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土地資源可持續利用中的利益均衡：土地發展權配置
土地資源可持續利用中的利益均衡：土地發展權配置李長健
土地利用，一個永恒不斷的話題。隨著社會的發展，人類對土地利用要求在不斷地增強。土地利用主要包括：土地利用的物質空間形態和效果，以及達成上述形態和效果的機制與手段。在現實中，土地利用矛盾正愈發劇烈的顯現出來。土地整理[1]正是為了提高土地利用效率，實現土地資源的可持續性利用而實施的各項土地建設工程及其對土地產權的調整活動。[2]可見，土地整理會對利益關系產生變化和利益沖突，需要對各土地利益主體和利益關系進行重新的配置，打破原有的均衡，實現新的動態均衡，促進土地資源的可持續利用。經濟學在研究稀缺資源的配置問題時，尋求資源的效益最大化，土地資源整理中我們也應注重資源的優化和利益關系重新配置，實現土地資源的效益最大化，因此，運用經濟學的理論和方法分析土地資源整理的利益均衡是必要和有效的。筆者正是以土地資源整理活動為內容，以法經濟學的建構思路尋求土地資源整理的最優策略，達到土地資源社會與經濟效用的優化，從而實現土地資源的可持續利用。
一、供求持續均衡：土地資源可持續利用的現實要求
英國著名古典經濟學家威廉·配第曾說過：“勞動是財富之父，土地是財富之母”，[3]馬克思認為土地是社會財富的原始形成要素之一，可見土地資源的可持續利用是社會發展的基礎。隨著社會的發展，社會財富的增加需要對資源進行不斷索取，這對土地資源的利用提出了更高的要求，而土地等元資源的天然稀缺性，決定其發展瓶頸存在的必然性。
可持續發展既包括人與自然的可持續，也包括人與社會的可持續，在資源的可持續利用方面，既包括代內公平，也包括代際公平。在生態方面，既包括人類之間，也包括人與其他生命物種之間的共生，因此可以說，可持續發展是一種新型的、公平的、科學的發展。
可持續發展是1987年由世界環境與發展委員會（WCED）在著名的布朗特蘭報告——《我們共同的未來》（OurCommonFuture）中首次提出的，它包括兩個重要的概念：“‘需要’的概念，尤其是世界上貧困人民的基本需要，應將此放在特別優先的地位來考慮。‘限制’的概念，技術狀況和社會組織對環境滿足眼前和將來需要的能力施加的限制。”[4]表現在土地利用方面，既包括代內的利用均衡，又包括代際之間的利用均衡，還包括農用地與非農用地的利用均衡，總之需要達到一種供給與需求的持續均衡。具體表現在：土地利用在保持當代人的福利增加的同時，必須不會減少后代的福利；不超越環境系統更新能力的發展，保護和加強土地系統的生產和更新能力；在土地利用中轉向生態技術；土地與人類利用協調性發展等。與此同時，土地資源可持續利用也應注重向生命物種之間的共生轉變，以保護生態整體環境的健康與安全。
據統計，20世紀末我國人均耕地只有0.106公頃（1.59畝）（1996年），僅為世界平均水平的43%。實際上是我國以約占世界9%的耕地養活了占世界21%的人口，更為嚴重的是人口每年以1%的速度增長，耕地則每年以2%的速度在減少。[5]隨著我國人口不斷增長，工業化和城市化進程的加快，社會發展與土地資源的矛盾將逐漸顯現。預計到2030年，全國有16億人口，耕地可能不足1.26億公頃（19億畝），人均不足0.08公頃（1.2畝）。[6]因此，實現土地資源的供求持續均衡，是實現土地資源可持續利用的現實要求，土地整理作為一種土地利用活動，在我國現階段土地利用中將扮演重要的角色。
