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農民工的勞動權益保護法律問題探討
農民工的勞動權益保護法律問題探討李金森
一、我國農民工勞動權益的理論定位分析和保護現狀
�。ㄒ唬┪覈r民工勞動權益的理論定位
1、“農民工”和農民工勞動權益的定位
農民工不是一個勞動法律意義上的概念。它包含了計劃經濟時代的烙印，也夾雜著戶籍管理制度的因素。因此，有必要對農民工從法律上進行重新定位，以便從根本上改變農民工的狀況，維護農民工的合法權益。首先應當明確農民工是勞動者。當農民離開土地、進入城鎮從事產業工作以后，他們在法律上的定位應當是勞動者，他們與用人單位之間的關系符合勞動關系的一切條件，應當按照《勞動法》的規定確定農民工和用人單位之間的所有權利義務關系。
農民工的勞動權益是指在勞動權基礎上享有的各種權益。因此，必須先明確勞動權的概念。廣義上的勞動權概念與勞動權利是等值概念。狹義上的勞動權僅指獲得和選擇工作的權利，有時也可以包括獲取勞動報酬的權利。狹義上的勞動權與人們通常使用的工作權基本同義。但上述的分析也只是相對的，在各種著述和政府文件中，有時并沒有嚴格區分勞動權、工作權和勞動權利這三個概念，往往不加嚴格區別地混用。我國憲法和勞動法也沒有直接使用勞動權的概念，而是使用勞動的權利或勞動權利的概念。
2、農民工的社會保障權益
社會保障是國家通過立法形式確立的，以國民收入再分配的形式為暫時或者永久喪失勞動能力、失去工作機會的社會成員提供物質幫助保障每個公民的基本生活需要和維持勞動力再生產的一種社會制度。農民工的社會保障權益的主要內容是：
工傷保險權益。工傷保險是勞動者因工造成傷殘、死亡或者職業病后，對傷害者及家屬給以一定物質幫助的一種社會保險措施。農民工從事較危險、有害的作業，又缺少較為全面的保障，往往是受害者。因此，必須切實保障農民工工傷保險權益。
醫療保險權益。醫療保險是指勞動者在非因公造成患病、損傷時，獲得所需醫療費用幫助的一種社會保險制度。農民工所從事的工作，可能接觸有害物質，對其身心造成損害。這種損害不僅造成下一代發育的障礙，還會影響其壽命。由于職業病往往具有遲發性特點，農民工發生職業病傷害的，可能會在疾病的積累過程中已經被除名遣送回家，而辛苦打工所得可能根本不夠支付昂貴的治療費用，甚至導致其傾家蕩產、惡疾纏身。農民工醫療保險權益的缺失，往往導致他們有病不能就醫，小病釀成大災，甚至喪失勞動能力，經濟損失更無法補償�？梢�，保障農民工工傷保險權益尤為重要。
生育保險權益�！秳趧臃ā芬幎�，在女職工懷孕期間，不得辭退。但對一些企業來講，這些規定并不同等地適用于農民工。不少“打工妹”一旦懷孕就被辭退，她們的生活也就隨之發生困難。即使不被辭退，由于絕大多數企業沒有為其辦理生育保險，她們與城市女工的待遇無法等同，有些人無力支付正規醫療費用，而不得不求助于私人醫生甚至無牌照游醫、巫醫，結果可想而知。因此，保障女農民工生育保險權益也顯得特別重要。
（二）農民工勞動權益保護的現狀及存在的主要問題
1、我國農民工勞動權益保護的現狀
�。�1）我國現有的關于農民工勞動權益保護的法律
我國《憲法》第四十二、四十三條中華人民共和國公民有勞動和休息的權利；同時，《民法通則》也有相關的規定。《勞動法》在第三條明確規定了勞動者應該享有的各種權利，第二十九條、三十三條規定了對勞動者的一些保護措施。《勞動法》作為我國調整勞動關系的基本法律，是憲法以下的最高層次的立法，從法的效力的角度而言，對勞動者的勞動權益保護具有強大的效力。
