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淺談建立失地農民的養老保障體系——從構建和諧社會的角度出發
淺談建立失地農民的養老保障體系——從構建和諧社會的角度出發作者：鐘艷群
論文關鍵詞：失地農民 養老保障制度 土地換社�！∩鐓^養老院
論文摘要：隨著工業化和城市化的快速進程、每年會在目前全國失地農民總數為4000萬的基礎上再加250萬以上形成大批的“種田無地，上班無崗，低保無份”失地農民。一次性貨幣補償安置費缺乏對他們的長遠考慮、征地速度超過經濟發展水平導致缺乏就業機會、失地農民素質不能適用幣場化就業的趨勢等原因，失地農民的養老保障問題是失地農民最為關注的問題，是最為迫切需要解決的問題，也是構建“和諧社會”的社會基石。
2005年溫家寶總理在《政府工作報告》中指出“三農”問題依然是本年政府工作中的重點，把“三農”問題放在全部工作的重中之重，反映了本屆政府求真務實的作風和人民的意愿，體現了以人為本，“三農”問題是全社會的問題，農民安定了，社會都會安定，才有利于構建和諧社會。而失地農民是既有別于一般有土地保障的農民，又不同于城鎮居民的邊緣群體。隨著工業化和城市化的快速進程，每年還要征250-300萬畝耕地，每年要在目前全國失地農民總數的基礎上再加250萬以上形成大批的“種田無地，上班無崗，低保無份”失地農民。在經濟高速發展的同時，一次性征地補償費給他們的生活帶來了短暫的改善，但令人堪憂的是，他們的未來養老問題如何解決？因此，建立被征地農民的養老保障制度，維護農民的基本權利，是失地農民最為關注的問題，是最為迫切需要解決的問題。
一、建立失地農民的養老保險體系的必要性
在20世紀80年代、1992年前后和2003年前后，我國先后興起了三波被稱之為“新圈地運動”的土地征用浪潮，截止2003底，全國的開發區占有地約3.54萬平方公里，已超過現有城市建設用地的總量。在征地的過程中，政府既是參與者，又是監督者和利益分享者，漠視了失地農民的土地收益權，剝奪了失地農民的知情權、參與權，嚴重挫傷了政府在農民心目中的威嚴和信任。因此，相當數量的失地農民面廟著巨大的社會風險，同時也給建立“和諧社會”的目標帶來嚴重的阻礙，有學者認為，失地農民問題甚至比前幾年的“下崗”問題更為嚴峻，在一定程度上已危及到社會經濟的穩定和健康發展。其原因在于：
�。ㄒ唬┮淮涡园l放補償安置費，讓其自謀職業，對失地農民的未來出路缺乏長遠考慮。土地是我國廣大農民的基本保障，相對于城市失業人口而言，它是就業保障，相對于農民工來說，它又起著失業保障的作用。土地被征用后，補償費用的不合理使農民獲得的土地補償費用不足以維持其長遠的生活保障、尤其是他們現期消費的短期化行為，導致貨幣補償起不到養老保障的作用。
�。ǘ┱鞯厮俣瘸^了當地經濟發展水平、導致失地農民缺乏就業機會。征地是城市化和工業化必然產物、也是讓更多農民離開土地，實現勞動力快速轉移的途徑，讓他們在城市非農業部門獲得就業機會，使農民能夠分享到經濟發展和城市化帶來的利益成果。但是政府和上地開發商為了各自的利益，政府可以從土地拍賣中可獲得巨額利潤、而開發商可以以低廉的價格購買到土地，抑或自己投資開發建廠，抑或以高價出讓給投資者。但是、據統計，2003年底，占耕地面積有43%被閑置，這部分根本未給農民帶來任何收益、不能提供就業機會、造成大批農民失地又失業、不斷擴大了城鄉差距。
�。ㄈ┦У剞r民素質不能適用市場化就業的趨勢，造成農民結構性失業，隨后變成長期失業。征地后，在政府安置中，失地農民被安排參加勞動技能培訓。由于市場信息不對稱，政府沒有在了解充分信息的情況下開設的培訓項目和市場就業需求相背離，再加上委托人（政府）和代理人（培訓機構）之間存在博弈關系，缺乏政府的監督，培訓的質量不高。再者，失地農民自身的文化素質和技術水平有限，不能適應市場化的要求。這兩方面的因素疊加起來，就出現了大批地“種田無地，上班無崗”的失地農民。
�。ㄋ模┈F代家庭養老模式正趨于弱化。按照國際標準，60歲以上人口占總人口的l0%或65歲以。上人口占總人口的7%來算的話，在2000年我國就已經進人了老齡社會，加上我國人口老齡社會的特點是老年人口基數大、增長速度快。中國一直有由家庭養老或者個人養老的歷史傳統習慣。自從開始實行計劃生育政策以后，農村家庭結構正在發生變化：家庭規模日趨小型化，農村獨生子女幅度增加，“四二一”家庭結構正在逐步形成，即各自父母四人、夫妻雙方、一個小孩的結構。此外，隨著大批年輕勞動力向城市轉移，形成“空巢家庭”.隨著價值觀念的變化，婚后與父母分家另過，贍養父母的意識不如以前，失地農民缺少年輕一代的贍養，家庭的保障功能被弱化。
二、建立失地農民的養老保障制度的機制創新