均衡概念是經濟學中最難以掌握的概念之一，最初引自于物理學，其本意是相反力量的均衡，均衡指因為每一方都同時達到最大目標而趨于持久存在的相互作用形式。均衡有廣義和狹義之分，狹義均衡即法國經濟學家瓦爾拉斯的一般均衡，把個別經濟行為主體的最大化與市場普遍的供求均衡結合起來。瓦爾拉斯認為，任何一種商品的價格都不能單獨由其市場的供求關系所決定，它必然受到其他市場供求關系的影響，只有將所有市場聯系在一起來共同考慮它們的價格決定因素，才能建立較完整的價格理論。均衡按時間因素變化可分為暫時均衡、短期均衡和長期均衡，土地作為人類財富的基本來源之一，具有特殊性，為了實現可持續發展，必須達到土地資源的長期動態均衡，即追求社會的整體均衡。[7]而單個決策者的個人理性，決定了要實現社會均衡首先使社會成員具有同一的社會目標，不在同一社會追求目標下的社會成員無法達到均衡的，因此為了達到土地資源的供求均衡，必須以實現土地可持續利用為社會統一目標。
一、理性假設：土地資源整理中的利益搏弈
理論的發展需要一定的理論假設為基礎，1987年亞當·斯密的《國富論》中的經濟人假設仍是現代經濟學中不可動搖的“公設”。土地整理是為了提高土地的利用效率而從事的一系列活動，一方面對土地資源進行綜合整治，優化土地利用結構，改善生產、生活條件，一方面對土地關系進行調整。既對原有土地效益的擴大，又形成土地利益增量。在對土地存量利益的分配和增量利益的瓜分過程中，各利益主體的經濟人理性決定了以謀求個人利益最大化為目的，從而形成了一種利益搏弈。下面筆者注重對各土地利益主體權利及其關系厘清，利用搏弈論進行分析，以達到土地資源整理中的合作均衡，實現土地資源的可持續利用。
（一）土地整理中的搏弈參與人及假設前提：政府、土地所有者、企業或其他組織、土地使用者。[8]四方都有各自的經濟目標：政府要收回土地整理資金，享受土地整理所獲的收益；土地所有者以所有者身份，欲在土地整理收益分配中占據主動；企業或其他組織欲在土地整理后獲得收益或將土地轉為非農用途，從而取得更大的收益；[9]土地使用者在保持原有收益的基礎上，也欲取得更多的利益份額。在土地資源整理中，各參與人追求自身利益最大化。
（二）策略組合。就目前來說，進行土地整理的設計范圍較大，土地使用者個人無法單獨承擔所需資金和技術，需要由政府或是企業或其他組織來提供。在以后的發展中，農村土地集體所有者也有可能成為土地整理的資金技術提供者。因此，策略組合可主要考慮有以下四種形式。組合一：政府投入資金進行整理，政府、土地所有者與土地使用者共享收益；組合二：政府投入資金整理，企業或其他組織購買，進行相應開發；組合三：土地所有者與使用者進行土地整理，整理收益歸二者共同享有；組合四：企業或其他組織進行整理，然后進行相應的開發。
（三）每種可能策略組合下參與人的收益。每種可能的策略組合，在不同的收益結構下，搏弈參與人的行為狀態也不盡相同。組合一，政府主要獲得間接收益，包括社會效益、生態效益、景觀效益等，直接收益主要由土地所有者與土地使用者共同享用，而農村土地集體所有者通常在土地整理后享有大部分的收益。組合二，主要適用在城鄉結合部，具有一定的開發價值，提高土地利用效率，政府可以很快的收回土地整理成本，并獲得收益，這種策略地方政府通常出于地方暫時利益的考慮會選擇。組合三，土地所有者與使用者進行土地整理，目前融資較為困難，而且缺少相應的技術等支持，缺乏現實可操作性，但按照民法中相關財產權利的規定，具有合理性。組合四，企業或其他組織直接投資進行整理，地方政府可能獲得一定收益，但絕大部分利益由企業或其他組織直接享用。
二、土地發展權配置：實現土地資源可持續中利益均衡的關鍵
土地整理是依據土地利用總體規劃而進行的一系列綜合整治活動，土地整理的每一項活動都伴隨著投入與產出的變化，土地及地上附著物價值的變化，土地權利主體利益分配的變化。土地整理的利益是土地整理最終創造和形成的收益，包括直接收益和間接收益。參與利益分配與調整的主體涉及眾多，如原土地所有者、使用者、投資開發者、國家及行政管理者、整理成果受讓者、土地整理外部效果的成本分擔者及利益分享，等等。在眾多利益主體中，若要保證利益分配高效而又公平，就必須有一種產權安排，確定各主體的行為邊界，明確各利益的歸屬。正如科斯在《社會成本問題》中所述：“合法權利的初始界定會對經濟制度運行的效率產生影響。權利的一種安排會比任何其他安排產生更多的產值。但除非這是法律制度確認的權利的安排，否則通過轉移和合并權利達到同樣后果的市場費用如此之高，以至于最佳的權利安排以及由此帶來的更高的產值也許永遠也不會實現。”[10]我們認為提高土地利用效率，減少土地整理的成本，實現土地整理中的利益均衡，必須有一種新的財產權利配置，這種產權就是土地發展權。[11]
