中所指出的：“象我國這樣的低收入國家不宜于搞過多的、與經濟實力不相稱的社會型保險，而需要注意保障制度與維持激勵及儲蓄之間的關系”。
（二）以企業集團為突破口推進個人帳戶模式
1 當前由政府承擔由舊體制向新的體制轉軌中的成本的難度較大
既然我們已經明確中國社會保障模式應該是以個人帳戶為主導的分層次的格局，那么，當前我們就面臨一個從當前的以現收現付為基礎的社會保障體制向個人帳戶制轉軌的問題。
中國當前的社會保障體制的轉軌，首先面臨的一個重要問題是如何確認并補償勞動者在原來體制下對原有的社會保障體系繳款并逐步積累形成的社會保障權益，
這一權益事實上也就是政府對于勞動者的社會保障債務，只不過在原來的體制下，這些社會保障債務是隱性的。因為中國長期實行低工資制度，勞
動者在獲得工資之前已經扣除了社會保障資金，但是，在原來現收現付的體制下，這些社會保障資金并沒有以基金的形式積累起來，而是用于進一步的國有投資，并形成國有資產。中國當前進行的社會保障體制轉軌，必然會使原來政府承擔的社會保障隱性債務顯性化。
在這個轉軌的過程中，最為理想的方式就是由政府承擔全部的社會保障債務，從而為以個人帳戶制為基礎的社會保障模式的健康、平穩運行創造良好的啟動環境。人們在總結智利成功實現由現收現付模式向個人帳戶模式轉軌的經驗時，由智利政府承擔全部社會保障成本、進而投入巨額資金支持新的模式的建立是一個重要的方面。據測算，智利政府承擔的社會保障債務的總規模約占到其1981年的GDP的80％，債務的最高峰值為GDP的4·8％，隨后呈現逐年下降的趨勢，到2025年智利政府將全部清償所有債務。考慮到中國的社會保障水平較低、目前的人口年齡結構尚比較年輕等因素，據世界銀行測算，中國政府為了推進社會保障模式的轉軌所需要承擔的社會保障債務的規模會比智利要小 。
不過，盡管中國政府可能承擔的社會保障債務規模要比智利小，但是考慮到當前的財政收支狀況，由政府承擔這一規模依然有相當的難度。在一定意義上我們可以說，正是由于政府需要承擔的隱性社會保障債務規模相對較大，才使得中國政府選擇了目前這種名義上的個人帳戶制、實質上的現收現付制的社會保障模式。
2 以企業集團為突破口推進以個人帳戶制為主導的社會保障模式
如前所述，龐大的、需要中國政府承擔的社會保障債務直接制約了以個人帳戶制為主導的社會保障模式的實施。那么，是不是我們就無所作為呢？經過我們的分析和實踐探索，我們認為，從當前一些企業集團著手，我們可以逐步推廣個人帳戶制。
之所以選擇一些大型的企業集團，是基于以下一些理由：
（1）政府對于政府機關、不同形式的企業、城市和農村等不同單位的職工在社會保障方面的承諾本來就是存在差別的。從政府對于社會保障的承諾強度看，可以說是從政府機關、國有企業、集體企業等依次減弱的。企業集團作為國有經濟的主導性力量，在我國經濟運行中發揮著十分重要的作用，政府對企業集團的承諾是較強的；從企業集團著手推進個人帳戶制，能夠獲得各個方面的認同。
（2）政府在國有企業改革進程中，將“減人增效”作為一個重要的措施；在實施的“減人增效”的改革中，國有企業為安置下崗人員已經承擔了不少成本，這些成本中可以說主要就是社會保障成本；從企業出發建立個人帳戶制，可以說是對這些支出的規范化。
（3）目前一些企業集團的經營狀況較好，還有相應的實力來承擔推進社會保障改革的成本，可以考慮劃出這些企業集團中的國有資產的5％－10％，來專門建立這些企業中的職工的社會保障個人帳戶。
（4）我們在一些企業集團的公司制改造和上市工作中，已經就這一方面的問題進行了嘗試。
（5）以企業集團為突破口，比較容易獲得企業的支持和配合，進而在整個改革的推進中形成一種良好的示范效應。而在當前正在實施的所謂“社會統籌和個人帳戶相結合”的社會保障體系中，由于社會保險費率上升、負擔不合理等，欠交、少交社會保障基金的企業明顯增加；社會保障負擔重的企業出于甩包袱的傾向，參加所謂社會保險的態度十分積極，而一些社會保障負擔輕的企業則設法逃避責任。
