對事業單位人事爭議仲裁的法律適用等相關問題的思考
對事業單位人事爭議仲裁的法律適用等相關問題的思考何寧湘
〖導語〗
我國人事制度改革隨著國家改革開放以及各項改革的逐步試點與擴展也進行了不少嘗試，國家在2002年正式提出了對全國范圍內的國家事業單位人事制度改革，隨即在2002年7月6日國務院辦公廳發布了國辦發〔2002〕35號文《國務院辦公廳轉發人事部關于在事業單位試行人員聘用制度意見的通知》。據此，四川省人民政府于2002年12月16日第83次常務會議審議通過了川辦發〔2002）40號《四川省事業單位人員聘用制管理試行辦法》，并于2003年1月1日起施行，至此四川省事業單位人事制度改革正式開始。
2003年3月24日四川省人事廳公布了《關于印發四川省事業單位〈聘用合同書〉等樣本的通知》。2003年3月25日成都市人民政府辦公廳轉發省政府辦公廳關于印發四川省事業單位人員聘用制管理試行辦法的通知（成辦發［2003］43號），2003年6月13日成都市教育局《關于轉發〈四川省事業單位人員聘用制管理試行辦法〉的通知》（成教人［2003］22號），學校人事制度改革也在今年暑假期間正式實施。
編者對《四川省事業單位人員聘用制管理試行辦法》以及《聘用合同書》樣本進行了研究，對于這兩個文件內所涉及到的“人事爭議仲裁”問題，圍繞我國仲裁法律制度的歷史沿革、依據我國現行仲裁法律法規的立法精神原則進行初步研究，作淺析如下：
〖我國仲裁法律制度的歷史沿革〗
一、第一階段：建立了國際貿易仲裁與海事仲裁制度
新中國成立后，我國以行政決定的方式，首先建立了國際貿易仲裁與海事仲裁。先后實施了：
1、中央人民政府政務院關于在中國國際貿易促進委員會內設立對外貿易仲裁委員會的決定【1954-05-06】
2、中國國際貿易促進委員會對外貿易仲裁委員會仲裁程序暫行規則【1956-03-31】
3、國務院關于在中國國際貿易促進委員會內設立海事仲裁委員會的決定【1958-11-21】
4、中國國際貿易促進委員會海事仲裁委員會仲裁程序暫行規則【1959-01-08】
建立了民間仲裁機構、當事人自愿選擇、選擇適用國法律和國際慣例、一裁終局等原則的國際貿易仲裁制度。
二、第二階段：1、建立了經濟合同仲裁、技術合同仲裁制度
進入80年代，我國為適應改革開放、以經濟建設為中心，發展社會主義商品經濟的要求，我國頒布實施了《經濟合同法》，為與此配套，國務院以行政法規形式頒布了《中華人民共和國經濟合同仲裁條例[失效]【1983-08-22】》。此后經國務院批準，由國家科學技術委員會令第11號頒布《技術合同仲裁機構管理暫行規定[失效]【1991-01-21】》。至此建立起了適應我國當時經濟發展需要的經濟合同仲裁與技術合同仲裁制度。
2、建立了勞動仲裁制度
進入90年代，我國勞動用工制度開始松動，勞動者已在各企業事業開始流動，為適應勞動人力市場的需要，適應勞動爭議解決的需要《勞動部辦公廳轉發上海市試行勞動仲裁員、仲裁庭制度的兩個文件的通知【1991-11-28】》，我國開始在上海市國營企業進行勞動爭議仲裁試點，作為勞動爭議仲裁制度的嘗試。
1994年7月5日第八屆全國人民代表大會常務委員會第八次會議通過《中華人民共和國勞動法》。
《勞動法》第十章勞動爭議，以國家基本法確立了勞動仲裁制度。1993年8月1日頒布了《國營企業勞動爭議處理暫行規定》[廢止]，1987年8月15日實施《國營企業勞動爭議處理暫行規定》[廢止]。1993年7月6日中華人民共和國國務院第117號令頒布《中華人民共和國企業勞動爭議處理條例》。
在此階段內，我國出現了涉外經濟合同、經濟合同、技術合同以及勞動合同四個方面的糾紛、爭議仲裁制度，其中僅有勞動合同仲裁制度的設立是以法律形式確立的，機構設在市縣級勞動行政機關。涉外經濟合同仲裁制度是民間性質，而經濟合同與技術合同仲裁制度的設立基本是以行政法規方式設立的，且仲裁機構分別設在各工商行政管理機關與各級科委。
