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試論國外農村社會養老保障的實踐比較與啟示
試論國外農村社會養老保障的實踐比較與啟示作者：胡豹 衛新
論文關健詞：農村社會養老保障 制度建設 啟示
論文摘要：國外許多國家都建立起了農村社會養老保障制度，我國也在研究和探討這一制度的建設。借鑒當前國外三種農村社會養老保陣制度模式，通過對其制度產生的社會經濟環境和人口特征環境的分析，作為借鑒來建立我國轉型時期農村社會養老保障制度，以期從根本上解決我國農村的養老問題。
農村養老是我國社會發展中的重要問題，尤其是我國有近70%的人口生活在農村，探討農村養老實現方式，建立符合中國實際的農村養老保險制度，從根本上解決農村老年人的養老問題，是中國農村經濟社會發展和人口老齡化進程中函待解決的重大課題。
從養老資源供給的來源看，農村養老主要存在三種基本方式，即家庭養老、社會養老和自我養老。其中家庭養老、社會養老是主要方式。隨著我國經濟體制的轉型、農村工業化和城鎮化的發展，家庭養老面臨沖擊，農民日益要求農村傳統的家庭養老向社會養老轉型。然而隨著我國經濟體制的轉型，我國農村應建立什么樣的社會養老保障制度及模式，我國理論界對這一問題的研究還不充分。通過對國外農村社會養老保障制度模式及其制度環境的全面分析，尋求其制度建設及模式變遷特性，對于我國這一制度的建設將具有重要的啟示意義。
一、國外農村社會養老保障模式比較
從養老保險資金的籌集、管理、發放方式以及各種保障的性質劃分，國外農村社會養老保障制度基本上可歸納為以下三種模式：
�。ㄒ唬┥鐣ｋU型
社會保險型養老制度屬于當前世界上農村社會化養老的主流模式，在歐洲國家和一些發達國家盛行，以德國、日本、美國、韓國等為典型代表。其實現形式主要有兩種：一種是針對農村人口開設獨立的養老制度，另一種是直接將其城市制度向農村延伸，即屬于國民年金型。該模式堅持“援助自助者”原則，強調養老的“個人責任”,普遍實行現收現付與積累制相結合的資金籌集與計發模式。養老保險待遇與個人收人、繳費年限相聯系，即農民養老首先是個人的義務，然后才是國家和社會的義務。不過政府都給予了較大程度的補貼，如德國政府補貼占到總保險費的70 %,日本政府補貼占到總保險費的1 /3.韓國在吸收和借鑒他國經驗的基礎上，政府實行有限補貼，旨在引導農民參加保險，不過其補貼額度也占到了總保險費的2/3.在這些國家，農村勞動力通常被區分為農業工人和農業主。農業工人是指在農業企業中被雇傭的人員，政府常常強制他們參加工人養老保險或職員養老保險。農業主是指擁有土地所有權的地主及其家庭成員，是真正意義上的農民，可以自愿參加農村社會養老保障或國民年金（楊翠迎，2003）。
（二）福利保險型
福利保險型模式按實施范圍的大小一般分全民型和特殊群體型兩種，其中實行全民福利保險型模式的國家有英國、瑞典、加拿大等。該模式是“福利國家”借助于財經政策的調節作用，來保障老年人晚年生活，緩解社會矛盾的一項重要措施。這種養老保險模式貫徹“普遍性”原則，保障水平也較高。在養老金來源上，主要來自國家稅收，保險基金實行“現收現付”辦法，沒有積累，國家擔負著重要的責任。特殊群體福利保險型模式主要盛行于發展中和不發達國家，如斯里蘭卡和南非等。由于其經濟條件有限，難以實施全民型的社會養老制度，因此通過實行特殊群體養老金救助制度，確保生活特別困難的農村老年人享有基本養老保障。由于要受救助主體即政府財力的限制，僅能提供最低程度的保障。
（三）儲蓄保險型
儲蓄保險型也叫強制儲蓄型模式。目前世界上只有少數亞非國家的農民實行這一模式的社會養老保障制度，實行結果比較成功的國家是新加坡與智利。這種養老保險模式強調以家庭為中心維持社會穩定和經濟發展，其保險基金來源于雇主和雇員按照工資收人的一定比例所繳的保險費、獨立勞動者或自雇者按照個人收人的一定比例所繳的保險費，國家不進行投保資助，不負擔保險費。僅給予一定的政策性優惠。政府雖然不負擔保險費，但政府承擔了最低養老金和養老金投資最低回報率補貼（楊翠迎，2003）。
