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淺談發展補充養老保險，建立多層次養老保障體系
淺談發展補充養老保險，建立多層次養老保障體系作者：單琰秋
論文關鍵詞：養老保險 補充養老保險 養老保津體系
論文摘要：由于經濟轉執、人口老齡化等，使得我國現行的養老保險制度存在著很多問題。就中國的國情而言，通過建立單一的養老保險制度來解決人們的養老問題走不現實的，必須要建立起多層次、多類型的養老保險體系，而補充養老保險就是此體系的重要組成部分。
在當今世界，大多數國家的公共養老體系主要由三大支柱組成：第一支柱是由國家依法強制建立，通過稅收或繳費籌資的，現收現付確定給付的，廣覆蓋（全體就業人員或全體公民）、低水平江資的15%—25%）的基本養老保險制度；第二支柱是國家依法強制推行，依靠企業和個人繳費籌資，通過個人賬戶管理的，養老金待遇與繳費掛鉤的（工資的40% —50%,完全積累的補充養老保險制度；第三支柱是個人自愿購買的、商業性的養老保險，用以改善老年人的生活。在這三個支柱中，政府承諾的基本養老保險一般來說是低標準的，僅從字面我們就不難發現“基本”兩字已經明確圈定了社會保障制度改革的原則和出發點；而第二、第三支柱的水平則視經濟增長和個人收人水平而定。從目前國家改革養老保險制度的重點和趨勢來看，均是以企業為載體來推動和發展第二支柱的養老保險制度。20世紀80年代以來，越來越多的國家選擇多層次的養老保險制度，作為解決國家財政負擔過重和應對人口老齡化的對策。國際上，社會保障制度改革的一個趨勢是力求使國家、企業、家庭和個人在解決保障任務方面互相配合，尤其加強個人對風險防范的責任。
我國是一個有著13億人口的大國，改革開放以來，隨著工業化與城市化的進程，我國已經進人了老齡化社會。目前，中國城鎮60歲以上的老年人口占了我國總人口的10%以上，老齡化速度快，老年人口多，預計本世紀30年代，將迎來老齡化的高峰時期。保障老年人的基本生活，維護老年人合法權益，就要我國政府不斷完善養老保險制度，改革基金籌集模式，建立多層次養老保險體系，以此來實現我國養老保險制度的可持續發展。
一、我國現行養老保險制度建設取得的成績
為了順利渡過我國迅猛到來的人口老齡化高峰，我國對養老保險制度進行了不斷的調整與改革，中國的養老保險制度建設取得了明顯的進展，在深化改革、促進發展和維護穩定中發揮了重要作用，主要表現在以下幾方面：
（一）確立了統帳結合的養老保險基本模式，統一了全國養老保險基本制度。1997年我國頒布了《國務院關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》統一了全國城鎮企業職工基本養老保險制度，提出了要建立適應社會主義市場經濟體制要求，適用城鎮各類企業職工和個體勞動者，資金來源多渠道，保障方式多層次，實行社會統籌與個人帳戶相結合的養老保險基本模式。根據文件精神，通過近幾年的發展，我國已經逐步建立起了全國統一的養老保險基本制度。
（二）養老保險的瞿蓋范圍不斷擴大。中國的基本養老保險最初只覆蓋國有企業和城鎮集體企業及其職工。1999年，中國把基本養老保險的筱蓋范圍擴大到外商投資企業、城鎮私營企業和其他城鎮企業及其職工。省、自治區、直轄市根據當地實際情況，可以規定將城鎮個體工商戶納人基本養老保險。2002年，中國把基本養老保險覆蓋范圍擴大到城鎮靈活就業人員。2003年，全國基本養老保險參保人數達15506萬人，其中參保職工11646萬人參考。