當然，除了基本法律之外，還有部分行政法規、部門規章和條例也有保護農民工勞動權益的內容。
（2）我國農民工勞動權益保護的現狀
在工資方面：一是初步建立了工資宏觀指導體系。在全國30個省、自治區、直轄市（除西藏以外）建立了工資指導線制度；在全國140個大中城市建立了勞動力市場工資指導價位制度。二是開始探索建立適應市場經濟要求的企業工資決定機制。實行工資集體協商制度，使勞動者能夠依法參與企業的工資決定，正當維護自己勞動報酬合理增長的權益。三是建立并完善了最低工資保障制度。最低工資保障制度覆蓋的是全體勞動者，當前對維護農民工最基本的勞動報酬權益尤有重要意義。四是加強監察執法，從解決拖欠農民工工資問題入手，探索建立長效機制。各地通過進一步強化勞動監察，開展專項檢查，加大普法宣傳力度，在全社會初步形成了聯合有關部門綜合治理企業拖欠、克扣農民工工資的氛圍。特別是針對建筑行業拖欠農民工工資嚴重的現象，2004年9月，勞動保障部會同建設部共同下發了《建設領域農民工工資支付管理暫行辦法》。2005年4月，勞動保障部、建設部和全國總工會聯合下發了《關于加強建設等行業農民工勞動合同管理的通知》，對建筑企業工資支付、勞動合同管理等行為提出了規范意見。
在勞動保護方面：一是依據有關法律法規，國家安全生產監督管理總局和勞動保障等部門開展了多次專項檢查，查處了一批生產安全責任事故和侵害勞動者（其中大多為農民工）休息休假等權益的案件。二是通過勞動保障監察人員加強勞動保障監察日常巡檢、舉報專查和集中專項檢查，重點查處企業違法強迫農民工加班加點的行為，保障農民工的休息休假權益。
2、我國農民工勞動權益保護存在的主要問題
�。�1）現行法律中農民工勞動權益保護存在的問題
應該承認，針對農民工這一特殊群體，現行法律資源還是非常豐富的。我們有適用于全國的《勞動法》、《社會保險費征繳暫行條例》，也有各地勞動部門諸如北京市勞動局制定的《關于用人單位招用外地務工人員有關問題的通知》等。通過對上述法律文件的分析，筆者認為，受對農民工角色定位的影響，現有法律存在如下問題：
矛盾性。根據《勞動法》的規定，在中國境內的企業、個體經濟組織和與之形成勞動關系的勞動者都適用勞動法。所有勞動者都享有平等就業、取得勞動報酬、享受社會保險和福利以及法律規定的其他勞動權利。由此可以看出，一方面，《勞動法》是將農民工視為普通勞動者，將他們與城鎮及其他勞動者一體調整與保護的主體；但另一方面，各地政府出臺的政策規章卻又將農民工加以特殊對待。如根據前述北京市勞動部門的有關規定，用人單位對外地務工人員可以選擇就業的行業、工種等進行了明確的限制。這種對法律主體定位的不確定性，直接妨礙了法治的統一和尊嚴。
不公正性。實踐中農民工權益受損屢禁不止，固然有政府監管不力、用人單位不依法辦事的因素，但其中也折射出立法的不公正。我們知道，法律是通過權利義務的設定來調整社會關系的，然而，現行政策法規在調整農民工與政府、與用人單位及與城鎮勞動者的社會關系上卻表現出強烈的權利義務的不對等，實質體現了對農民工權益的限制與歧視。