從實施的結果看，福利保險型模式重視公平，體現了“福利國家”給全體國民的福利待遇，能最大限度地擴大社會保障覆蓋面，防止了老年貧困，其缺陷是輕視財政資金的使用效率，易于誘發人們個人責任感缺失等，保險開支在國民生產總值中所占比重隨著人口老齡化的加劇逐年上升，從而導致用于生產的財力減少，政府負擔加重，影響國民經濟的發展，是一種較為缺乏效率的養老保障方式；儲蓄保險型養老制度模式實行個人完全積累的籌資模式，受人口老齡化的影響比較小，對國家財政的壓力小，支持并幫助了國家的經濟發展。其缺陷就在于受保人之間，不存在收人再分配，這種家庭內部互濟在其互濟范圍和數量上都十分有限，與社會保險型的共濟互助差距很大，不能共擔風險，而且儲蓄基金額易受通貨膨脹的影響，難以保值與增值；社會保險型養老制度模式的優點在于其保險資金來源廣泛，實現了農村養老保障的社會化目標。同時實行現收現付，增強了社會保險基金的互濟性，其保障水平和保障程度普遍較高。通過政府補貼，真正使農民分享到了工業化和城市化的成果。該模式的正常運轉是以個人和雇主有較強的繳費能力、政府則以堅實的財政后盾為擔保，因而要求有一定的社會經濟發展水平和經濟實力作后盾。
二、國外農村養老保障模式建立的制度環境
�。ㄒ唬┥鐣洕脚c結構環境
世界各國或同一國家城鄉之間在社會養老保障模式方面的差異，雖然具體原因有所不同，但歸根結底是由各國或同一國家城鄉之間經濟發展水平的不同所決定的。從國外經驗看，各國建立農村社會養老保障制度的目的是把它作為在農村面臨著嚴峻的經濟、社會間題的情況下的一種社會保障措施。從城市化、工業化發展階段看，各國這一制度的建立基本上是在工業化發展水平相對較高的階段完成的。1941年，日本建立了城市工人的社會養老保障制度，1958年則建立了農業工人的社會養老保障制度，1971年，日本政府才將農業主納人了社會養老保障制度的范圍，此時，日本的人均國內生產總值已達2 519美元（楊翠迎，2003）。
在眾多西方民族國家的工業化初期，各國工業化的快速發展無不是以犧牲廣大農民的利益和農業為代價的，這就使農業發展陷人了艱難境地。作為最早建立起農村社會養老保障的國家，1957年，西德的農業在國內生產總值中的產值份額僅為5.7%,農業勞動力占總勞動力的比重為13.7%（楊翠迎，2003）。很顯然，其建立的農村社會養老保障制度是由于農業經濟的蕭條使得農村社會矛盾叢生，在已成為工業化、城市化道路的障礙的背景下，而實施的一項社會保障措施。依世界各國的經驗，在工業剩余反哺農業的初期，一般所采取的措施都是進行農業價格保護，進行農業投資，之后，才是進行農村社會保障（楊翠迎、度國柱，1997）。因此建立農村社會養老保障被這些國家看作是通過工業剩余反哺農業解決農民、農村、農業間題的一項重要措施。
�。ǘ┥鐣丝诮Y構與分布環境
國外各國在建立農村社會養老保障時人口結構面臨的特點是：農業人口銳減、農村人口比重較低、人口老齡化嚴重0 1958年日本的農村人口占總人口的比重為43.7%,農業人口占總人口的比重為40% ,農業勞動力占總勞動力的比重為37.1%,此時的日本已經為農業工人建立了養老保險制度。到1971年，農業人口占總人口的比重已下降到19.7%,此時，日本的農業主社會養老保障制度就得以產生。韓國的農村社會養老保障制度的產生歷程和日本極為相似。1988年韓國將農業工人納人到國民年金的保障范圍之中。韓國在工業化進程中的重要失策是農業衰退，在工業迅速發展的同時，未能及時保護農業，農業結構和規模未能予以調整，致使農業發展滯后而日趨衰退。根據韓國農林水產部的調查顯示，農業產值占國民經濟總產值的比例由1962年的43.3%下降到1992年的7.7%,農業勞動人口占全國經濟活動人口的比例由1983年的29.7%下降到1992年的16%,農業人口趨于老齡化非常嚴重（1994年，50歲以上的農業人口占總農業人口的43.50Io）（姚傳德，2002）。這些數據表明，韓國農業地位的下降和農業人口的流失使其農業人口急劇減少并呈高齡化趨勢，多數年輕人對農業不感興趣，棄農離鄉者眾�！纱隧n國政府從1994年開始將國民年金制度再一次擴大到農業主。人口老齡化壓力是逼迫韓國的社會養老保障覆蓋到農村的一個重要因素。