（三）確保企業離退休人員基本養老金按時足額發放。中央提出“兩個確保”方針，近年來，全國企業離退休人員凈增加朋多萬人，共發放基本養老金12230億元。
（四）初步形成了多渠道籌集資金的新格局。在人口老齡化加速、退休人員不斷增多的背景下，中國的基本養老保險基金支付壓力越來越大。為確保基本養老金按時足額發放，中國政府通過多種渠道籌集基本養老保險基金。1、實行企業和職工共同繳費；2、增加財政對基本養老保險基金的補助。2003年，各級財政補助基本養老保險基金544億元，其中中央財政補助474億元；3、建立全國社會保障基金。2000年，中國政府決定建立全國社會保障基金，2003年底已積累資金1300多億元。國家、單位、個人三方分擔的機制初步形成。
在取得成績的同時，我們必須清醒地看到我國的現行養老保險制度還存在著很多的同題。
二、我國現行養老保險制度存在的問題
（一）統帳結合的模式存在著制度設計上的缺陷。從理論上看，社會統籌和個人帳戶相結合的半基金制有利于應付中國人口老齡化危機，逐漸分散舊制度到新制度的轉軌成本，逐步地實現由企業養老保險制度到個人養老保險制度的轉變。但是在實踐中，新的養老保險模式卻出現了一系列問題。在社會統籌和個人帳戶的建立過程中，國家、企業和個人有著不同的權利和義務。如果把社會統籌和個人帳戶的資金界限模糊地結合在一個框架中，在缺乏養老保險法律對個人帳戶保護機制的情況下，個人帳戶財產很容易被挪用來彌補社會統籌基金的支付不足。事實上近幾年政府確實透支了個人帳戶資金用以支付當期離退休人員的養老金，這樣一來，職工個人帳戶就沒有形成真正的積累，制度設計時確定的要在老齡化高峰到來前積累部分基金的初衷沒有實現。
（二）基本養老保險費率、替代率高，轉軌成本過高。目前，全國各類企業都按職工工資總額的20%左右繳納基本養老保險費，個人繳納本人工資的8%;個人全部繳費和企業繳費的3%計人職工個人帳戶，這在世界也屬于高的繳費率。同時我國基本養老保險的替代率為80%左右，而國外的替代率大多在40%左右。較高的替代率使養老保險基金的社會統籌壓力增大，同時也使得職工養老缺乏風險意識，降低了個人自我保障的主觀能動性，使得老齡化趨勢下社會賭養問題的矛盾突出。我國養老保險的隱性債務已經累計高達1990億。川隱性債務的長期存在使得“部分積累”模式的養老保險制度從一開始就先天不足，由于社會統籌和個人帳戶結合在一起，最終造成個人帳戶空帳運行，基金積累有名無實，資金缺口越來越大。
（三）退休人員增長較快，社會統籌基金人不敷出，個人帳戶空帳運行嚴重。在1999年2月中國進人了老齡化社會后，養老保險體系就面臨著巨大的支付壓力。按照法定退休年齡推算，統籌基金在未來25年間將出現收不抵支的情況，年均717億元，總缺口1.8萬億，但按照實際退休年齡推算，赤字運行年限將延長到28年，年平均1030億，總缺口擴大至2. 88萬億元。由于養老保險基金的不足，于是統籌基金向個人帳戶透支，個人帳戶成為空帳。因而統帳結合淪為統帳結合，混帳管理，空帳運行的境地。
（四）個人帳戶基金的管理不適應保值、增值的要求。現階段個人帳戶的基金隨著時間的推移將形成巨大的規模。如何對個人帳戶基金進行投資就成為了一個大問題。個人帳戶資金原本可以通過適當的組織形式進人資本市場，得到理想的投資回報，實現保值增值，但在目前的中國的資本市場上，這一要求卻難以實現。目前我國養老基金的運營主要是存銀行和買國債，這種方式很難獲得較高的投資回報率。
