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解讀《法官法》、《檢察官法》中的“其他具備條件”——兼論基層司法首長選任模式
解讀《法官法》、《檢察官法》中的“其他具備條件”——兼論基層司法首長選任模式
曹志瑜
(景德鎮市昌江區人民檢察院，江西景德鎮 333000)
摘要：“其他具備條件”是現行《法官法》、《檢察官法》針對司法首長選任及法官、檢察官資格與國家司法考試制度之間博弈關系的一種變通規定。在相對合理主義的改革背景下，結合我國法官、檢察官職業資格準入之形態演進和國外經驗，這一規定根據審級特點分別采取限定使用與戒絕使用的不同方式是比較適宜的，也合乎法律職業發展的目標要求。
關鍵詞：“其他具備條件”；司法首長選任；法官；檢察官；職業資格準入
我國現行《法官法》第12條規定，“初任法官采用嚴格考核的辦法，按照德才兼備的標準，從通過國家統一司法考試取得資格，并且具備法官條件的人員中擇優提出人選。人民法院的院長、副院長應當從法官或者‘其他具備法官條件’的人員中擇優提出人選”；與此同時，該法第51條規定，“國家對初任法官、檢察官和取得律師資格實行統一的司法考試制度”。現行《檢察官法》的第13條、第54條的相關規定和《法官法》完全相同。“其他具備條件”的變通規定，導致司法實踐中仍然存在不具備法律職業資格的黨政干部調任司法首長或者司法系統內干部規避司法考試獲得法官、檢察官資格的現象，尤以基層為盛。
我國數十年的司法改革，取得了不少有目共睹的成績。同時，不可否認，在缺少多方位體制聯動的境況下，已有的改革舉措大多停留在工作機制層面上，較為敏感的深層次的體制改革尚未展開，步履維艱。總體上看，對于成熟法治社會與宣示依法治國的國家而言，法官、檢察官資格的高準入門檻，是不成其為問題的定論，也是最容易取得社會共識的司法改革領域。“其他具備條件”無疑是對這種法治要義的違背，并產生了一些現實弊端。
筆者試在簡略回顧我國法官、檢察官資格準入的相關法律制度沿革的基礎上，立足于不同審級司法機關的分工殊異，重新審視“其他具備條件”之變通規定的使用問題及其立法建議。需要說明的是，本文中的基層司法首長，是指市、縣兩級法院、檢察院的正副院長、正副檢察長。
一、我國法官、檢察官職業資格準入的制度變遷和國外經驗借鑒
新中國成立以后，國家對于法院、檢察院工作人員的選任標準只是突出政治素質和紀律作風，對學歷、文化以及專業知識沒有明確要求，實踐中偏重考察資歷、級別，(論文范文 www.baimashangsha.com)特殊調整時期又必須逢合政治運動和政策指令的需要。“文革”結束后的很長一段時間，隨著檢察機關的恢復設置，我國社會主義法制建設逐步走向正軌，但囿于培養基礎薄弱、法律人才短缺以及公眾法律意識匱乏等客觀條件，1983年修訂的《人民法院組織法》、《人民檢察院組織法》對審判人員、檢察人員的任職資格側重于政治思想方面的考察，沒有對業務素質作出硬性要求，僅《人民法院組織法》規定了“人民法院審判人員必須具有法律專業知識”。復轉軍人、社會招干錄用人員、教師等是法官、檢察官的主要來源；其中，直至上世紀90年代中后期仍實際存在的大中專畢業生分配也使得一些有門路的關系人員獲得法院、檢察院的正式編制，部分隨后晉升為法官、檢察官。總之，在1995年2月通過的《法官法》、《檢察官法》頒布實施之前，法官資格、檢察官資格的取得基本上處于混亂無序的狀態，法官、檢察官群體的整體素質較低。
1995年的《法官法》、《檢察官法》從法律上明確我國法官、檢察官的條件及資格取得的途徑、方式，初步奠定了職業資格準入制度的雛形。根據該兩法的規定，司法機關開始分別建立起初任法官、初任檢察官考試制度，即規定通過考試者方能提請人大任命為法官、檢察官：法院系統分別于1995年、1997年、1999年進行了三次考試；檢察系統亦舉行了三次。但由于準備實施的時間倉促，缺少相應配套的制度和措施，其缺漏也很快暴露出來：選拔范圍狹窄，資格考試僅限于司法系統內部，未向社會完全開放；學歷和法律專業知識要求偏低，法官、檢察官的學歷資格起點是高等院校專科畢業，加上兩年工作經歷；全國范圍的法官、檢察官資格考試不規范、不統一，一般由各省級法院、檢察院分別組織，考試內容、側重點均有所不同，要求也各異。