三、國外農村養老保險制度實踐對我國的政策啟示
當前，我國政府日益重視農村社會化養老的研究和探索，并進行了大量的試點工作。目前，涉及農村社會養老制度的形式主要有：“五�！惫B制度、優待撫恤制度、農民退休養老制度、養老儲蓄或商業養老保險、農村社會養老保障等。這些試點已經取得了一些成績，但也存在明顯不足，如保富不保貧、覆蓋面低、保障水平低、制度不穩等（林閩鋼，2003）。國外農村社會養老保障制度建設的實踐為我國提供了重要的政策啟示。
�。ㄒ唬┚C合化的模式選擇
建立適合農民這個特殊群體現實要求和實際情形的相對獨立的社會養老保障制度，是發達國家實踐的基本經驗。通過對國外農村社會養老保障三種制度模式的分析，根據我國的具體國情特征，應當實行綜合化的模式選擇。
首先，負擔沉重的農村人口壓力特征。2000年我國第五次全國人口普查顯示，農村人口達80 739萬，占總人口的比重為63.78%,而農業勞動力占到總勞動力比重為51.41 %,農村人口數量與農業勞動力規模的龐大，決定了我們無法照搬歐盟和日本等國的政府高補貼性社會養老保障制度模式，同時也不能直接采用英國和瑞典等貫徹“普遍性”原則的全民福利型模式或采用斯里蘭卡和南非等通過實行特殊群體養老金救助制度，確保生活特別困難的農村二老年人享有基本養老保障的特殊群體型模式來替代我國需要建立的農村全面的社會養老保障制度。
其次，農村土地保障的非現實性。我國的土地僅具有部分養老保障功能，由于農業人口不斷增加，土地非農化趨勢嚴重，人均耕地從1952年的0.188公頃下降到2003年的0.078公頃。而且由于現行土地制度的缺陷，農業基礎設施脆弱，及近年來農業成本不斷上升，當承包責任制的改革效力完全釋放之后，中國的農業便始終處于徘徊乃至回落狀態。絕大多數以農業為主要收人來源的農戶（占農村總戶數的77.5%）的人均純收人實際上處于負增長（經庭如、華黎，2005）。加之土地收人在農戶家庭收人中比重逐年下降，因而土地作為生產資料實際承擔的經濟保障功能弱化。
此外，農村家庭養老保障面臨挑戰。家庭養老保障這種方式源于以自然經濟為特征的農業社會且一直延續至今，有著廣泛影響并曾發揮重要作用。但隨著時代的進步和社會經濟的發展，工業化、城市化進程的加快，農村社會經濟及家庭結構、傳統文化、社會需求等都處在變革之中，家庭保障面臨嚴重挑戰，其功能漸趨弱化，難以繼續勝任農村保障的主導地位（經庭如、華黎，2005）。所以決不能將農村居民的養老全部寄托于家庭成員。
因此，依據國外農村社會養老保障的實踐經驗，結合我國當前的社會經濟及人口特特征，建立土地、家庭及社會相結合的具有中國特色的農村社會養老保障制度，應是目前我國農村社會的最佳選擇，建立一種“政府扶持的儲蓄積累型養老保險制度”綜合型模式，比較符合我國當前農村的實際情況。
�。ǘ┭驖u進的覆蓋方式
在選擇農村社會保障制度模式問題上，打破城鄉二元社會保障結構勢在必行，即農村應該實行與城鎮一樣的社會養老保障制度，建立城鄉一體化的統一模式。但城鄉社會養老保障制度除在養老保障需求、基本原則等方面存在共同之處外，在目前我國的社會經濟發展水平條件下，還有許多方面難以實現城鄉全面接軌。
有著“福利國家之父”之稱的貝弗里奇，早在1942年就提出了社會保險的“全面普遍原則”和“區別對待原則”,即要求社會保障要覆蓋全體國民，但應根據不同的社會成員采用不同的社會保障模式，制定不同的社會保險標準。我國目前正處在農村產業經濟結構和社會轉型的特殊階段，農民分化的速度很快，這就要借鑒國外的經驗，在逐步完善職工養老保險制度的基礎上，創造條件逐漸吸收不同農民進人社會養老保障制度。就全國而言，我國的農村社會養老保障應當有“進”有“退”:發達地區應積極推進，盡快建立起城鄉一體化的統一社會養老保障模式；在欠發達地區則逐步推行，首先建立項目齊全、形式多樣、覆蓋面廣、標準適當的多層次養老保障體系，同時不斷提高社會化程度，最終建立起城鄉一體化的、統一的社會保障體系（何文炯、金皓等，2001） .