筆者認為，實體權益的部分缺失和救濟手段的不暢是其中的最大問題。長期以來，農民工被排斥在工會之外，沒有形成這一利益群體的代言人，導致本就不完整的公民勞動權在農民工這一弱勢群體對抗作為強勢群體的用人單位的斗爭中尤其明顯。利益受損且沒有有效的法律救濟，使農民工權益的損害有如雪上加霜。這其中突出表現為現有法律的制裁手段狹窄且過于弱化，導致實踐中農民工本就不多的權益被部分剝奪而難以全部享有。根據有關法律法規，用人單位侵害農民工權益的，制裁手段只是警告、責令改正、通報批評等一些訓誡性措施，即使進行罰款，由于數額過小、強度有限，也難以起到應有的震懾作用，這充分暴露了我國相關立法的調控乏力。正如梁慧星先生所言：“我們改革開放以來，在一定意義上說我們以犧牲勞動者為代價換來了經濟的發展。你們看看那部勞動法有什么真正的保護措施？可以說勞動法把勞動人民這個過去被稱為領導階級的整個階級出賣給了企業家�！�
（2）現實經濟生活中農民工勞動權益保護存在的問題
用人單位侵害農民工取得合理勞動報酬的權利。主要表現在：一是同工不同酬。農民工雖然從事的與城市人同樣的工作，卻拿著不一樣的報酬。二是加班不給加班費或少給加班費。農民工大都勞動時間長、強度大、待遇低，特別是在私營企業，每天一般都在10—14個小時，超時疲勞工作現象嚴重，但享受不到同工同酬的待遇；三是拖欠甚至拒付工資，這種情況在全國各地時常發生。
休息休假的權利往往得不到保證，勞動時間被無限延長。勞動者有勞動的權利，同時也應享有休息休假的權利。但是，農民工普遍反映勞動超時現象嚴重。不少個體、私營及涉外企業經常讓員工加班加點，嚴重損害了農民工的身心健康。
工作環境惡劣，缺乏勞動保護。有的用人單位著眼于眼前利益，為了降低生產成本，不注意改善工作環境，不給農民工配發必要的勞動保護用品，導致農民工職業病發病率較高。
社會保險和福利權利的缺失。社會保險、福利權是指勞動者享受國家和用人單位提供的福利設施和種種福利待遇，在暫時或者永久喪失勞動能力的情況下獲得物質幫助的權利。但是在實際中，一些用人單位特別是個體和私營企業要么不給農民工買社會保險，要么為了應付檢查只給少部分農民工投保，要么避重就輕只買一種保險，而回避其它幾個險種。
勞動合同簽訂率低，勞動關系缺乏法律的有效約束。使用農民工不簽訂勞動合同或簽生死合同的情況在個體私營企業普遍存在。由于不簽勞動合同，用工單位可任意處置農民工，超時加班，不給加班工作；不負工傷責任；不提供必要的勞動保護設施等等。
二、農民工勞動權益保護存在問題的原因分析
要作好農民工勞動權益保護工作，首先必須清楚地分析造成這些現狀的原因。歸納起來，主要表現在以下幾個方面：
�。ㄒ唬┢缫曓r民工的觀念比較嚴重
從理論和法律上講，農民工也是社會成員中的一員，與從事其他職業的勞動者一樣，具有平等的社會地位，并不低人一等。但是，在現實生活中，農民工的名義社會地位與實際社會地位相差較遠。農民工在社會職業結構中實際處于最低層。歧視農民工的觀念意識具有一定的現實基礎。在城市里，農民工被一些城里人看成“盲流”，得不到作為公民應有的基本尊重。一些企事業單位的管理者思想深處，存在著農民工不應與城鎮職工享受同等權益和待遇的意識。在某些政府管理機關，個別領導者和工作人員也無視農民工對城市建設的貢獻，錯誤地強調給農民工平等待遇會加重城市管理成本和難度，錯誤地認為政府治理企業欠薪，敦促企業改善勞動條件，會影響當地的投資環境和地方財政收入，等等。
�。ǘ﹦趧颖Ｕ戏ㄖ平ㄔO滯后，執法力度不足