由此可見，我國的基本養老保險制度還不完善，存在的問題影響了制度的可持續性發展。鑒于中國特殊的國情，建立單一的國家社會保險制度來解決所有老年人的養老保險問題是不可能的，必須建立多層次多類型的養老保險體系，補充養老保險必將成為這一體系中十分重要的組成部分。培育和發展我國城鎮補充養老保險具有非常重要的理論意義與現實意義，它是健全我國養老保障體系的重要內容。
三、培育和發展我國城鎮補充養老保險制度的意義
（一）理論意義
就其理論意義而言，它實現了社會保障中國家與個人的合作，體現了社會保障中公平與效率的辯證統一。在社會保障發展史上具有劃時代意義的貝弗里奇報告中就社會保障計劃的建立上提出了三條指導性原則，其中第三條指出：“社會保障需要國家和個人的合作。國家的責任就是保障服務的提供和資金的籌集，但在盡職盡責的同時，國家不應扼殺對個人的激勵機制，應該給個人參與社會保障制度建設的機會并賦予他們一定的責任。在確保國家提供最低保障水平時，應該給個人留一些空間，使其有積極性參加自愿保險，以為自己和家人提供更高的保障水平。”由此可見發展補充養老保險是養老保障體系建設的制度性需要。
同時培育和發展我國城鎮補充養老保險，在我國養老保險制度改革過程中有著重要的現實意義。
（二）現實意義
1,積極發展補充養老保險，是完善多層次的養老保險體系，降低基本養老保險替代率，保障職工退休后待遇水平的重要舉措
國家基本養老保險、企業補充養老保險和個人儲蓄性養老保險相結合的多層次的養老保險體系，是我國養老保險制度發展的方向。基本養老保險是國家強制施行的，體現了社會公平和互助互濟的原則，主要目的是保證職工退休后的基本生活需求。當前，我國面臨著經濟發展水平較低、人口基數龐大、人口老齡化速度快的三重壓力，基本養老保險的待遇水平一定要逐步地、有計劃地降下來，否則，就會影響國民經濟的持續發展，這一點在歷次出臺的文件中都反復進行了強調。從目前已經實施的統一制度的設計上來看，其養老金的平均目標替代率為58.5%,收人高的職工替代率還要低二些。
但是，消費水平是有剛性的，上去了就很難降下來。降低基本保險的替代率的同時，必須保證基本養老金絕對額不降低且應隨著經濟的發展逐步提高。這就要求我們從兩個方面進行這項工作：一是相對于國民經濟發展和在職職工收人增漲速度，基本養老保險待遇的增長速度要適當放慢，在發展的過程中調整養老金與工資的相對關系；二是要實現養老金內部結構上的轉變，把一部分由基本養老保險提供的待遇轉移到補充養老保險中來。據測算。在西方工業化國家，維持退休前生活水平的養老全大約相當于退休前土資水平的70%左右（替代率）。我國是發展中國家，工資收人用于食品的比例（恩格爾系數）要比西方發達國家武，因此，要想退休后的養老金能夠維持退休前的生活水平，其替代率應要高一些，大約80%左右。如果將國家基本養老保險降至40%左右，那么替代率中的缺口，就要通過補充養老保險（解決20%）和個人儲蓄性養老保險（解決20%）來彌補。補充養老保險最主要的作用和功能就體現在這里。
國際上，與我國養老保險體系的“三個層次”相似的國家有美國，它的養老保險體系也是由“三根支柱”構成的，即社會保障計劃、私人養老金計劃和個人儲蓄退休帳戶。在1988年，它的私人養老金積累的資產已達16000億美元，是公共養老金積累的三倍；從退休人員的待遇結構上看，私人養老金占了主要部分，公共養老金則比重較小，個人儲蓄養老金微乎其微。改革進行到現在，我國的養老金種類仍然比較單一。對于絕大多數退休人員而言，國家提供的基本養老金幾乎是唯一的生活費用來源。要改變這種不合理的狀況，就要發展企業補充養老保險和個人儲蓄性養老保險，同時，要加大宜傳力度，切實轉變企業和職工的觀念，使職工明白，基本保險只保基本生活，要想生活得更好，就要依靠企業補充保險和個人儲蓄性養老保險。