此外，在保障水平和保障程度上，應有一個高低、強弱的多層次體系�？紤]到我國是發展中國家，雖然近些年國民經濟有較快的增長，但是生產力水平仍然不高，加上農村人口眾多，社會保障水平和保障程度一定要適應生產力發展水平，建立城鄉統一的社會養老保障模式應“區別對待”.在發達地區，農村社會養老保障水平標準可以適當提高。而在欠發達地區，目前農村社會養老保障水平標準不宜制定過高，而應有一個漸進的過程。
（三）制度的建立與國家公共財政的支持密不可分
農村人口萎縮以及老齡化的發展態勢，決定了政府對農村社會養老保障必須承擔更大的責任，這也是發達國家為我們建立農村社會養老保障制度提供的經驗。正如溫克勒（Winkler）在研究歐盟國家農民養老金的財政狀況時說的：“沒有一個社會保障機構能光依靠所繳費用來承擔農民養老金的支出。它們都需要依賴政府補助和其他方式來補貼�！保ǘ葒�、朱俊生，2004）。
從公共財政的角度來看，在農村社會保障范圍中，屬于純公共品包括社會救濟、社會福利優撫安置、農村最低生括保障等。農村純公共品的提供同其他純公共品的提供一樣應由政府免費供應。屬于準公共品范圍的主要是指農民養老保險等。但是由于農業本身具有基礎性和效益的外溢性特征及農民對社會的貢獻和現實收人水平制約等，政府也應該在這些公共產品的提供中承擔責任。但長期以來，公共財政對農村社會養老保障缺乏足夠的重視與資金投人。國家財政對農村社會保障的投人“僅僅局限于每年200多億元的扶貧開發基金和用于’五保戶‘、最低生活補助和救災救濟的資金”（度國柱、朱俊生，2004）。為此，“必須強調國家公共財政在解決農民養老保障問題上的支出比重，政府必須在農民社會養老保障的制度設計和財政投人方面，采取更加積極的態度和措施。首先，政府應穩定對農村養老保障的政策，減少相關政策之間的摩擦成本。其次，政府必須加大對農村養老保障的投人。最后，加強管理，提高農村養老保障機構的組織和制度效率”（度國柱、朱俊生，2004）。但考慮到我國人口眾多，政府財力還相對不足，因而為了避免養老金人不敷出導致財政負擔過重的窘況，要通過提高個人在養老保險中的繳費比例，逐漸提高個人在養老保障中的責任。這樣做，一方面體現了我國的國情特點，另一方面也避免了發達國家養老保障中的弊端。
�。ㄋ模┏浞职l揮農村土地和家庭所應有的養老保障輔助功能
土地保障的存在直接決定著農村社會養老保障制度完善程度，這也是發達國家為我們建立農村社會養老保障制度提供的啟示。我國政府對土地承包期為30年的規定，在一定程度上保障了土地養老的契約性和可靠性。土地承包的長期性決定了土地作為部分農民養老保障的長期性是必然的。但在發達地區，農村居民的絕大部分收人來自農業以外。因此，土地的收人功能降低，土地保障變得越來越弱，越來越次要，在很多地方甚至出現了土地拋荒現象。來自土地的農業收人已難以保證農民的基本生活，使之養老更是奢望。加之我國農民不擁有土地的完整財產權或相對完整的財產權，這一方面使土地讓渡難以順暢進行，另一方面又會使土地的讓渡價格遠遠背離土地的實際價值（經庭如、華黎，2005）。因此我國的土地保障更加需要一份社會保險保障配合，才能起到真正養老作用。同樣，家庭養老始終在農民養老保障上發揮著重要的作用，而且隨著社會經濟發展所帶來的家庭收人的提高也為家庭養老提供了初質保障。家庭養老保障是現代社會養老保障制度的補充，應充分認識、堅持并加以積極發揮其基礎性的養老保障作用，以實現與社會養老保障的統籌、協調發展和整體協同推進。
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