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北京地方立法工作挑戰、問題及解決措施
北京地方立法工作挑戰、問題及解決措施
一、引 言
地方立法作為中國特色社會主義法治建設的重要組成部分，不僅發揮著為一定區域內的社會、公民提供具體的、必要的行為規范的作用，更發揮著體現地方利益，指引和推動地方經濟社會發展的重要作用。首都地方立法作為全國地方立法的標桿，除具有上述功能外，還具有引領國內其他地方立法的重要作用。2015 年 3 月全國人民代表大會表決通過了關于修改《立法法》的決定，《立法法》15 年來首次被修改，新修改的《立法法》要求地方立法工作進一步規范化。北京市國民經濟和社會發展即將進入第 13 個五年規劃時期，其中最重要的變化就是 2015 年 4 月中央政治局會議審議通過了《京津冀協同發展規劃綱要》，綱要的實施，將使推動京津冀地區協同發展成為我國的重大發展戰略之一。在這一規劃的指引下，挖掘區域發展新潛力，探索區域發展新思路，構建區域發展新模式，將成為為未來一段時間內，京津冀地區的重大戰略任務。考慮到北京市經濟社會發展的新形勢，對北京市的地方立法工作進行深入研究，對于開創首都科學發展新局面，譜寫首都法制建設新篇章，無疑具有十分重要的現實意義。
二、新形勢下首都地方立法工作現狀
自 2009 年 4 月以來，首都北京已陸續召開了三次立法工作會議，先后破解了"誰來組織干"、"采用什么方式干"、"立法如何引領改革"、"立法如何踐行公共治理新理念"等關鍵性問題，三次立法工作會議清晰地勾勒出首都北京立法的未來發展脈絡。進入2015 年以來，首都北京已頒布實施了三部地方性法規，分別是《北京市居家養老服務條例》、《北京市水土保持條例》以及《北京市建設工程質量條例》，作為標志性地方立法，這三部地方性法規將對新時期其他地區地方立法如何保持與時俱進提供明確而有意義的指引。截止到 2015 年 9 月底，北京市人大及其常委會頒布的現行有效的地方性法規共 144 部①。根據《立法法》第 73 條的規定，地方性法規可以分為：實施性立法、自主性立法和先行性立法三大類。
縱觀北京市現行有效的 144 部地方性法規，其中自主性立法和先行性立法占大多數，這與其他省、自治區、直轄市的立法情況形成了鮮明的對比，從而說明北京市在制定地方性法規方面，創造性和自主性較強。典型的自主性立法，如 1995 年 7 月 27 日第十屆人大常委通過的《北京市密云水庫懷柔水庫和京密引水渠水源保護管理條例》，2010 年 12 月 23 日第十三屆人大常委通過的《中關村國家自主創新示范區條例》；典型的先行性立法，如 2002 年 7 月 18 日第十一屆人大常委通過的《北京市宗教事務條例》，這部條例為國務院2004 年通過的行政法規《宗教事務條例》提供了立法經驗。地方立法的自主化已經同國際化、生態化、人性化一道成為地方立法的發展趨勢[1].北京市作為我國的首都，全國的政治中心、文化中心、國際交往中心和科技創新中心，其有相當優勢在自主性立法和先行性立法上，成為地方性法規立法的典范。
目前北京市地方性法規中行政類法規數量最多，占總量的一半以上，其次是經濟類法規，然后是憲法類法規，最后是民商事類法規，這與我國其他地區的地方性法規的立法結構相一致。這主要是由于法律保留原則的存在，《立法法》第 8 條規定犯罪和刑罰、民事基本制度、訴訟和仲裁制度以及基本經濟制度等都屬于必須由法律加以規定的事項，因此相關的地方性法規數量必然有限。北京作為我國的首都，其城市職能的實現更加傾向于發揮首都核心功能，因此地方立法的重點也必然集中在維護政治穩定、擴大民主參與以及完善城市管理等領域。