2001年6月30日第九屆全國人大常委會分別通過了對于《法官法》、《檢察官法》的修改決定，提高了法官、檢察官的任職資格條件，吸收了國外的一些先進經驗，如將初任法官、初任檢察官的學歷起點提高為“高等院校法律專業本科畢業或者高等院校非法律專業本科畢業具有法律知識”，對從事法律工作的時間要求做了延長等。最重要的是，修改后的《法官法》第51條、《檢察官法》第54條規定了國家對初任法官、初任檢察官實行國家統一司法考試；《法官法》第12條、《檢察官法》第13條又分別規定對初任法官、初任檢察官采取嚴格考核辦法，按照德才兼備的標準，從通過司法考試且具有相應任職條件的人員中擇優錄用。這些規定標志著新的法官、檢察官職業資格準入制度在我國立法上已經得到確認。
繼而，首屆國家統一司法考試于2002年3月30日、31日舉行，全國共有360 571人報名參加考試，24 000多人通過考試洽格率約為7%。至今，司法考試制度實施已逾十個年頭，是我國自上世紀80年代以來在世界法治潮流背景下所進行的司法改革的最重要成果之一。縱觀兩大法系國家的法官、檢察官選任制度，無論是以成文法為法律淵源的大陸法系還是以判例法為法律淵源的英美法系，源于各國歷史、文化傳統的不同，法律職業者的培養方式各有特色，但接受大學法律教育是兩大法系國家從事法律職業的前提條件且必須經過職業訓練，最后從事法律職業還必須通過形態各異的全國或各地區統一的司法考試（律師考試），亦即都非常注重法律專業知識與從業實踐經驗的結合。英美法系國家的法官、檢察官一般必須先擁有律師資格，如在美國，獲得律師資格必須是在大學畢業的基礎上通過競爭激烈的法學院入學考試后，學習三年期滿再通過相應州的律師資格考試方可。大陸法系的代表德、法、日等國法官、檢察官資格的獲得，其程序也非常嚴格，一般要接受兩個階段的教育和培訓，并且須通過兩次相應的國家考試，日本的司法考試就有“現代科舉”之稱，可見其殘酷異常。
自國家統一司法考試制度誕生以來，我國法官、檢察官隊伍的成分狀況已經發生了根本性的變化：公開招錄（主要針對法科畢業生）成為進人的主渠道；在統計學的意義上（盡管分布很不均勻），一個普通的基層法院、檢察院，“蝸”著5-10名法學本科生甚至研究生，并不稀奇。然而，置于并不樂觀的漸進型的法制環境里，我國的《法官法》、《檢察官法》還是設置了“其他具備條件”的變通規定，預示了其與司法考試的潛在博弈關系：早在司法考試制度施行伊始，有學者就敏銳地察覺到，“司法機關的工作方式和領導方式在很大程度上仍然具有很強的行政色彩，特別是在基層，法院和檢察院的領導往往是官員而不是法律職業者。國家統一司法考試制度實施以后，法院和檢察院的職業準入門檻高了，整體素質增強了，必然產生非專業化的領導和專業化的被領導者的矛盾”。當然，這只是問題的一個方面，實則蘊含著更深層次地對于司法首長選任的形塑影響。
二、不同審級司法首長選任模式與“其他具備條件”規定的關系
在我國，由以四級兩市制為代表的司法體制決定，最高司法機關和省級司法機關主要負責調查研究、規范指導下級工作；市、縣兩級司法機關特別是基層法檢兩院，擔負著絕大部分的一線辦案任務，是整個司法工作的基礎。針對這種角色、分工的差別及其契合性，筆者認為，省級以上司法首長使用“其他具備條件”的變通規定偶爾為之，勉強能找出一些理由：有利于高層法律政策的政治掌控性，一定程度上緩解司法同政治的緊張關系，保持適度距離的間離效應，自匕而下地疏通法律同政策之間的協調關系和靈活性。事實上，省級司法首長的選任標準正在悄然發生著變化：通觀公開見諸媒體的各省級現任政法領導（政法委書記、法檢兩長、公安廳局長、司法廳局長）的個人簡歷，法律專業背景濃厚成為這個領導群體最大的特點，他們中的絕大多數都學過法律，或者長期從事過政法工作，有著豐富的法律工作經驗。
基層司法機關作為法官、檢察官具體辦案的組織形態，對司法職能的實現和司法改革的成效都發揮著重要抑或決定性的作用。因此，對于沒有宏觀指導職責的市、縣兩級司法機關的首長選任來說，“其他具備條件”的規定恐怕只能產生“通過司考的做法官，沒過司考的當院長”的心理。進而言之，據筆者觀察、總結，當前基層司法首長的選任模式大體上有四種：