（6）將再就業、醫療、養老等社會保障職能繼續留在企業，必然會對企業的經營形成巨大的壓力，通過劃出一部分國有資產來推進社會保障模式的轉軌，能夠將企業職工再就業、醫療、養老等基金社會化，相應的風險也就社會化了；企業此時可以以利潤最大化為經營導向參與市場競爭，而可以較少考慮社會保障職能。
當然，以企業集團為突破口推進個人帳戶的方案也有一些缺點，這主要包括：（1）不同企業集團之間的經營狀況參差不齊，推進的難度不一；（2）會在不同企業、不同地區之間形成不平等格局；（3）企業集團通過股份化改組明確國有股權，并從中劃出一部分國有股份作為個人帳戶的社會保障基金，從總體上看，社會保障的風險并沒有從企業分散出去，而是依然留在本企業中，這些國有股的售出需要等待適當的市場時機。
（三）建立高效率的、市場化的社會保障資金的管理和運作機制
在初步建立了以個人帳戶為主導的社會保障體系后，隨之而來的一個重要問題是如何建立高效率的、市場化的社會保障資金的管理和運作機制。顯然，這一機制的建立，對于整個社會保障體系的順利運轉具有決定性的作用。
在設計社會保障資金的運作機制時，我們應該考慮以下幾個方面的因素：
（1）在面對職工辦理社會保障資金的繳納和支出的環節，應該有一個準政府性質的社會保障資金管理機構，對社會保障資金實施統一的強制性管理；在這個機構中，要統一管理職工的個人帳戶的各種信息，如個人的工作經歷、繳納的社會保障資金的狀況等，因此可以說是一種信息密集型的管理，是數據收集、核查、處理量很大的管理，單獨依靠準政府性質的管理機構恐難以勝任，所以還需要委托商業銀行辦理有關業務。
（2）由于商業銀行在進行帳戶管理、現金存取等方面具有特長和優勢，因而準政府性質的社會保障資金管理機構可以將個人帳戶的具體管理工作委托給商業銀行辦理，由商業銀行對這些資金進行代管。
（3）組建多家競爭性的基金管理公司，在金融市場上實現社會保障資金的保值增值。這些基金管理公司從商業銀行獲得公眾的社會保障資金，而無需直接向公眾吸收社會保障資金。
因此，我們設計的社會保障資金管理模式是：建立強制性的準政府性質的社會保障資金管理機構，準政府性質的社會保障資金管理機構將其資金委托商業銀行管理多家競爭性的管理公司專門負責社會保障資金的保值增值，推動資本市場的發展。
與比較典型的智利模式相比，我們的設計有以下幾個優點：
（1）充分發揮了不同機構的專長和優勢，在社會保障資金的不同階段通過合理分工來提高運行效率，如商業銀行的帳戶管理專長、基金管理公司的資金投資專長等；
（2）能夠顯著節省基金管理公司的經營成本。在智利，由于基金管理公司直接面向公眾吸收社會保障資金，因而其平均花費了整個社會保障資金的29％來進行市場營銷、吸引公眾資金。而我們設計的方案使得基金管理公司能夠以較低的成本從商業銀行獲得社會保障資金，促使其通過自身的投資業績來吸引公眾的社會保障資金。在這個過程中，社會保障基金的參與，必然會為金融市場培育成熟的機構投資者，從而有力地推動金融市場的發展。
（3）能夠促使商業銀行積極增加收費型收入（fee-based income），開拓理財服務，提高
經營管理水平。商業銀行運用其廣泛的分支機構網絡和較高的電腦技術，通過代理資金管理業務，能夠獲得大量收費型收入。在吸收公眾的社會保障資金的同時，公眾既可以自己選擇不同的投資基金，也可以由商業銀行來推薦，還可以由商業銀行代理公眾進行投資組合，這樣
就會推動商業銀行的理財業務的發展。
（4）整個社會保障資金的運作過程充分體現了市場化的競爭原則，有利于運作效率的提高。事實上，競爭原則體現在社會保障資金運行的各個環節，如商業銀行在吸收公眾的社會保障資金的環節、基金管理公司從商業銀行吸收社會保障資金的環節、基金管理公司進行投資增值的環節等。
（5）整個運作環節體系了相互制約的原則，較之原來的社會保障資金管理體制，對于社會保障資金的管理更為嚴格、規范。
因此，基于當前中國人口老齡化和經濟發展的現實，當前有必要逐步將社會保障模式從當前的現收現付制轉向自存自用的個人帳戶制，并從企業集團著手推進這一轉軌進程；在這一過程中，建立高效率的、市場化的社會保障資金管理機制就顯得十分重要。
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