從公正、公平的角度將失地農民納人最低生活保障制度。目前，農民的最低生活保障權利往往被國家以各種名義剝奪，例如1999年國務院頒布的《城鎮居民最低生活保障條例》，其適應的范圍只是城鎮居民。失地農民現在既不享有土地賦予的保障、也不享有城市居民一樣的社會保障。從失地到就業這段過渡時間內大多數農民處于失業狀態、生活陷人困境。因此，建立最低生活保障制度是為了保障他們目前的生活狀況，讓他們平穩地過渡到就業狀態，在一定程度上能夠起到穩定社會和推動經濟的發展，它與未來的養老保障體系起到前后相呼應的作用。
從土地換社保的角度為失地農民建立基本養老保障。以個人繳費為主、政府和集體為補充的繳費原則、以低門檻進人、低標準享受為原則、參照職工基本養老保險的“新人”辦法進行，其基礎養老金標準應全省統一，個人帳戶養老金可根據各地的經濟發展水平和收人水平確定不同標準。為失地農民建立基本養老保險，即是用土地換社保政府征用土地后，除了給村集體土地補償款（由村集體作為主體按照比例分配給村民）外，把原本直接支付給農民的安置費用于替失地農民購買養老保險，不足部分由財政補貼。失地農民到“退休年齡”（男60歲，女55歲）后，可以按月領取養老金�！耙酝恋負Q保障”是指從土地征用款中確定一定數額建立失地農民的基本養老保障制度。首先，土地征用款是農民失去土地后維持可持續生計的惟一資本，政府利用它積極引導失地農民投資于養老保障，是維護他們切身利益的重要舉措其次，只有切實解決了失地農民的后顧之憂，才能降低企業吸納失地農民的成本，增強失地農民的就業競爭力，從而為他們的長遠發展拓展空間，進而形成“以土地換保障，以保障促就業，以就業促發展”良性循環；第三、建立失地農民基本養老保障制度雖然會增加城市用地成本，但與政府向社會高價出售的土地相比，相距甚遠。
整個制度設計呈現的特點是分年齡、多層次、全覆蓋。如杭州市江干區規定對征地時年齡在16周歲以下的失地農民，實行一次性貨幣安置對征地時在勞動年齡段內的失地農民，參加城鎮職工養老保險繳費能滿15年的、給予參加城鎮職工基本養老保險不能滿15年的，參加杭州市政府規定的“低標準繳費、低標準享受”（簡稱“雙低”）基本養老保險；對征地時年齡在50一60周歲的婦女、又不符合參加城鎮職工基本養老保險或“雙低”基本養老保險的，參加農村養老保險對征地時年齡在60周歲以上的失地農民建立基本生活補助制度。
從“以人為本”的科學發展觀建立“社區養老院”模式的養老保障�，F在就生活方式而言，養老分為居家養老和機構養老。社會人口普查表明，我國僅有20老人生活在社會福利院和敬老院，98%生活在不同類型的家庭。從這個數字不難看出，絕大多數的老人要靠子女實行居家養老。然而，“空巢老人”隨著年齡的增大，老人照顧自己的能力逐漸減弱，再加上心靈上的孤獨感，不能真做到“安度晚年”.土地承載著生產資料和社會保障雙重功能。一旦土地被征用，他們的養老保障便成了的后顧之憂。這時政府有責任照顧這些老人，組織下崗女工或失業婦女，進行家政培訓，建立社區養老院，老人們在社區有小孩的打鬧聲、年青人的嘻笑聲，還有精心的服務中享樂中安度晚年。這樣既解決了失地農民的養老問題，也能促進婦女就業。
從多次的角度出發建立補充養老保險制度。商業壽險在社會保障體系建設中具有不可替代的作用，是構建多層次的養老保險體系一項重要內容。有條件的家庭為了退休后能夠得到更高的養老金，可以自愿購買商業壽險。當然，不可否認傳統的家庭養老等觀念總體上制約了農民的壽險需求，為此，宣傳部門、農村基層組織和保險公司都要加大力度，使保險宣傳深人失地農村，使失地農民充分了解保險的意義和功能，增強保險意識，更新他們養老、健康觀念。
三、失地農民養老保障基金的籌措
失地農民的養老保障基金的來源主要從三個方面一是應當歸農民所得的征地補償費，提高補償標準及規范分配比例，是確�；饋碓吹那疤釛l件。二是政府的財政拔款。政府從土地轉讓中取得了巨額的增值收益，理應為失地農民養老保障基金提供支持。如浙江省某村的土地，政府拍賣價為100萬/畝，農民得到的補償費用只有2.5萬/畝，政府從中獲得的收益可見一斑。無論從公正的角度還是從責任的角度出發，政府都應該為失地農民繳納養老保障基金。另外，土地開發商從土地中獲得的豐厚利潤，還可考慮對房地產等非公共需要的用地單位，收取適當的附加費用，并加人保障基金內。三是土地收益價。廣東的“南海模式”是最為典型的例子，使農民變為股民，農民的土地承包權變為股份分紅權，促進了農民非農化和向第二、三產業的轉移，同時保障了農民的土地收益權，保障了基金的來源。
總之，失地農民的養老保障制度的建立和推進，是完善社會保障體系、維護失地農民的合法權益的重要內容，也是促進社會主義市場經濟發展、保持社會穩定的重要措施，是推動建立“和諧社會”的制度保證。如何解決廣大失地農民的養老問題，對我國社會保障體系建設來說還是一個未解的重大課題，還需要繼續進行研究和探索。
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