經過 35 年的實踐，首都北京的地方立法工作取得了很大成績，北京市人大及其常委會也在多年的實踐中積累了較為豐富的地方立法經驗，不僅在地方性立法的自主性與創造性上樹立了典范，使立法機制不斷創新、立法質量不斷提高；也在維護法的統一性、穩定性和適應性上不斷努力。北京市下一步的主要立法目標是圍繞本市中心工作研究重點領域進行立法布局，使地方性法規更具針對性、實效性和可操作性，以切實解決首都經濟社會發展過程中遇到的現實問題。
三、新形勢下首都地方立法工作面臨的主要挑戰
隨著經濟全球化的不斷發展，首都北京在建設國際化城市的過程中，也同我國的經濟形勢一同處于加速轉型期。北京在 21 世紀之前的發展軌跡，是以全國的政治中心、文化中心、經濟中心、科技創新中心為目標進行全方位發展；進入 21 世紀后，由于人口、環境等壓力，北京市逐漸意識到疏散非核心首都功能的重要性。2015 年是國家"十二五規劃"的收尾年，也是"十三五規劃"的編制年，北京市的經濟、政治形勢發生了巨大變化，這為首都北京的地方立法工作帶來新的挑戰。
（一）可持續發展對首都立法工作的挑戰
可持續發展是經濟、社會、人口、資源、環境之間的協調發展，其實質是在經濟發展過程中協調好各方面利益，在保持資源和環境永續利用的前提下實現經濟和社會的發展。目前，北京市"十三五"規劃的編制工作已經啟動",十三五"時期是北京市深入落實首都城市戰略定位，建設國際一流和諧宜居之都，實現北京市可持續發展的關鍵時期。在這段時期，北京市面臨的經濟社會和城市建設加速發展與人口增長、資源緊缺及生態環境質量要求逐步提高的矛盾將日益突出。為此，必須把握住可持續發展這一核心，按照科學發展觀的要求，綜合考慮北京市可持續發展的現狀，通過地方立法的形式，將建設生態健康城市的思想貫穿于地方法律法規的各個方面，促進北京市的可持續發展。
黨的十八屆三中全會認真研究了全面深化改革的重大問題，對首都北京而言，地方立法不僅要與首都發展的全局相適應，更要與全面深化改革的新形勢相適應，從迫切需要解決的實際問題出發，充分發揮立法對當前全面深化改革的推動和保障作用。北京市人大常委指出首都地方立法工作要為北京市創新驅動、轉型發展提供法律依據和制度保證，不斷優化立法結構，合理配置立法資源，使促進北京市經濟社會可持續發展與完善首都城市戰略功能有機協調，以解決首都轉型發展過程中面臨的突出問題。
（二）京津冀協同發展對首都立法工作的挑戰
《京津冀協同發展規劃綱要》的提出對京津冀三省市而言具有里程碑意義，是三省市全面加快經濟社會發展的重大歷史機遇。但京津冀協同發展仍然面臨著經濟結構轉型、產業升級轉移、生態環境保護等諸多問題。京津冀雖具有共同的地緣優勢，但差異性明顯。
從區域發展的歷史經驗和城市群發展的基本規律來看，區域協同發展首先需要滿足三個條件：一是在同一個系統內，需有統一的部署、統一的市場和統一的秩序；二是在區域的發展中市場應發揮主導作用，市場配置資源；三是在區域內有共同遵守的制度和規則，共同的法治理念在區域內得到認同。目前從京津冀協同發展的現狀來看，如何打破地方行政壁壘形成統一的系統，如何防止由于行政主導強于市場作用而導致的市場配置資源的有效性不足，如何避免制度規則缺失導致區域協同發展的混亂和無序，都需要法治的引導與保障。如何通過立法協調京津冀協同發展過程中不同主體的利益也是首都地方立法工作面臨的一個重大問題。京津冀協同發展究竟應該是制定統一適用于京津冀區域的法律制度？還是不同地方分別立法，并建立立法協調機制？如何通過立法保證首都政策能夠得到其他協同發展地方的配合？這些問題都給首都地方立法工作提出了挑戰。加強京津冀地區立法工作的協同，不僅是當前推動京津冀地區協同發展的迫切需要，更是提高區域地方立法工作實效、集合區域立法資源優勢的現實需求。
（三）"城市病"的治理對首都立法工作的挑戰
