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論民事行政公訴的范圍/王景琦法律論文網
論民事行政公訴的范圍
王景琦
民事行政公訴是檢察機關履行法律監(jiān)督職責的重要方式之一。檢察機關就某些案件向法院提起民事、行政訴訟，是各國比較通行的做法，許多國家的法律對此均有規(guī)定。對檢察機關民事、行政公訴案件的范圍這一基本問題，一些國家或在實體法中直接規(guī)定檢察官可以提起訴訟的事項，或在程序法中規(guī)定檢察官提起訴訟的情形，但確定的范圍不盡相同。
檢察機關的民事行政公訴不同于公民、法人的起訴，應當將其限制在一定范圍。否則難免影響公民自主行使權利，破壞行政權的有效行使。檢察機關的民事行政公訴權，應當僅限于對損害國家利益和社會公共利益的違法行為提起訴訟。
一、侵害國家經濟利益的案件
國有資產是全體人民的共同財富。自改革開放以來，侵害國家資產利益的行為日益猖獗，較為常見的方法是將國家資產低價出售甚至無償轉讓等。為保護國家資產，國家專門成立了各級國有資產管理局，制定了一系列國有資產管理的法律、法規(guī)，明確了有關機構和人員管理國有資產的職責。但對侵害國家資產的違法行為，法律并未授權國有資產管理部門、工商行政管理部門、其他組織或個人以訴權，國有資產管理部門或其他行政機關只能對行為人予以行政處理，而不能追究侵害行為人的法律責任，致使違法者有恃無恐，侵害行為難以得到遏制。因此，應當授權檢察機關對此類行為提起民事公訴，啟動訴訟程序，通過法院的審理活動追究侵害行為人的責任，以保護國有資產不受侵犯，保護國家的經濟利益。
二、公害案件
公害案件就是直接造成不特定的大多數人的人身、財產損害的環(huán)境污染事件。一方面，作為受害者個人，追究公害制造者的責任決非易事。受害人須證明公害行為的違法性以及發(fā)生者的故意或過失、確定公害行為與損害之間的因果關系等，由于公害具有的潛伏性、損害后果的復雜性以及侵害主體的多樣性，受害人很難舉證侵害人以及侵害行為，對受害人來說，通過訴訟途徑主張權利往往是很不經濟的，加之公害案件的受害人一般較多，因此常常無人起訴。另一方面，我國法律對公害案件起訴資格的規(guī)定亦并不完善。《中華人民共和國民事訴訟法》第108條規(guī)定：“原告是與本案有直接利害關系的公民、法人和其他組織。”據此，只有人身或財產權益直接受到公害侵害的人或組織，才能提起公害訴訟，而實際上，公害的受害人所遭到的侵害大多是間接的和無形的。那么，在公害制造者的行為經過有關政府機關許可的情況下，如果行政機關違法行政、濫用許可權，受害人能否對其具體行政行為提起行政訴訟呢？《中華人民共和國行政訴訟法》所規(guī)定受案范圍的原告是行政管理相對人，即具體行政法律關系中非行政機關的當事人。在某一環(huán)境管理活動中，行政機關批準在某地建設排放污染物的設施，該具體行政行為并未侵害管理相對人的權益，卻對附近的居民、法人或其他組織的合法公益造成了侵害，由于受害人不是該行政行為的相對人，自然也就不具備起訴的資格。截止目前，法律、法規(guī)尚未將這種可能造成公害案件的具體行政行為的起訴資格授予任何公民或者法人。
因此，在受害人的合法權益不能通過訴訟途徑獲得司法救濟時，檢察機關對公害案件的提起公訴，是對社會公共利益的損害后果進行補救的有效途徑。檢察機關既可對公害制造者提起民事公訴，也可對行政機關越權批準、許可實施破壞公益行為的具體行政行為提起行政公訴。
三、反壟斷案件
壟斷不僅侵害合法經營者的利益，而且損害消費者和國家的利益。因此，應當建立國家起訴制度，由作為國家利益代表的檢察機關對上述壟斷行為提起民事或行政公訴。
（一）對行業(yè)壟斷行為的民事公訴
《中華人民共和國反不正當競爭法》第6條規(guī)定：“公用企業(yè)或其他依法具有獨占地位的經營者，不得限定他人購買其指定的商品，以排擠其他經營者的公平競爭。”行業(yè)壟斷行為在我國比較突出，究其原因，主要是原計劃經濟體制下的政企不分，在向市場經濟的轉型過程中，公用企業(yè)行政化，集管理者與經營者于一體，受利益的驅動，管理時漠視社會公共利益和消費者利益，以維護部門（行業(yè)）利益作為制定政策的主旨，隨意擴大特種行業(yè)和專營行業(yè)的范圍，包攬某類產品的生產權和經營權，以行政手段排擠其他企業(yè)參與競爭，形成獨此一家別無分店的局面，并制定超出國際同類產品的不合理價格。公用企業(yè)作為壟斷行業(yè)，在實際運營中濫用其市場優(yōu)勢地位謀取不當利益，強迫交易，實施歧視行為，服務質量差。
（二）對行政壟斷行為的行政公訴
《中華人民共和國反不正當競爭法》第7條規(guī)定：“政府及其所屬部門不得濫用行政權力，限定他人購買其指定的經營者的商品，限制其他經營者的經營活動。政府及其所屬部門不得濫用行政權力，限制外地商品進入本地市場，或者本地商品流向外地市場。”對市場經營活動有影響力的主體，出于地方或小團體的利益，違反法律或市場公認的市場規(guī)則，故意對市場行為進行干預，妨礙了正常的市場競爭秩序。行政壟斷案件的表現形式多種多樣，如主管行政機關利用其審批、物資、信貸、稅收優(yōu)惠、價格雙軌制中的優(yōu)惠價格等權力，無根據地授予業(yè)務壟斷權；采用越權的非法手段分割、封鎖市場，排擠經營者，為了保護本地某項產業(yè)而禁止外地相同商品入境，或禁止當地原材料出境等。在此種情形下，有必要通過行政訴訟監(jiān)督，制約行政機關濫用權力的行為。但受到不利影響的經營者由于種種原因往往不提起訴訟，這就需要檢察機關代表社會公共利益提起訴訟。
（三）對市場壟斷行為的民事公訴
某一行業(yè)經過一定時期的發(fā)展，會逐漸出現一家或幾家對行業(yè)有影響力的大企業(yè)，這些企業(yè)往往利用其絕對經濟優(yōu)勢，實施限制或排除競爭行為，謀取高額壟斷利潤。這種壟斷形式在我國已初見端倪，如1997年的VCD生產廠家的“圓桌會議”，1999年8家彩管廠訂立的“北京聯盟”，2000年6月9家國內彩電企業(yè)制訂的最低限價等。這些行為違反了《中華人民共和國價格法》第14條規(guī)定，相互串通，操縱市場價格，損害其他經營者或消費者的權益，屬于不正當價格行為，這種價格聯盟實際上就是變相的壟斷，首先制約了相關企業(yè)的競爭，其次損害了消費者的利益，最終擾亂了社會經濟秩序。（上）
（作者系最高人民檢察院民事行政廳檢察官）
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