一是現有的保障農民工權益的法律法規不完善，勞動保障法制不健全，立法層次較低。雖然現行的勞動保障法律法規和相關政策對勞動者的合法權益作了許多規定，卻未能有針對性地對農民工這樣的弱勢群體給予特殊保護，為他們提供便捷有效的保護措施和手段。而且，現行涉及工資支付、勞動合同的具體規定只是部門規章，立法層次較低；這些規章由于無上位法的依據，對工資支付、勞動合同簽訂、爭議處理及違法責任的追究等問題作出具體規定受到限制。
二是現行法律法規對違法行為處罰力度不夠。在勞動關系的建立上，對用人單位不與農民工簽訂勞動合同的處罰只是責令改正，對仍未改正行為沒有進一步的處罰措施。在工資支付方面，對拖欠、克扣工資等行為，只是設定了50%到一倍的賠償金；(www.baimashangsha.com)對企業主拖欠、克扣工資等行為沒有強制手段。在勞動保護方面，對恣意延長勞動時間、不依法提供勞動保護措施的行為缺乏強硬的處罰措施，等等。
三是執法力量不足，執法效果不理想。一方面，勞動保障監察執法人員在處罰企業有關違法行為時，由于缺乏強有力的法律支持，導致行使處罰乏力，難以震懾和遏止違法行為。另一方面，勞動保障監察和勞動爭議處理力量與日益繁重的維權工作需要嚴重不適應。勞動爭議仲裁缺乏獨立的辦案機構，辦案人員的編制、經費保障等問題沒有解決，也嚴重影響了勞動爭議處理和仲裁的辦案效率。
（三）部分用人單位有法不依，勞動用工管理混亂
部分用人單位不按國家有關勞動合同的規定要求與農民工建立勞動關系，要么不簽合同，要么采取口頭約定或者簽訂“生死合同”等形式來規避法律責任，減輕自己義務。據勞動和社會保障部調查，目前農民工勞動合同的簽訂率僅占12.5%。還有一些用人單位把自己應該承擔的法律責任推給“包工頭”，給以后的農民工維權制造困難。據統計，因勞動合同問題引發的上訪占全部上訪的比例為18%。有的用人單位不執行國家關于工資支付的規定，沒有建立正常的工資支付制度。還有一些用人單位不按國家要求實施勞動保護，對保護設施偷工減料，勞保用品或沒有、或以次充好，使農民工的生命健康受到損害。
（四）農民工組織化程度低，自我維權能力較弱
這里說的組織化程度低是指農民工很少加入工會等正式組織。目前作為產業工人主體之一的農民工，絕大多數不是工會成員。再加上一些“三資企業”和私營企業拒不建立工會組織，使農民工的組織程度更低，正式組織的缺失，使農民工缺乏利益表達和權益維護的渠道和載體，在權益受到侵害時，不能通過集體的力量，更好地維護自己的利益。
�。ㄎ澹┺r民工的法律素質有待提高
由于農民工缺乏法律常識和維權意識，一旦權益遭受侵害，有的因不知法而放棄維權；有的因未簽勞動合同，拿不出維權依據，往往使農民工事先不能預見可能的風險而進行自我保護，在遇到權益受損害后往往不知道怎么樣用法律武器來維護自己的權益。
三、解決農民工勞動權益保護問題的法律和政策建議
�。ㄒ唬┙趹獜慕鉀Q最突出的矛盾和問題入手，狠抓各項制度的貫徹落實
1、加大勞動執法力度，保證勞動者應享有的基本勞動權利得到落實
首先，在監察內容上，農民工工資和勞動保護問題應作為當前及今后勞動保障監察的重點。一方面，應重點對建筑行業的農民工工資拖欠問題定期進行嚴格的監察，既要解決舊的拖欠，又要防止新的拖欠；另一方面，也要重點對東南沿海地區外商投資企業、私營企業存在的克扣農民工工資問題以及工時過長、不支付加班工資和勞動環境惡劣等問題加強監察。
