如何借鑒國外經驗推進我國政府采購制度探討

如何借鑒國外經驗推進我國政府采購制度探討

　　如何借鑒國外經驗推進我國政府采購制度探討
　　
　　（一）政府采購制度概念及特點。
　　
　　采購是采購人或采購實體基于生產、銷售和消費等目的，購買商品或勞務的交易行為。采購和銷售一樣都是市場上一種常見的交易行為，依據采購主體和采購資金來源的不同，采購可分為企業（私人）采購和政府采購。企業（私人）采購是企業或個人使用自有資金進行采購的行為；政府采購亦稱統一采購和公共采購，是指各級政府為了開展日常政務活動的需要或為公眾提供勞務，在財政監督下將財政購買性支出通過公開招標、公平競爭和財政部門直接向供貨商付款的方式，從國內外市場上為政府開支單位購買商品和勞務的行為。與此相關的政府采購制度是政府采購過程中以法律形式表現的采購法規、采購政策、采購程序和采購管理等一系列規章制度的總稱。而相對于企業（私人）采購，政府采購具有如下特點：
　　
　　1.政府采購的主體是依靠國家預算資金運作的政府機關、事業單位、社會團體等，是大部分實行市場經濟體制國家財政管理政府直接支出的一種基本方式，并且已經推廣到國際貿易領域。政府采購為非商業性、非盈利性購買行為，即只能買，不能賣。
　　
　　2.財政部門對政府采購的款項實行直接支付方式，即財政部門不是將采購款項支付給支出單位，而是按采購單位與供應商簽訂的合同將資金直接支付給供應商。
　　
　　3.政府采購制度的采購環節是以公開、公平、公正為原則，按公開招標，減價競賣的方式進行，這就極大地增加了采購過程的透明度，而且這一過程又直接置于財政部門的監督之下，一切按法律、法規依法辦事，使違法行為得到有效抑制。
　　
　　4.政府采購涉及面相當廣泛，其采購對象小到日常的辦公用品，大到公務用車、飛機乃至武器等無所不有。并且，采購價值占國內生產總值的比重相當大，根據有關資料統計：美國政府在1989—1992年間每年僅用于貨物和服務的采購就占其國內生產總值的26％—27％。
　　
　　5.政府采購與企業（私人）采購相比前者能產生社會效益，具有社會責任。政府利用自己是最大的單一“買主”所形成的巨大吸引力，通過經濟手段，來實現政府想解決，但又不太好解決的社會問題。如：總量控制問題、結構調節問題、穩定物價問題、避免經濟犯罪問題、殘疾人就業問題等等。政府在采購時通過經濟手段就可以非常有效地解決這些靠行政手段難以解決的社會問題。
　　
　　（二）我國推行政府采制度的歷史背景。
　　
　　1.從我國國內局勢來看，改革開放以來，我國經濟蓬勃發展，但是財政卻日益窘迫，財政赤字逐年增加，債務規模逐年擴大，中央宏觀調控能力嚴重削弱。造成這些問題的主要原因是由于支出管理體系明顯地不適應市場經濟要求。造成財政資金使用效益不高。這樣講的理由是：第一，從理論上講，需求與供給問題始終是財政面臨的一個矛盾，特別是在我國這樣一個經濟體制轉軌的國家，由于特定的歷史環境造成了支出結構的扭曲。在計劃經濟條件下，收入和支出都高度集中，職工生老病死都離不開財政，這是計劃配置的必然結果。在由計劃經濟向市場經濟轉軌過程中，財政資金相對分散，但支出包袱卻不能減少，一方面適應市場經濟的管理體系正在建立，一方面計劃經濟條件下原有的管理機構卻未能取消。一方面產生了下崗職工安置，克服市場不完善和規避風險的各類政府基金等新的支出，一方面本應推向市場的支出仍由財政負擔，財政職能范圍內的事管不好，財政職能外的事又擺脫不了，在這種情況下，收入再多也不能滿足支出。第二，我國不同于其他市場經濟發展比較完善的國家，這些國家有經過長期實踐建立起的一整套法制化、規范化的比較適應市場經濟的財政支出管理體系。而我國這方面的工作才剛剛開始，有些還在摸索探討之中，這方面改革的任務相當大。這是政府采購制度走進我國財政理論和實踐領域的主要背景。
　　
　　2.從國際局勢看，伴隨著世界經濟全球化和市場一體化進程的加快，世界各國曾經是封閉獨立的政府采購市場也逐步走向開放。使我國加入世界貿易組織成為歷史的必然選擇。經過1973年至1979年關貿總協定東京回合和1986年至1993烏拉圭回合的談判、協商，參加談判的成員國最終形成了《政府采購協議》，并于1976年1月1日，正式生效實施。由于世界貿易組織，已經取代了關貿總協定，因此，《政府采購協議》成為世貿組織的諸項協議之一，是各國加入世貿組織必須簽署的文件之一。隨著我國加入世貿組織的愿望即將實現，在我國及早建立起與國際慣例接軌的政府采購制度已迫在眉睫。這是我國推行政府采購制度的又一重要背景。