在此期間，1993年5月24日國家外國專家局1993年第2號令發布《外國文教專家聘用合同爭議仲裁暫行規定》，仲裁機構設在國家外國專家局及省級局，適用《中華人民共和國民事訴訟法》和《中華人民共和國民法通則》。
三、第三階段：建立基本統一的仲裁法律制度
1994年8月31日第八屆全國人民代表大會常務委員會第九次會議通過《中華人民共和國仲裁法》，于1995年9月1日施行。我國以《仲裁法》規范統一了民商范疇內，涉外及國內糾紛仲裁制度，并以法律明確了民間仲裁、仲裁機構設在省會城市、仲裁不受地域限制、一裁終局、法院不再受理、仲裁需當事人明確協議等基本原則。
為貫徹實施《仲裁法》，國務院先后下發了1994年11月13日國辦發［1994］99號《國務院辦公廳關于做好重新組建仲裁機構和籌建中國仲裁協會籌備工作的通知》，國辦發〔1995〕38號《國務院辦公廳關于進一步做好重新組建仲裁機構工作的通知》，1995年7月28日國辦發［1995］44號[國務院辦公廳關于印發《重新組建仲裁機構方案》、《仲裁委員會登記暫行辦法》、《仲裁委員會仲裁收費辦法》的通知]，《仲裁法》實施廢止原由工商行政機關與科委承擔的經濟合同與技術合同仲裁，至此我國統一了民商糾紛案件范圍內的涉外、涉內糾紛的仲裁。
與《仲裁法》并行的仲裁制度只有勞動爭議仲裁。這是國家考慮到勞動爭議的特殊性與更好的保護勞動者權益而作的勞動爭議仲裁法律制度設置。
四、人事爭議仲裁與其他仲裁的出現
為適用社會主義市場經濟的發展和人事制度改革的深化，考慮到人事爭議日益增多。這些爭議如果不能及時得到解決，勢必損害當事人的合法權益，影響社會的穩定和社會主義市場經濟的發展，1996年5月24日人事部下發了人發〔1996〕46號《人事部關于成立人事部人事仲裁公正廳有關問題的通知》，1997年8月8日人事部人發[1997]71號下發《人事爭議處理暫行規定》，1999年9月6日人事部人發[1999]99號下發《人事爭議處理辦案規則》和《人事爭議仲裁員管理辦法》，這便是人事爭議仲裁的提出與行政設立。而此時，勞動爭議仲裁制度早已建立，并已建立起一套基本完整的仲裁后的法律救濟制度，也為廣大勞動者接受和知曉。由于市場經濟的迅速發展，勞動者原有的身份界線已被打破，至少在人們觀念上與用工選擇上身份界線被打破。原事業單位在體制上、用工方面已打破嚴格界線，甚至部分事業單位已實行了勞動合同制，各地勞動行政機關也不同程度的介入了事業單位用工方面的勞動監察工作，不少原人事爭議已到勞動仲裁委員會解決糾紛，同時《仲裁法》也已生效實施。產生人事爭議仲裁未納入仲裁法律調整范圍這種情況的原因大致有二：1、《仲裁法》起草與通過時，人事爭議仲裁尚未提出，此項改革在政策上、操作上尚不成熟。2、國家人事制度改革政策出臺時機不成熟，決策高層同意先作政策調整，待成熟時在立法。
在1999年9月6日人事部人發[1999]99號《人事爭議處理辦案規則》和《人事爭議仲裁員管理辦法》下發前，沈陽市、南京市、深圳市、武漢市、云南省、安徽省就依據“國家有關規定，結合我市實際情況”制定了“人事爭議仲裁暫行規定”，其適用范圍為“適用于本市政府所屬的國家行政機關與公務員之間除申訴事項以外的人事爭議，事業單位與職員、專業技術人員之間的人事爭議，以及企業與經營管理人員、專業技術人員之間因人才流動、履行聘用合同發生的爭議。”（以1990年《沈陽市人事爭議仲裁暫行規定》和1999年《沈陽市人事爭議仲裁暫行辦法》為例），由此可見，未載明制定依據，仍是政府行政行為。在此后到2003年6月30日有重慶市人事爭議仲裁條例、湖南省、吉林省、北京市以及西藏自治區“人事爭議仲裁辦法”，其中在2003年1月1日--6月30日前發布的有北京市和西藏自治區。《北京市人事爭議仲裁辦法》的制定依據是“為公正、及時地處理人事爭議，保障爭議雙方當事人的合法權益，根據本市實際情況，制定本辦法。”，適用范圍為“第二條本辦法適用于本市事業單位與其工作人員之間因人事關系的建立、變更、解除等發生的人事爭議，以及按照國家和本市有關規定應當仲裁的其他人事爭議。”而《西藏自治區人事爭議仲裁暫行辦法》“為保證公正及時地處理人事爭議，保護單位和個人的合法權益，維護社會穩定，根據有關法律、法規和國家有關人事爭議處理的規定，結合我區實際，制定本辦法。”的規定較為有意思：1、制定依據涉及法律法規但未載明；2、未明確適用范圍；3、設立了“人事爭議處理實行一級仲裁制度”。