其次，在監察手段上，要采取更切實有效的措施，要以使用農民工較多的建筑、餐飲等行業為重點，對用人單位與農民工簽訂勞動合同和支付工資、提供勞動保護等情況加強日常巡視檢查和專項檢查，嚴肅查處拖欠農民工工資、不提供勞動保護等違法行為。暢通舉報投訴渠道，對舉報投訴用人單位拖欠農民工工資等違反勞動保障法律法規和規章的行為，做到發現一起、查處一起。針對當前農民工權益遭受侵害比較普遍的情勢，為著改善進城務工者在現實生活中的羸弱地位，可通過某些特殊手段——例如，在涉及農民工權益的具體司法實踐中，在法律規定的限度內向農民工一方實行“司法傾斜”，對侵害農民工權益者實施更嚴厲的懲處。
再次，在監察隊伍建設上，要充實勞動保障監察隊伍，增加監察機構和人員編制，同時抓好專項培訓，全面提高勞動監察隊伍的整體素質。
2、完善勞動爭議機制，及時處理涉及農民工的勞動爭議案件
我國現行勞動爭議行政、訴訟程序不利于對勞動者的保護，尤其是農民工的權益受到侵害時。一是勞動案件審理周期長。中國現行勞動爭議程序是一裁二審制，對于勞動者來說，是無法承受的繁長的程序，要么放棄權利，要么放棄工作打官司，很難選擇。二是勞動爭議案件涉及標的小，因此從經濟成本分析，通常律師不愿代理這類案件。三是由司法行政部門建構的法律援助中心遠不能適應和滿足勞動爭議案件勞動者的需求，目前法律援助中心還不可能建構專門的勞動法專家代理機制。四是對勞動者勞動爭議的法律服務、援助或幫助，司法行政部門經常持漠視態度。
要使農民工的勞動權益得到有效保護，應對現行勞動爭議的司法制度進行改革、變動和完善。對于勞動爭議處理的程序的改革，重在簡捷和快速，以方便農民工。例如，一件資方欠薪勞動爭議案，需經歷一裁二定，最快也要半年以上，對于農民工來說，往往時間成本太高，容易放棄仲裁和訴訟請求權。因此，對勞動爭議仲裁案的程序改革為一裁終局制后，再設置一個補救措施，即不服仲裁的當事人可向人民法院提出復議。人民法院認為需要重審的，再移交仲裁委重新審理或復查。同時對農民工因用人單位拖欠和克扣工資、工傷待遇等問題申訴的仲裁案件要免收受理費，并盡可能減免應由農民工本人負擔的處理費。
3、進一步完善勞動合同制度和勞動保護制度
全面推行勞動合同制度建設，印制適用于農民工的勞動合同示范文本，指導推動用人單位制訂本單位勞動合同管理制度；建立勞動合同管理臺賬，并將其與勞動報酬支付、社保繳費等有機結合起來，形成完善的管理機制。在勞動保護制度方面，用人單位應按照有關法律法規規定，結合實際情況制訂本單位勞動保護制度，建立勞動保護用品發放臺賬和勞動保護設備管理臺賬，形成外部檢查、內部自查勞動保護情況并及時整改的機制，切實保障農民工的生命安全。
4、加強法制宣傳教育，提高用人單位的法制觀念和農民工的依法維權意識
大力拓寬勞動保障普法宣傳教育渠道，擴大宣傳教育覆蓋面，靈活運用各種宣傳教育手段，廣泛深入持久地開展相關法制宣傳活動，提高用人單位執行勞動保障法律法規的自覺性，增強農民工依法維護自身權益的意識。建議在“五五”普法規劃中，國家加大對勞動保障普法工作的投入，以提高農民工的法律意識為重點，用三年左右的時間，組織一次農民工權益保護方面的法制教育輪訓。
（二）遠期應逐步健全和完善各項法律法規，加快建立長效機制
1、加快健全和完善有關勞動法律法規
首先，針對我國現行《勞動法》存在的缺陷，應根據我國社會發生的深刻變化及完善社會主義市場經濟體制的需要，借鑒國外有關勞動立法經驗，應該對《勞動法》進行具有前瞻性的修改，其方向是使它能夠保護更廣泛的勞動者。可以考慮在勞動法里面對集體談判和集體行動權作出具體的規定，還要對工會的活動做必要的規定。同時應對針對農民工群體的社會保障制度建設作出明確的規定。此外，《勞動法》是一部實體法律，缺乏程序性內容，在修改的同時要制定與之配套的有關程序性法律。