美國著名經濟分析法學家R·A·波斯納從產權的功能與形態出發，提出了判斷財產權制度是否有效率的三條標準，也被稱為產權三大特性：一是普遍性（universality）；二是排他性（exclusivety）；三是可轉讓性（transferability）。[12]物權是權利主體支配物的絕對權，目前我國的《物權法》（修改稿）把土地權利亦作為用益物權來規定的。土地作為一種稀缺資源，具有廣泛的用途和很旺盛的需求，通過法律實現其合理配置和有效利用的要求很高，由此形成的物權形態和行為規則也很豐富。從某種意義上說，土地權利構成了物權制度的主干。[13]土地發展權作為一種土地財產權利，是一種可與土地所有權分割而單獨處分的財產權利，該制度的建立始于1947年英國的《城鄉規劃法》，美國在分區（zoning）制度基礎上，創立了可轉讓的發展權（TransferofDevelopmentRight，簡稱：TDR），我國尚無土地發展權相應的制度規定，原國家土地管理局1992年編制的《各國土地制度研究》中對土地發展權的概念，即土地變更為不同性質使用之權，如農地變為城市建設用地，或對土地原有的使用的集約度升高。[14]隨著社會的發展，我國城市化、工業化的進程不斷加快，對土地的合理有效利用日益重要，在土地資源整理中引入土地發展權分析，實現利益均衡，關鍵是對土地發展權的合理配置。
目前，我國對于土地發展權配置主要有兩種觀點，有學者認為，土地發展權應歸屬于土地所有者，[15]也有學者認為，土地發展權的創設應歸屬國家所有。[16]權利義務關系如何配置，權利主體利益如何分配，其中利益分配主要是經濟利益的分配，才能發揮更大的效率呢？我們有必要對土地發展權的配置運用經濟學的原理和方法加以分析。
首先，土地發展權權利主體歸屬國家（政府）。這種形式下，政府既獲得了收益，又有利于國家對土地的用途進行必要的管制，土地使用者想要獲得土地發展權，只有向政府購買，土地收益的增值部分由政府享有。對于農村集體土地，農村土地屬農村集體所有，農民對土地有天然的依賴性，土地使用者購買了土地發展權之后，就獲得了該塊土地的使用權和發展權。對于可能被征用了土地的農民而言，一方面失去了土地使用權，另一方面自己原有土地上產生的收益由使用者和政府分享，而自己得到的只是相對較少的所謂補償費，農村自然對土地發展權的實施不會有興趣，甚至采取各種行為阻撓政府對土地的各種發展行為。這樣就出現了利益分配的問題，無疑會增加政府的管理成本及交易成本。其次，土地發展權歸土地所有者擁有，土地使用人要想得到土地發展權，向原土地所有者購買。這樣，土地收益的漲價部分歸農民所得，農民有利可得，自然會配合土地資源整理等有關活動。但這相對政府而言，一方面沒有分享到土地增值部分的收益，另一方面，人們受利益驅使難免出現土地使用混亂現象，個體目標和國家目標難以一致，無疑會增加政府的管理成本，從政府角度來說，沒有達到效率最優。
產權制度是一種基礎性的經濟制度，不僅獨自對經濟效率有重要影響，而且又構成了市場制度以及其他許多制度安排的基礎。土地發展權是土地財產權中的重要組成部分，由于土地的雙重屬性，要求土地發展權的配置不僅要追求經濟效益，還要追求社會效益，達到社會整體目標和個體目標的統一。因此我們認為，土地發展權應以土地所有者歸屬為宜，但考慮到我國目前個體農戶的短視性和集體所有者的虛置等因素，政府作為管理者應運用相應的手段進行引導，如對土地整理后轉作非農的，應征收稅收等方式，從而避免因暫時的利益而使耕地流失。
