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對建立全國統一社保制度的思考
（二）
在全國社會保障基金解決了籌資問題之后，接著的一個問題是：這筆通過上述兩種渠道籌集來的社會保障基金，究竟應歸誰持有?由誰來經營?通過增發專項國債籌集來的資金，由中央發行，就由中央財政部門全部交給全國社會保障基金(法人)持有和經管。減持變現來的資金中，有的是中央所屬的國有企業減持變現的，有的是來自地方所屬的同有企業減持變現的。這樣籌集來的社會保障基金，是否仍由中央和地方分別持有和經營呢?筆者認為，應統一由中央交給全國社會保障基金(法人)持有和經營。理由很簡單，這是生產社會化和市場經濟發展的要求。生產社會化發展，要求把勞動者生老病死的安排變成一種專門的社會化事業來經營，擺脫傳統的以家庭或企業為依托的模式。市場經濟的發展，要求建立全國統一的國內市場和勞動力市場，與此相適應，也要建立全國統一的社會保障制度和全國統一的社會保障基金，決不允許地區分割，否則，勞動力在全國范圍內流動勢必受阻。目前，我國企業離退人員的養老金社會化發放率巳達68%，但大多數仍是省級或地方統籌，社會保障制度處于割裂狀態。為了建立完善的社會保障制度，我們必須在進一步推進社會保障事業社會化的同時，努力把這個社會化的社會保障事業納入到全國統一的體系中去，建立一個全國統一的社會保障制度。同時，為尊重地方產權，由地方國企減持變現并轉給全國社會保障基金的資金，應得到充分的、等價的補償，即由財政部發行的社會保障基金債券或特種“中央債券”補給地方，地方有關部門可將這些國債投向債券市場或由財政部有計劃地分期清償。
在最初若干年內，國企減持變現的資金應全部轉入全社會保障基金，待累積資金達到一定數額，則只須將國企減持變現的一部分資金轉給全國社會保障基金，余下的可用來建立國家投資基金，算做中央和地方的國有資產經營公司對國家投資基金的投資，產權明晰，委托國家投資基金去經營。我國香港“盈富基金”的成立和營運經驗、可供我們建立國家投資基金借鑒。
總之，借助于資本市場，不僅可以增發國債和推進國企減持變現，建立社會保障基金，加速建設完善的社會保障制度，而且可以盤活國有資產存量，促進產權多元化，促進經濟結構調整，加強公有經濟的主導作用。反過來，這一切又可推進資本市場的發展，使之更趨規范化和日臻成熟，特別是有助于發展債券市場，促進公開市場的營運，不僅如此，還會促進基金之類的“機構投資者”的發展，造就一種新型的公有制形式——“基金所有制”(或稱社會所有制)。這一切將形成社會保障制度、資本市場、國企改革三音配套進行、相互聯動的局面。
（三）
全國社會保障制度，一般講，是屬于社會福利事業，直接關系到人民的社會福利狀況及社會安定，然而，它又直接關系到勞動力這一重要生產要素的再生產及流通，因而也是國民經濟體系中極為重要的“基礎設施”之一。特別是，社會保障基金，還是重要的非銀行金融中介機構，是重要的機構投資者。全國社會保障基金作為重要的機構投資者，可以自身雇傭專門金融專家經營股票和債券，也可以委托國有資產經營公司經營股票和債券。隨著我國經濟的發展和社會保障制度覆蓋率不斷提高，社會保障基金實力將日益龐大，社會保障基金勢必會成為越來越多的國有企業，特別是國有大中型企業的主要投資者或主要股東。
或許有人會問，全國社會保障基金的來源之一，就是國有上市公司減持變現來的，而社會保障基金又被用來收購國企股票或債券，不如直接把預定要減持的國有上市公司的股票轉給全國社會保障基金，何必繞道資本市場呢?
我國國有企業，經過20多年的改革歷程，不少企業也建成公司上市，但多熱衷于籌資或“圈錢”，真正的公司治理結構并未建立或健全起來。這其中，一大障礙在于“政企不分”或“政企難分”。必須通過資本市場，實行減持變現，才能改善產權結構使其多元化，政企分開才得以實現。社會保障基金可借助資本市場隨時進入或退出企業，也可轉投其他回報率更高的企業。
由社會保障基金所投資、控服或持有的國有企業，形成“基金所有制”，跟政府所持有的國有企業有很大的不同。第一，基金所有制企業中政企分開，不受政府主管部門的影響。社會保障基金獨立于社會保障行政部門，后者限于從事日常費用收繳和支付工作，前者致力于基金的積累和經營，二者之間的關系應由社會保障立法加以界定，以保證杜會保障基金作為法人的獨立性和自主性。社會保障基金將根據社會保障法成立董事會，由董事會聘用專門經理人員，其任務就是有效地經營資本，確保其保值增值。第二，基金所有制締造出一種新的機制——“投資者主權”。“基金”的董事會和經理們，受千百萬職工的委托替他們保管、經營好這筆“養命錢”，代表投資者(千百萬職工)運用“投資者主權”在茫茫資本市場中選擇業績好的、有前景的項目進行投資，努力趨利避害，就像商品市場中消費者憑借“消費者主權”去努力挑選價廉物美的商品一樣。“投資者主權”和“消費者主權”一樣給市場經濟帶來充沛的活力。總之，基金所有制根除了“政企不分”的劣根，卻締造出“投資者主權”這一機制。從這個意義上說，基金所有制是一種比“國家所有制”更為優越的公有制。
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