其次，建議盡快制定發布《勞動合同法》、《就業促進法》、《農民權益保障法》、《企業工資條例》、《欠薪保障條例》等法律法規，進一步規范勞動合同的訂立、履行以及企業工資支付等行為。在立法中應加大對企業不與勞動者簽訂勞動合同以及欠薪等違法行為的處罰力度。同時建議在我國刑法中作出相關規定，對不依法提供必要勞動保護條件并對農民工合法權益造成重大損害者，可追究有關責任人的刑事責任。與此同時，應推動地方加快立法進程。同時，各級地方政府及相關部門應廢除同《勞動法》相抵觸的地方法規、規章，不得干涉企業自由合法使用農民工，同時嚴格督促檢查企業在使用農民工過程中出現的違法行為。再次，修訂《工會法》，從組織制度上切實保護農民工的合法權益。
2、提高農民工組織化程度，推進集體協商制度建設
進一步貫徹《集體合同規定》和《工資集體協商試行辦法》，通過廣泛推行企業工資集體協商制度，并安排農民工參與其中，使農民工獲得平等的對話權利，從制度上保證農民工工資增長的合法權益，保證農民工享有企業效益增長的成果。在小企業多、農民工集中的地區、行業建立集體合同制度。在具備條件的城鎮，地方工會和行業工會可以代表農民工與相關用人單位簽訂集體合同，從總體上維護農民工的合法權益。
3、建立社會保障體系，完善社會保險立法
農民工應享受城市居民所享有的公共服務。一是鼓勵社會力量辦學，使農民工子女接受義務教育。二是創造多種渠道的咨詢和技能培訓的機會。可以把一部分社區學校向農民工開放或者開辦一些針對農民工的職業技能培訓學校，提高農民工的勞動技能，也就是提高了農民工的市場競爭能力。(www.baimashangsha.com)三是建立公共衛生預警和快速反應制度。預警制度幫助政府對分階段期間內可能發生的各類公共衛生危機事件事先有一個充分的估計，選擇最佳應對策略并作好應急準備，最大限度地保護農民工的身體健康。
完善社會保險立法�？陀^條件的限制使我們不可能馬上將農民工納入現行的適用于城鎮居民的社會保障網絡，但我們可以轉換思路，在立法中將過高的保障水平降低至基本保障，實現“高福利，窄覆蓋”的向“低水平，廣覆蓋”的轉變，使越來越多的勞動者進入社會保障制度內，尤其是與現階段農民工利益攸關的工傷保險制度和醫療保險制度，更應該是優先考慮的方向。
4、根本扭轉歧視農民工的錯誤觀念
政府管理部門特別是制定政策和執法監督者，首先應從自身做起，消除歧視觀念，把農民工作為我國產業工人的重要組成部分，作為加快城鎮化進程和農民向城市轉移的先導力量來對待，要從統籌協調城鄉關系和建立和諧社會的重要性的角度來考慮問題，在政策制定和執法過程中，做到對農民工平等對待。
要引導用人單位依法管理，誠信待人，扭轉對農民工和城鎮其他從業人員實行兩種管理制度和管理辦法的舊觀念，把善待農民工的理念貫穿于企業管理的各項規章制度之中，貫徹到各項管理工作的實處，為減少和消除用人單位侵害農民工權益現象打下堅實的思想基礎。
要引導全社會尊重農民工的辛勤勞動，樹立農民工與城鎮從業人員同等身份、同等地位和同等待遇的法律意識。應充分發揮新聞媒體的宣傳引導作用和社會輿論作用，努力在全社會營造關愛農民工，切實維護廣大農民工權益的良好環境。
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