　　
　　二、發達國家政府采購制度的形成及特點
　　
　　政府采購制度起源于歐洲。從18世紀末開始，西方國家逐步開始實行政府采購，制定相應的法律法規和建立管理機構；一戰前后，政府采購的主體逐步由中央政府、地方政府向其它公共服務組織擴展。二戰后，政府采購的作用向外延發展，成為政府干預經濟的一種手段。到了60年代至70年代之間，由于發展中國家大規模興建基礎設備和發展重點行業，國際招標得到廣泛的應用，政府采購制度開始走向國際化。最終，1980年，政府采購的國際規則《政府采購協議》建立。發達國家政府采購制度經過200多年的探索與實踐已建立了較完善的體系。因此，我們應大膽借鑒國外政府采購的理論與方法，來發展我國的政府采購制度，盡管政府采購制度在我國尚未形成一個完整的體系，然而在我國許多地方已有這方面的成功實踐，為了將這些成功實踐經驗加以進一步總結并從理論上予以升華，以促進我國科學規范的政府采購制度的建立，為此，我們擬結合國外政府采購制度，從法律規范、制度建設及運行環境等幾個方面對發達國家政府采購制度進行剖析。
　　
　　（一）發達國家有一套完善的政府采購法律體系。
　　
　　為加強政府采購的管理和監督，各國都備有一套完整的法律體系。以美國為例，美國國會為了管理聯邦政府的采購行為，通過了一系列管理政府采購的基本法律。這些基本法律主要包括1949年《聯邦財產與行政服務法》和1948年《武裝部隊采購法》。另外，國會還制定了與政府采購相關的一系列法律，如1933年通過《購買美國產品法》，對美國的采購市場進行保護；《小企業法案》要求在政府采購中對小企業進行優惠。以上述基本法律為基礎，由各行政部門制定的實施細則包括：聯邦服務總署制定和頒布的《聯邦政府采購條例》以及《國防部制定的武裝部隊采購條例》。
　　
　　（二）各國自有一套有效的適合本國國情的采購組織管理體制。
　　
　　世界各國的政府采購模式不能一概而論，都具有各自的歷史原因的國情特點。總的來說，可分為三種模式：①集中采購模式，即由一個部門負責本級政府所有的采購。如香港政府除了土地、建筑物和個別低價商品外都由布政司物品供應科根據《公共采購條例》集中采購。②分散采購模式，即由各支出單位自行采購。新加坡是實行高度分散的采購制度，只有有限的物品如計算機、紙張等是通過集中采購的，其他物品都由各部門根據財政部（預算署）制定的《政府采購指南》自行采購。③半集中半分散采購模式，即除部分產品由專門部門采購外，其它則由各支出單位自行采購的采購模式。如英國規定，財政部的授權支出可在一定范圍內使用（在資金總額內），但在大項目上的支出通常需要同財政部經費小組協商。雖然，各國政府采購的基本模式不盡相同，但都是從各自國情出發，經過長期的實踐，在各自的法律范圍內有序運行。
　　
　　（三）發達國家政府采購制度具有良好的運行環境。
　　
　　1.有明確的政府采購目標及原則。隨著發達國家200多年的政府采購制度的發展，其目標已不僅僅局限于制度最初的節約政府支出。特別是隨著政府職能內涵的擴大，政府經濟作用的不斷增強，政府采購的目標也日趨多元化。這些目標包括：促進政府采購的經濟有效性；促進政府采購中廉潔和公眾對政府采購制度的信心；促進實現其它特定的社會目標，如扶持小型企業和少數民族企業、對本國政府采購市場進行有效保護，還可以和其他政策配合實現多種經濟和社會目標。如保護環境、促進就業等。政府采購中應遵循的基本原則包括公平競爭性原則、公開性原則、貨幣價值最大化原則等。
　　
　　2.有具體的政府合同的授予方式和程序。盡管支出管理是一個連續的過程，但對政府采購制度而言管理的核心是政府合同的授予方式或程序。大多數政府采購法規都以規范政府采購方法為主要內容，而不涉及采購計劃和采購之后合同管理階段。這些采購方法包括：①公開招標，即由招標人發出招標公告，邀請潛在的投標商進行投標，最后由招標人通過對各投標人提出的價格、質量、交貨期限和該投標人的技術水平、財務狀況等因素進行綜合比較，確定其中最佳的投標人，并與之簽訂合同的過程。