2、從企業發展的角度看，企業補充保險有利于密切企業與職工的關系，增強企業的凝聚力，穩定職工隊伍
如特殊工作崗位（如有毒有害等）人員的特定補充養老保險；獲得各類榮譽稱號人員的特定補充養老保險；企業科技人員和工人技師的特定補充養老保險等。通過建立這些特殊人員群體的補充養老保險，可以留住和獎勵他們。在美國、日本等國家，企業補充養老保險已經成為企業人才競爭，吸引優秀員工的重要手段。在我國經濟快速發展的時期，需要大量的人才的支撐，企業通過補充養老保險的建立為人才提供優厚的福利待遇，解決養老等后顧之憂，有利于企業穩定隊伍，提高企業競爭力。
3、從國民經濟發展的角度看，完全積累式的補充養老保險可以積蓄大量資金，減輕未來人口老齡化的壓力，為經濟的發展創造一個相對寬松的環境
補充養老保險把大量的即期消費轉化為儲蓄資金，還能促進我國資本市場的發育，支援國家經濟建設。目前，我國金融市場結構不合理，存在著直接融資比例過低、間接融資比例過大，短期資金被長期使用、資產負債不匹配等間題。而補充養老保險的周期長，資金量大，來源穩定，是金融體系中重要的融資渠道，可以為國民經濟建設提供大量長期穩定的資金支持，有利于促進金融資源的優化配置，改善金融市場的資產負偵結構。同時，養老保險公司是資本市場重要的機構投資者，必將為完善資本市場體系發揮越來越重要的作用。
4、發展補充養老保險有利于促進我國經濟增長方式的轉變
補充養老保險大多實行市場化運作方式，市場經濟實際上是一種風險經濟，市場主體自主經營、自負盈虧，同時也要獨立承擔各種風險。同樣，處在市場經濟大潮中的個人也需要通過社會化的方式來解決養老方面的風險。如果養老等方面的風險解決不好，每個人都在擔優自己未來的生活保障，當前的消費需求就會受到抑制。商業養老保險是一種市場化、社會化的養老風險管理機制，通過這種機制，能夠更有效地解決家庭養老風險，減少人們的不安全感，有效刺激家庭消費，促進經濟發展，從而實現經濟增長方式的轉變，實現消費和投資的平衡增長。
由此可見：就中國的國情而言通過建立單一的養老保險制度來解決人們的養老問題是不現實的，必須要建立起多層次、多類型的養老保險體系，補充養老保險就是這個體系的重要組成部分。在老齡化趨勢下，養老不應該只是國家的責任，企業、家庭及個人應該為養老做出理性的規劃。隨著社會經濟的發展，企業資本的擴張以及職工工資的上漲，為補充養老保險的運作提供了可能。通過發展補充養老保險逐步降低基本養老保險繳費率與替代率，緩減基本養老保險中個人帳戶空帳運行的問題。并通過補充養老保險所采取的基金積累式，降低現收現付的壓力，促進基金向積累方式的轉換。雖然我國的社會保障制度一直在向“三支柱”協調發展的方向努力，但是由于政府承諾的基本養老保險目標過高，包攬過多，責任過大，使得現行的養老保障制度中政府保險的比重仍然過大等一系列問題都直接導致了“三個支柱”的力量失衡，致使我國養老保險體系發展遭遇“瓶頸”.因而，協調發展“三個支柱”,實現三者的合理比重配置，是當前不可回避的間題。
從目前國家改革的方向來看，養老保障制度改革的重點和趨勢均是在穩步擴大基本養老保險覆蓋面，但在發展基本養老保險的同時應努力促進企業年金和商業養老保險的發展，早日消化舊體制形成的政府對老職工隱性養老金負債，使“三支柱”達到合理的養老替代比例。與此同時，還應引導、鼓勵商業保險機構運用其精算、管理、服務等技術優勢，服務于養老保險制度體系基礎型、成長型、享受型各層面，實現養老保險制度的健康運行。
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