其一，黨政（公安、司法行政等政法機關除外）領導干部調任至司法機關擔任首長。如某縣原縣委書記調任所在市中級法院院長。
其二，同級政法機關之間領導的交流、轉（提）任。如某市司法局局長提任該市檢察院檢察長。
其三，上級（主要是上一級）司法機關的中層干部調任下級司法機關首長。如某市檢察院公訴處處長調任該市下轄某縣檢察院檢察長。
其四，上一級司法機關的副職首長（一般是排位相對靠后的副職）調任下級司法機關首長。
以下逐一品評這四種模式。第一種是受到學界詬病、非議最大的，不利于司法專業化和司法機關依法獨立行使職權，實務中已漸少采用。第二、三種比較“流行”，有利于保持法律專業背景、職業經歷和司法政策的穩定性、延續性。第四種模式屬于干部“空降”類型，某些適用帶有一定的政治性和偶然性。筆者認為第四種模式至少有兩大裨益，可以在有條件的地方推廣：一是擬任人員的專業素質和業務資歷是無庸置疑的；二是擔任過上一級司法機關副職首長的擬任人員一般在領導水平、協調能力方面都獨具優勢。綜上所述，筆者以為，今后應因地制宜、因人制宜，選擇采用上述第二、三、四種選任模式。
長期以來，我國基層司法首長從黨政機關調任的情況比較普遍，是對黨政干部、司法干部在未作分類管理的計劃體制下進行干部輪崗、轉崗的一種形式。隨著依法治國基本方略的確立、實施，這種做法有違法官、檢察官遴選的科學規律，其弊端愈加凸顯：
第一，不利于案件質量與司法公正性及司法公信力的提升。我國正處于社會結構轉型、經濟體制變革、利益格局調整和各種矛盾多發的時期，新形勢、新任務對法官、檢察官的司法業務能力提出了新的更高要求。法官、檢察官不僅要具備較強的事實認證能力、法律適用能力、庭審駕馭能力、文書制作能力等專業技能，還需具備運用法律解決社會實際問題的能力，既要對法律負責又要對公眾負責，既要掌握法律精髓又要熟知社情民意，并且要善于通過辦案化解矛盾、平衡利益，實現法律效果和社會效果的有機統一。截至目前，司法機關內部辦案程序仍以層級審批制（“承辦人斗部門負責人斗司法首長”）為主，不具備專業知識、業務經驗的司法首長難以真正擔負起案件審批、把關的重任，也不可能享有韋伯所言之能夠喚起英雄品質的“超凡魅力”，影響司法機關的外在形象和公眾的信任尺度。換言之，現代社會的司法首長如果只懂得抓財務基建、組織人事等協調性工作的話，肯定是本末倒置的。
第二，不利于吸納優秀法律人才進入法官、檢察官隊伍與司法隊伍的同質化、職業化及精英化建設。顯然，法官、檢察官的編制、職級都是有限的，徑直逾越司法考試擔任司法首長勢必阻礙其他具備資格人員的正常發展、晉升。有鑒于此，可以考慮在上級司法機關和地方黨委組織部門的支持下，建立、健全有關法官、檢察官的辭退、清退制度，把司法機關內部的少數不符合《法官法》、《檢察官法》規定任職條件且確實不勝任司法工作的人員，及時進行清理、分流。同時，進一步完善法官、檢察官提前退養和提前退休制度，讓一部分年齡偏大、學歷偏低的司法人員提前離開工作崗位，讓出寶貴的編制名額，用于招錄具有法律專業本科（及以上）和其他急需專業的人才，促成法官、檢察官隊伍的良性循環。
第三，不利于依法實現司法獨立與各種國家權力的分工、制約。可以說，“院長、檢察長不必懂業務，只需政治把關”的觀念只是反映特定時期司法行為的一種思維慣性，某種程度上會引致司法權的弱化乃至被黨政權力“同化俘獲”的癥候，司法權的異體監督性難以彰顯。況且，糾纏于長期黨政工作產生的濃厚感情以及人事方面千絲萬縷的關系，他們領導的司法機關又如何在追究和懲處黨政系統的腐敗案件時確證公允？更為要害的是，在中國的法制史上，司法、行政不分且司法長期附屬于行政；以至當前，受以塊管理為主的體制決定，司法權的運行基礎一人、財、物受控于地方黨政，地方司法機關受制于地方利益。司法權內外關系中的行政性還表現為上下級法院之間的實際領導關系、司法機關的內部管理機制以及裁判救濟方式等方面，導致司法運行成本高昂、績效偏低。基層司法首長從黨政機關調任的做法更是起到了推波助瀾的負面作用，司法機關無法按照司法規律管理司法業務和法官、檢察官隊伍，造成了司法職能同內部司法行政管理職能的相互錯位、失位，行政管理職能侵削司法職能并誘發司法腐敗。