②兩階段招標，即采購活動明顯分為兩個階段；第一階段，采購機構就擬采購貨物或工程的技術、質量或其它特點以及就合同條款和供貨條件等廣泛征求建議，并同投標商進行談判以確定擬采購貨物或工程的技術規范；第二階段，采購機構依據第一階段所確定的技術規范進行正常的公開招標程序，邀請合格的投標商就包括合同價款在內的所有條件進行投標。③選擇性招標，即采購機構直接邀請有限數目的投標商投標的國際競爭性招標，即只有收到了采購機構投標邀請的供應商、承包商或服務提供者才可以參加投標。④尋價采購，即對幾個供應商的報價進行比較，以確保價格具有競爭性的一種采購方式。⑤單一來源采購，即采購實體在適當的條件下向單一供應商、承包商或服務提供者征求建議或報價來采購貨物、工程或服務。⑥談判采購，即采購方和買方通過對合同的細節進行面對面的商談從而達成共識的一種采購方式。
　　
　　3.注重對本國政府采購市場進行有效保護。這是一國政府采購制度的一項政策目標。如美國至今仍執行著其1993年制定的《購買美國產品法》，規定聯邦政府在簽字購買物資采購合同或公共建設項目合同時，必須承擔購買美國制造的產品的義務。國內產品優先是美國政府采購政策中的一條重要原則。即參加了《政府采購協議》的國家，在政府采購中采購外國產品的數量也極為有限。實際上，通過對政府采購市場的有效保護，鼓勵采購本國產品，對本國經濟發展極為有利。從政府采購制度對一國經濟發展作用來看，在日本、韓國都曾為其支柱產業的振興立下過汗馬功勞。如日本在振興汽車工業時，其政府和公共團體采購資金均投入了本國汽車工業；在振興電子工業時期，辦公自動化建設和通訊設備的采購為日本剛剛起步的電子工業提供了一個不小的市場，幫助日本企業頂住了美國跨國公司電子產品的沖擊。
　　
　　三、推進我國政府采購制度實施的幾點設想
　　
　　（一）制定一套完善的政府采購法律體系。
　　
　　我國的《招標投標法》正在制定之中，這對保證我國政府投資資金的有效利用起到了良好的作用，但它只是政府采購法的一部分，無法滿足對整個政府采購市場進行管理的目的。因此，抓緊制定我國的《政府采購法》是建立我國政府采購制度的重要一環。但僅有《政府采購法》是不夠的，還需要制定大量的配套法規，如對供應商資格要求的規定、對評標標準和程序的規定、對采購從業人員資格要求的規定、對采購管理和經辦人員行為規范的規定、對采購質疑和仲裁程序的規定等等。
　　
　　（二）改進現行的預算管理機制。
　　
　　首先，改進預算監督。實行政府采購制度后，財政監督將由價值形態向實物形態延伸，這意味著財政部門的工作領域要拓寬，財政干部的知識結構也要作相應調整，他們既要具備專門的招、投標知識，又要對市場行情、商品和勞務的特性有準確細致的了解。其次，改革現行財政預算編制方式和撥款方式。一是在預算的編制上盡快實行“零基法”，并細化預算科目；(www.baimashangsha.com)二是以項目定資金，對專項資金跟蹤監督，年終以報表形式單獨反映；三是改簡單按預算下撥經費為按采購合同直接向供貨商撥付貨款。再次，相應調整國庫制度。現行國庫制度是國庫根據預算會計制度通過結算系統和層層下撥預算資金，這與政府采購資金的直接支付相矛盾。實行單一國庫帳戶，才能與財政直接撥款方式相吻合。
　　
　　（三）建立一套有效的集中組織管理體制。
　　
　　目前各國實行政府采購組織管理的統一模式多為集中采購制。目前我國的政府采購基本上是由機關事務管理局及各個部門自行進行，由此引起的資金浪費和效率低下的現象十分嚴重，實行政府采購的集中管理是必然趨勢所在。因此，我國可參照國際貫例，在最高層設立政府采購委員會，制定和統一全國的政府采購政策，統一管理全國的政府采購項目，下設專職機構，具體實施政府采購。
　　
　　（四）制定政府采購市場穩定、適度開放的政策目標。
　　
　　我國要加入世貿組織，必須向成員國開放政府采購市場，但政府采購市場的開放是一個漸進的過程，不能在各方面都不成熟的情況下爭于求成，更不能以犧牲本國利益為條件。就當前通行的做法來看，各國政府采購制度中一項重要的政府目標就是注重對本國政府采購市場的有效保護，鼓勵在政府采購中優先購買本國產品以促進本國民族工業的發展。鑒于此，我國應制定政府采購市場的適度開放政策，通過門檻價（實行政府采購的最低價）、采購實體的確定、產業保護選擇等措施，做到既符合國際貫例，又最大限度地維護本國利益。

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