城市病是指在大力推進新型城鎮化和新型工業化的大背景下，由于大量人口和經濟活動向城市集聚，所造成的城市人口膨脹、交通擁堵、環境破壞、房價高漲等種種弊病的統稱。它不僅給生活在城市的人們帶來煩惱和不便，也對城市的經濟社會健康發展產生了負面作用。北京城市病癥最突出的問題就是霧霾和交通擁堵。在過去幾年，北京市針對大氣污染、交通擁堵和高房價陸續出臺了一大批號稱史上最嚴厲的管制政策，力圖對"城市病"下猛藥治理，但效果差強人意。
根據國外的治理經驗表明，城市病的治理，不是一朝一夕的工作，它需要分別從宏觀層面、微觀層面，考量近期目標和遠期目標，綜合運用行政、經濟和法律等多種手段來進行綜合治理。行政手段和經濟手段只能在一定范圍、一定條件下運用并發揮作用，而法律手段則是保證地方改革、經濟社會發展與穩定的終極手段。
破解首都"城市病"難題，必須大力加強首都法制建設，通過制定科學合理的地方性法規來不斷完善首都地方法制環境，確保城市管理的各個環節都能有法可依、有章可循。目前，首都地方立法工作面臨的主要挑戰便是如何使城市治理的法律手段與經濟手段、行政手段相協調，搞好城市戰略部署和基本制度框架設計，如何運用法治思維，實現城市治理能力和治理體系的現代化，為首都的"城市病"治理提供法制保障。
四、新形勢下首都地方立法工作中存在的主要問題
經過 35 年的努力，北京市地方立法工作已經取得了不小的成就，為城市發展提供了重要的法律保障和依據，但同時仍舊存在一些問題，主要表現在以下兩個方面。
（一）難以完全了解首都地方發展的現實需求，對首都特色的把握不夠充分
地方特色是地方立法的靈魂和生命，也是衡量地方立法質量和價值的一個基本標準[2].一般情況下，在不違背上位法法律規定的前提下，地方立法越凸顯"地方特色",該地方立法就越具有可操作性和實效性。早在 80 年代，我國許多法律工作者便已提出地方立法要體現地方特色的主張，但這一階段僅停留在理論的探討上，并沒有實踐支撐。2002 年全國人大常委會工作報告就"地方特色"做了明確規定，"地方特色"是指"從本地的具體情況和實際需要出發，需要規定什么就規定什么，使地方性法規有針對性和可操作性，真正對地方的改革、發展、穩定工作起到促進和保障作用"[3].自此之后，我國各地都在力圖使地方立法體現"地方特色"上進行了積極有效的探索，北京市人大及其常委會也和全國各地人大及其常委會一樣，試圖通過增強"地方特色"來提高地方立法的質量。
北京作為我國的首都，城鎮化程度高，人口密集，自然、人文地理要素多元，城市生態、資源分配、交通用地等情況十分復雜。特別是近年來，在社會轉型的大背景下，首都及其周邊地區經濟社會發展的大環境變化很快，立法部門往往難以及時的、全面的了解首都發展的實際需求，這在立法上的直接體現就是對地方特色把握不夠充分。實踐中許多實施性立法"照抄照搬"上位法，法律的原則性規定依舊無法適用于地方的實際情況，造成了大量實施性立法的閑置。在自主性立法與先行性立法中則存在湊數的嫌疑，許多法規過于強調體系性，追求大而全，條文存在的目的不是在于運用而是在于法律體系的完備，這不僅造成了立法資源的浪費，也使原本清晰明了的法規變得復雜難懂。北京作為我國的首都，"首都"應該成為北京地方立法中的最大特色，而如何把握好"首都特色"的具體內涵，則需要立法部門立足于北京的實際情況，綜合考量首都立法的示范作用以及對周邊地區的實際影響。只有使立法真正體現"首都特色",才能使立法滿足首都發展的實際需求，才能解決城市發展中的現實問題。
（二） 首都地方立法工作的科學化和民主化程度有待進一步提高
黨的十八屆四中全會提出，要完善中國特色社會主義法律體系，最根本的途徑就在于不斷推進科學立法與民主立法。只有建立起科學與民主的立法機制，才能最終實現良法善治。科學立法的核心在于立法要尊重和體現社會發展的客觀規律、法律所調整的社會關系的客觀規律以及法律體系的內在規律。民主立法的核心在于立法要充分保障和實現人民民主，一切依靠人民、為了人民，使立法真正反映廣大人民的共同意愿、充分保障廣大人民的各項權利和根本利益。