綜上，我們不難看出，各地的“辦法”仍為地方行政法規或規章，無法律制定依據，機構均設在人事部門。值得一提的是，已頒布“辦法或條例”的均為省、自治區和直轄市。
在此期間，1996年7月8日中國銀行中銀卡[1996]21號下發了《中國銀行人民幣長城卡退單糾紛仲裁辦法》1998年1月8日中國建設銀行建總發[1998]6號下發《中國建設銀行內部經濟糾紛調解仲裁辦法》。它均屬于金融系統內部糾紛爭議處理范疇。
1999年4月1日國家質量技術監督局令第4號《產品質量仲裁檢驗和產品質量鑒定管理辦法》，它也屬于質量技監局內部操作規定，該文第三條規定，產品質量仲裁檢驗（以下簡稱仲裁檢驗）是指經省級以上產品質量技術監督部門或者其授權的部門考核合格的產品質量檢驗機構（以下簡稱質檢機構），在考核部門授權其檢驗的產品范圍內根據申請人的委托要求，對質量爭議的產品進行檢驗，出具仲裁檢驗報告的過程，其規定的仲裁并不具有仲裁法律師特征。
上述三種“仲裁”實不屬于仲裁法律制度范疇。
在此期間，1994年8月26日國務院證券委員會證委發〔1994〕20號《國務院證券委員會關于指定中國國際經濟貿易仲裁委員會為證券爭議仲裁機構的通知》，1994年10月11日證監發字[1994]139號《中國證券監督管理委員會關于證券爭議仲裁協議問題的通知》，1999年8月30日中國保險監督管理委員會下發保監發[1999]147號《關于在保險條款中設立仲裁條款的通知》，2003年4月4日中國國際貿易促進委員會、中國國際商會通過了《中國國際經濟貿易仲裁委員會金融爭議仲裁規則》，上述均是依據《仲裁法》而作出的具體仲裁操作形式及適用《仲裁法》的具體要求。
到本文完稿之日前（2003年7月29日），涉及人事爭議仲裁的最新國家文件為：2002年7月6日國務院辦公廳發布了國辦發〔2002〕35號文《國務院辦公廳轉發人事部關于在事業單位試行人員聘用制度意見的通知》。
〖現行人事爭議仲裁政策規定的行政特征〗
一、制定依據：
國辦發〔2002〕35號文，規定“為妥善處理人員聘用工作中出現的各種問題，及時化解矛盾，維護聘用單位和受聘人員雙方的合法權益，要建立和完善事業單位人事爭議仲裁制度，及時公正合理地處理、裁決人員聘用中的爭議問題。受聘人員與聘用單位在公開招聘、聘用程度、聘用合同期限、定期或者聘期考核、解聘辭聘、未聘安置等問題上發生爭議的，當事人可以申請當地人事爭議仲裁委員會仲裁。仲裁結果對爭議雙方具有約束力。”是各地制定人事爭議仲裁文件的主要依據和政策依據。
二、仲裁事項的范圍：
人事爭議仲裁事項的范圍，實際上應理解為人事爭議事項的范圍。國辦發〔2002〕35號提出的是“受聘人員與聘用單位（編者注：事業單位）在公開招聘、聘用程度、聘用合同期限、定期或者聘期考核、解聘辭聘、未聘安置等問題上發生爭議的”。
地方規定，以西藏自治區與北京市為例。
《西藏自治區人事爭議仲裁暫行辦法》（2003年6月30日）規定為：
第十二條人事爭議仲裁委員會受理下列人事爭議案件：
（一）國家機關與國家公務員、工作人員之間因錄用、調動、工資、辭職、辭退發生的人事爭議；
（二）事業單位與職員、專業技術人員之間因調動、工資、辭職、辭退、履行聘任或聘用合同發生的人事爭議；
（三）社會團體與工作人員之間的有關人事爭議；
（四）企業單位與管理人員和專業技術人員之間因履行聘任合同或聘用合同發生的人事爭議；<