同時，根據社會情勢變化，不容忽視司法人員選任機制改革的有利時機：一方面，自上世紀80年代以來進入司法機關的復轉軍人等非法律專業人員隨著年齡增長逐漸淡出司法一線，法官、檢察官隊伍的新陳代謝已刻不容緩；另一方面，通過國家司法考試的具備法律職業資格者已達數十萬，形成一個龐大的法律人才庫，加之十幾年來我國高等法學教育迅猛發展，法律人才資源已然呈現出整體過剩（局部闕如）的狀態。基于上述分析，本文主張，省級以上司法首長選任可以限制性使用“其他具備條件”的規定，而基層司法首長選任應當戒用一采取區別對待的…變形蟲式的思維方式’：即在一定時段內以某種方式變通某些基本準則卻不藐視它的公理性權威，隨著條件的具備再進一步實現該普適性要求”，達致司法改革中的相對合理性。從法治社會的長遠發展來講，宜痛下決心，在未來五至十年內再次修改《法官法》、《檢察官法》，規定司法機關首長只能從法官、檢察宮中產生；注重全面考察擬任人員的法律專業背景、業務工作經歷和日常行政管理能力，正因為法律上各種案件“是由人為理性和法律判決來決定的，而不是由自然理性來決定的；法律是一門藝術，在一個人能夠獲得對它的認識之前，需要長期的學習和實踐”；此外，繼續推行選調法律院校、律師界的專家、人才赴司法機關任職機制，促使法律人在職業知識、職業語言、職業思維、職業倫理等方面的統一，最終形成法律職業共同體。
還有一種情形使用“其他具備條件”，往往手法“隱秘”：比如，上級院領導欲提拔使用一名干部卻受制于其尚未通過司考，于是先將其下派基層院掛職副院長、副檢察長（認定符合“其他具備條件”），以此當然獲得審判員、檢察員的身份資格，待短期掛職結束后再調回予以任命法律職務。值得憂慮的是，受利益特別是既得利益裹挾，改革政策、措施的搖擺甚或自我否定，一方面我們指責司法人員素質不高，另一方面又直至所謂“僅此一次，下不為例”的“內部司考”與之相映成趣。“其他具備條件”和“內部司考”并非毫無關聯的孤立現象，從中可以覓得法制發展的艱巨性與反復性。對此，賀衛方先生一針見血地指出：“一方面是那么多的法科畢業生就業困難，另一方面卻是西部基層司法機關缺乏合格人才，豈非咄咄怪事？了解司法界人事運作的人都知道，雖然1995年就制定了法官法和檢察官法，2000年又提升了法官與檢察官的任職學歷并要求必須通過司法考試，但實際上還是有太多的不具備資格者進入法院檢察院，導致合格者進不去……”
司法考試作為一種典型的法律職業準入控制措施，幫助我們營造了一個共同的語言、解釋、價值、經歷和身份的共同體，國家通過對司法考試的標準設置得以有效地控制進入法律服務市場的人數和法律服務的產量、質量。所以，筆者始終堅持：對于所有(資格性)考試及其功能而言，程序比內容更重要；內容自當與時俱進，而程序只能且必須日臻完善、縝密。對于國家統一司法考試而言，更應當架高考試主體資格，嚴格考試程序，增加考試難度，才能擴大社會對法律職業的認同，增強司法權威，使法律職業者公正執法，珍視其來之不易的機會。倚之為起點，我們方能漸次實現法律職業者的使命感、榮譽感、社會責任感同職業道德慣習的完美融合。
曾經，復轉軍人轉業做法官、檢察官甚至司法首長的現象大面積存在。賀衛方先生十余年前的一篇《復轉軍人進法院》一石激起千層浪，褒貶不一。直至今日，司法機關人事管理體制中的行政化、官僚性、功利性的弊病仍不同程度地存在著一基層司法首長的選任模式便是其中之一。以更開闊的視野來看，基層法院、檢察院的人事管理體制究竟是缺編還是缺人？絕對編制數是否足以滿足司法業務和其他工作的需要？筆者認為，長期以來，限于研究旨趣的分歧、實務親歷性的缺失等因素，對于由干部任免、工作規程、激勵獎懲等一系列相關的內部管理機制綜合、疊加造成的人力資源短缺現象亦即體制性缺人及其內涵式發展問題未給予應有的重視。限于篇幅，本文就此不再展開論述。
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