近幾年，北京市人大及其常委會在深入推進科學立法、民主立法上進行了不懈的探索，立法的科學化及民主化程度均有所提高，但由于首都行政管理體制與城市管理方式都處于改革的進程中，立法工作中難免存在部門利益和行政管理思維的影響，這在一定程度上影響了首都地方科學立法和民主立法的深入推進。當前，在北京市全面深化司法改革還沒有到位的情況下，仍然存在著從政府部門工作角度出發的立法，立法并不是出于反映人民的意愿，而是出于政府管理工作的需要，通過立法為政府推動管理工作提供法律依據，這導致立法工作中部門化傾向、爭權諉責現象較為突出，人民群眾的立法意愿反映和對立法程序的有序參與均有待進一步加強。法律只有實事求是、與時俱進，才具有生命力和創造力，然而在實踐中，首都地方立法并沒有完全把握住這一準則，在地方性法規中仍然存在許多落后的法律規定，這些規定不能根據客觀形勢和上位法的變化而變化，有些重點領域的立法遲遲沒能出臺，無法滿足社會發展的實際需要，這就造成地方性法規在解決地方實際問題上有效性不足。
首都地方立法部門必須要在總結過往立法經驗的基礎上，不斷提高地方立法的民主化和科學化程度，以科學嚴謹的態度，廣泛聽取、認真對待社會各方面的意見和訴求，及時廢止和修改那些已經不能適應社會發展規律的規則，根據社會發展的實際情況及時制定新的規則，努力使每一項立法都能體現和尊重人民的主體地位。
五、解決新形勢下首都地方立法工作中存在的問題的對策
"不抵觸、有特色、可操作"這一由江蘇省人大常委會最先提出的"九字"原則，道出了地方立法的精髓。"不抵觸"是地方立法的一項基本原則，"有特色"是地方立法的靈魂[4],"可操作"則是地方立法的本質要求。面對新形勢，繼續探索建立和完善首都地區科學立法與民主立法相統一的立法工作機制，增強地方立法的針對性、實效性和可操作性，意義重大。
（一）明確首都地方立法的基本原則
北京市的地方性法規作為構造我國特色社會主義法律體系的子系統，不僅不能游離于國家的宏觀法制環境之外，更不能脫離北京市的法治現狀。基于此，北京市的地方立法原則應當既包括《立法法》規定的一般原則，也包括體現"首都特色"的地方性原則。根據《立法法》的規定，憲法原則、法制統一原則、民主原則以及科學原則，是地方立法所應遵循的一般原則。
除此之外，由于北京市的特殊地位，地方立法部門在立法時還應堅持突出地方特色原則和地方立法適度原則。這要求立法部門在進行地方立法時要充分把握首都地區的特殊性，根據首都地區現實發展的實際情況，合理安排立法規劃，切實增強立法的可行性和可操作性，堅決杜絕一切隨意立法和立法失準的可能，保證立法符合法治的目標和精神。
（二）明確首都地方立法權限
立法權作為國家權力的重要組成部分，范圍如果不確定，就可能甚至必然出現專制的局面。對于地方立法而言，明確立法權限的根本意義在于，確保地方立法權限嚴格限制在應有的范圍之內，既不越權，也不缺位。立法權限劃分的實質是利益、資源的分配與責任的確定[5].由于《京津冀協同發展規劃綱要》的提出，如果今后首都地方性法規的效力僅僅適用于北京地區，可能難以完全滿足京津冀協同發展的現實需求，這就需要考慮首都立法權限的適度擴張問題，不斷加強首都地方立法部門與天津市、河北省地方立法部門之間的協調工作，建立相應的協調立法機制。此外，首都地方立法權限的劃分應嚴格以《立法法》為依據，在正確把握北京市人大與北京市人大常委會之間的關系的基礎上，逐漸改變北京市人大常委會包攬地方立法的局面，自覺將重大的地方性法規交由人大制定，充分發揮北京市人大在地方立法中的應有作用。
（三）創新首都地方立法機制
科學的立法機制是確保地方立法質量的重要保障。