（五）依照法律、法規、規定應當仲裁的人才流動爭議和其他爭議。
第十三條人事爭議仲裁委員會不受理下列人事爭議案件：
（一）國家機關、企事業單位和社會團體因人事任免、獎懲、人員調整等發生的人事爭議；
（二）在法院、檢察院及公安、司法行政、國家安全、保密機關從事保密工作的機要工作人員，因調動、辭職發生的人事爭議；
（三）正在接受審查尚未結案的人員發生的人事爭議；
（四）依照《國家公務員申訴控告暫行規定》提出的申訴、控告；
（五）按《中華人民共和國勞動法》規定屬于勞動爭議仲裁的爭議。
《北京市人事爭議仲裁辦法》（2003年3月7日）規定為：
第二條本辦法適用于本市事業單位與其工作人員之間因人事關系的建立、變更、解除等發生的人事爭議，以及按照國家和本市有關規定應當仲裁的其他人事爭議。
對照起來，北京市不適用國家機關與國家公務員、工作人員的人事爭議；而西藏自治區部分人事爭議事項適用國家機關與國家公務員、工作人員。
值得一提的是，《西藏自治區人事爭議仲裁暫行辦法》在不適用人事爭議仲裁的人事爭議案件中載明了“（五）按《中華人民共和國勞動法》規定屬于勞動爭議仲裁的爭議”，可見《西藏自治區人事爭議仲裁暫行辦法》的制定者們預見了在人事爭議糾紛中存在應屬于《勞動法》解決范疇的情形，只是沒有直接列出而已。
三、仲裁機構的設立與性質
《西藏自治區人事爭議仲裁暫行辦法》規定為：
人事爭議仲裁委員會是同級人民政府負責處理人事爭議的專門機構，其組成人員由同級人民政府批準。
人事爭議仲裁委員會由主任1人、副主任2至4人和委員若干人組成。人事爭議仲裁委員會主任由同級人民政府分管人事工作的領導或人事部門主要負責人擔任，副主任、委員由人事部門和有關方面的人員擔任。
《北京市人事爭議仲裁辦法》規定為：
仲裁委員會由同級人民政府有關部門代表、同級工會代表和有關專家組成。仲裁委員會設主任一人、副主任二至四人和委員若干人。仲裁委員會的組成人員應當是奇數。
仲裁委員會可以聘任政府有關部門人員、專家學者、律師等擔任仲裁員。
由此可見，人事爭議仲裁機構仍絕大多數設在地方各級人事部門，參與仲裁的當事人主體與參與人是國家機關、事業單位與公務員、工作人員、受聘人員，在主體之間存在必然的行政管理與被管理關系，即不平等主體關系，因此人事仲裁的性質在現階段仍為政府行政行為，這點是不可置疑的。
《北京市人事爭議仲裁辦法》制定者們大概深知，這項制定缺少相應的法律依據的處境，故采取了繞開“政府”、“人事部門”等涉及“三公”原則及政府行政行為的敏感用語，實在高明的讓人折服。
四、仲裁結果的效力
國辦發〔2002〕35號規定：“仲裁結果對爭議雙方具有約束力。”
《西藏自治區人事爭議仲裁暫行辦法》規定：發生法律效力的調解書、裁決書，當事人各方必須在規定期限內自覺履行。當事人不履行的，由人事爭議仲裁委員會提請政府人事部門保障執行。
《北京市人事爭議仲裁辦法》規定：仲裁庭應當在裁決作出之日起5日內制作裁決書。對生效的裁決，當事人必須履行。當事人不履行的，仲裁委員會可以發出執行催告通知，并通知有關單位協助執行。
由此看來，仲裁結果的效力是由人事部門保障執行或有關單位協助執行的行政裁決上的效力。
對于要求事業單位當事人履行的裁決、調解可能能夠實現。如果要求個人履行的裁決、調解如何履行等方面沒有規定。
五、仲裁程序上的行政救濟措施
《西藏自治區人事爭議仲裁暫行辦法》規定：當事人有證據證明裁決有下列情形之一的，可自收到裁決書之日起15日內向作出裁決的人事爭議仲裁委員會申請復議：
（一）仲裁庭的組成或者仲裁程序違反規定的；
（二）裁決所依據的證據是偽造的；
（三）對方當事人隱瞞了足以影響公正裁決證據的；
（四）仲裁員在仲裁該案時有受賄索賄、徇私舞弊、枉法裁決行為的。
人事爭議仲裁委員會經審查核實裁決有前款規定情形之一的，應當另行組成仲裁庭處理。
復議期間，不影響裁決的執行。
人事爭議仲裁委員會主任對本委員會發生法律效力的裁決書，發現確有錯誤需要重新仲裁的，應當提交人事爭議仲裁委員會討論決定。仲裁委員會決定重新仲裁的，應當另行組成仲裁庭處理。
《北京市人事爭議仲裁辦法》規定：當事人有證據證明裁決有下列情形之一的，可以自收到裁決書之日起10日內向作出裁決的仲裁委員會申請復審：
（一）仲裁庭的組成或者仲裁程序違反本辦法規定的；
（二）裁決所依據的證據是偽造的；
（三）對方當事人隱瞞了足以影響公正裁決的證據的；
（四）仲裁員在仲裁活動中有受賄索賄、徇私舞弊、枉法裁決行為的。
仲裁委員會經審查核實認為應當復審的，應當另行組成仲裁庭。復審期間不影響裁決的執行。
當事人對仲裁裁決不服，屬于人民法院受案范圍的，也可以依法向人民法院提起訴訟。
可以肯定的說，我國目前推行的人事制度改革，包括人事爭議仲裁在內尚無法律救濟措施。而勞動爭議仲裁卻有較完善的法律救濟措施，除實行一裁終局制外，還可起動民事訴訟的全部訴訟程序，包括執行程序，這是勞動爭議仲裁照人事爭議仲裁能較好保障當事人權益的法律保障。
不論西藏自治區，還是北京市均變通地采用了《仲裁法》的一裁終局制度，《西藏自治區人事爭議仲裁暫行辦法》設立了“人事爭議處理實行一級仲裁制度”，也就是說人事爭議仲裁只在某級仲裁機構裁決，不存在向其他機構“上訴”的問題。為了防止裁決有誤的情形，設置了向原審仲裁機構的申請復議，或申請復審的方式。這項救濟措施雖然具有行政復議性質，但是借鑒民事訴訟法中的再審申請制度，也就是監督制度。但帶來的問題是，1、如果某個仲裁機構出現無法公正判決的情形；2、某仲裁委員會出于行政保護目的，不同意“重審”；3、能否重復申請“重審”；這些問題不解決，這項救濟措施就是閑置的擺設。
對于北京的制定者們，在這一問題上，再次表現出了他們的高明立法技巧與遠見卓識，他們在行政范疇大墻上開了一個口子，“當事人對仲裁裁決不服，屬于人民法院受案范圍的，也可以依法向人民法院提起訴訟。”雖然目前仍缺乏法律的支持，但必競留出了一個法律救濟措施的路子，也為今后行政規定上升為法律做了準備。
六、人事爭議仲裁的申請時效
人事部1997年8月8日《人事爭議處理暫行規定》規定：當事人應當在爭議發生之日起６０日內，以書面形式向仲裁委員會申請仲裁，并按被申請人數遞交副本。
《西藏自治區人事爭議仲裁暫行辦法》規定“在爭議發生之日起９０日內”，而北京作出與《人事爭議處理暫行規定》完全一樣的規定。
仲裁申請時效的最低限為：60天，這與勞動爭議提起仲裁的期限保持一致。
〖對人事爭議仲裁政策規定的思考意見〗
一、以國家行政法規作為制定人事爭議仲裁制度的法律依據。
雖然我國目前沒有相應的法律出臺，(www.baimashangsha.com)而人事爭議仲裁在現階段也不可能適用《仲裁法》，至少是條件不成熟。可以由國務院制定《事業單位人事爭議處理條例》作為制定人事爭議仲裁制度的法律依據。
二、仲裁事項應將適用《勞動法》與適用“人事爭議”以及不能適用人事爭議仲裁解決等三個重要方面作嚴格界定和區分。對于仲裁當事人主體進行劃分，先納入事業單位與受聘人員。將事業單位中的工人采用勞動仲裁方式。
三、人事爭議仲裁機構的設置與性質應借鑒民商“仲裁委員會”設置與醫療事故鑒定機構——醫學會設置的合理方面來設置。不設在各級人事部門，以提高仲裁的“三公”性，避免產生行政訴訟。
人事爭議仲裁性質應定為民間仲裁，盡可能降低政府行政行為的影響。
在試行階段，即未設置法律救濟措施期間，仲裁機構級別應設置為省、地市級，區縣暫不設置。待完善法定救濟措施后，再設置區縣級。仲裁管轄應實行屬地原則。
四、采用勞動爭議仲裁法律救濟措施的方式，設置人事爭議仲裁法律救濟措施，使兩者保持一致，這對企業中的勞動者與事業單位受聘者享有同樣的權利來解決人事紛爭。同時也解決了人事爭議仲裁裁決的效力問題，使仲裁結果受法律保護。
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