1.完善立法前期選項工作機制。立法選項是立法的前提，立法選項科學與否直接影響立法的整體質量[6].故建議在立法前期選項工作中全面引入立法項目建議征集制，多渠道收集社會各方面的立法建議，充分發揚民主、匯集民智、體現民意，不斷拓寬公民參與地方立法的渠道，使立法項目建議工作公開化、常態化。
2.加強法規立項論證工作。即在法規起草前，就引入理論界、實務界的專家學者就立法的合法性、必要性和可行性，主要制度設計，立法的預期效果等進行充分論證，在充分論證的基礎上再確定法規該不該立和怎么立的問題，從立法源頭上切實提高立法選項的科學性。重要的地方性法規項目還可以考慮引入全民論證制度，借助報紙、互聯網、電視等媒體將重要的地方性法規公之于眾，廣泛征求人民群眾的意見，充分保障人民群眾的立項參與權。
3.開展法規預案研究工作。即在直接進入立法程序的條件尚不充分的情況下，可先借助高校、研究院等科研機構對立法進行前期研究，形成法規預案，待立法條件成熟后再納入立法計劃。北京市科研院校眾多，具有得天獨厚的立法資源優勢，北京市人大應當充分利用這一優勢，將一些敏感問題、重大問題先委托給專家學者進行前期預案研究。2015 年 6 月 1 日開始施行的《北京市控制吸煙條例》已經引入了法規預案研究機制，今后北京市人大應將這一機制變為立法的常態機制。
（四）完善首都地方立法程序
在首都地方立法程序方面，應切實增強立法的科學化和民主化。
1.完善首都地方立法規劃編制程序，由"問題引導立法".立法要直面地方矛盾，根據首都經濟社會發展過程中出現的實際問題，提出有針對性的立法項目，反過來通過立法解決實際問題。"問題引導立法"的核心在于地方存在什么問題就解決什么問題，所解決的問題是地方突出的而中央立法所不宜解決的問題。通過建立這種立法規劃編制程序，使"所立之法"真正成為"所需之法",切實增強首都地方立法的針對性和可操作性。立法規劃的調整和變更程序也必須程序化、規范化。
2.完善首都地方立法由法案到法的程序，保證從法案的提出到最后頒布的整個過程的透明性，確保立法程序的每一過程都能夠被社會外界看得見的方式進行，充分調動公民的參與熱情。在首都地方立法過程中，立法機關已經十分注重調動公眾參與，但是目前對公眾意見的處理機制還有待進一步完善。盡管北京市的城市化水平已經比較高，但是城鄉差別依然存在，因此立法機關還應對地方立法工作中不同參與人群的參與模式進行區分。此外，在法案的編制過程中，立法機關應充分發揮首都的人才智力優勢，借助專家學者的技術支持，不斷提高首都地方立法的科學化水平。
3. 完善首都地方立法后評估工作，通過實地調研、問卷調查、專家評估、個案分析等方式，對法律規定、法律執行效果、社會對法律的滿意度以及法律與法規之間的銜接性等問題進行分析、論證，及時發現地方法律體系中存在的漏洞并進行相應的修改完善，從而最大限度的提高地方立法的質量和水平。作為"二次立法"的立法后評估，在未來一段時間內，將會成為我國立法工作的重點，而北京作為我國的首都，應當率先在全國范圍內樹立起立法后評估的典范，通過不斷完善立法后評估的標準、程序和方法等內容，為提高地方立法質量積累經驗。
首都北京的地方性立法，不僅是中國特色社會主義法律體系的一個重要子系統，更是我國其他省、自治區、直轄市地方立法的一面旗幟。當前形勢下，北京市地方立法工作如何適應社會轉型時期的經濟社會發展和法治建設的更高要求，如何凸顯首都特色，適應京津冀協同發展的需要，已經成為了立法者亟待解決的新課題。
參考文獻：
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[5] 周英。我國地方立法權限研究[D].北京：中國政法大學碩士學位論文，2004.15.
[6] 張引。 在新的起點上加強和改進首都地方立法工作[J].北京人大，2011,（05）：24-27.
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