三、社會與經濟效用優化：土地資源可持續利用的策略選擇
土地具有自然和社會雙重屬性，既有社會效用又有經濟效用，追求土地資源的社會經濟效用最大化無疑是土地整理的目標和原則。效用是經濟學中的概念，人作為理性的存在，理性地選擇實現目標的途徑，尋求理性的效用最大化，經濟學亦被稱為效用和自利的力學。[17]經濟學家萊昂內爾·羅賓斯認為，經濟人的行為就是選擇適當的手段，以保證所期望的目的得以實現。土地資源整理是我國提高土地利用效率的重要形式，也是追求土地資源可持續利用的重要內容，應選擇適當的方式進行，否則會影響其效用的發揮，我們認為應在合理配置土地發展權的基礎上，“明確一個目標，做到兩個防范，實現三個統籌發展”，然后以此進行相應的土地資源整理實施策略選擇。
首先，瓦爾拉斯的一般均衡理論告訴我們，要實現社會利益均衡必須使社會成員具有同一的社會目標，因此實現土地資源的長期動態均衡，必須使每個利益決策主體具有實現土地資源可持續利用的共同目標。經濟人不可能自動的讓渡自己的利益來實現這一共同目標，必然會面臨利益沖突，正如馬克思所說“利益就其本性來說是盲目的、無止境的、片面的”。因而，我們要建立必要的利益協調機制來保證這一共同目標的實現。利益協調機制具有兩個重要的特征：一是合目的性，二是可變動性，正是這兩個特征決定了利益協調的動態性。[18]土地資源整理涉及土地利益主體的利益變動，包括政府、土地所有者、土地使用者、投資者等，也包括當前利益和長遠利益，還包括人與社會、自然的利益等，都需要利益協調機制加以調節。其次必須做到兩個防范，實現兩個均衡。其一是農民在土地資源整理利益搏弈中弱勢地位防范，實現地位均衡。其二是農民的發展權被侵犯的防范，實現權利均衡。我國廣大農民雖然人數眾多，但農村實行家庭承包制后，廣大農民基本上成了一個個分散獨立的單位，談判地位最低是個不爭的事實，這不僅是由于農民的文化素質較，還由于單個農民的財產基礎薄弱，難以承受產權談判，由于借助法律保護自身財產權利的高昂成本。因而，進行農民組織體的創新，建立以農地為基礎的股份合作制，[19]逐漸形成農民合作組織是至關重要的。建立以發展權為中心的農民土地合作組織，貫徹民有、民管、民享原則，[20]對內公平對外追求效率，以改善農民天然弱勢地位是非常重要和必要的，也是可行的。農民對土地具有天然的依賴性，這從某種程度上限制了農民的生存權和發展權。農地資源整理是為了提高土地利用效率，是農民發展權的實踐，(www.baimashangsha.com)因此在選擇土地整理策略時，考慮農民的權利是關鍵。最后是實現三個統籌發展。人類社會的進步，經濟的不斷發展，對土地的需求也在不斷增加，必須做到經濟效益、社會效益、生態效益統籌協調發展，這與土地資源的可持續利用目標相統一。
在土地利用規劃下，對土地資源進行整理是項長期的工作，對社會發展的影響極其深遠，必須選擇合適的實施策略。目前，我國通常按照“誰投資、誰受益”的原則實施，按照傳統的土地整理策略組合，政府投資，三方受益，而政府出于自己利益的趨勢，必然會不同程度的侵犯其他利益主體的利益，這某種程度上無法實現利益的持續均衡。我們認為應以土地所有權為基礎，合理配置土地發展權，國家實行宏觀調控，整合多方資源，開拓投資渠道，規范投資收益。因此，以土地發展權為基準，以土地股份合作制的形式，采取企業化與市場化的運作方式進行土地整理，農村集體借助股份合作的形式可以進行融資，也可以借助市場上的專業土地整理公司進行。同時，在土地利用中各開發項目還以市場化運作為主，改變目前土地價格人為扭曲的現象，逐步形成健全的土地市場體系，以保證社會與經濟效用的優化，實現土地資源的可持續利用。
結束語：目前，我國實行的是農村土地集體所有制，農地的使用者是農戶，農地整理后涉及最直接的也是農戶的利益。現代化發展進程，是制度和技術創新的過程，既要滿足工業化、城市化、現代化對資源的需要，又要保護自然資源和農民權益。農戶的天然弱勢地位，決定了其是最容易受到侵害的利益群體。土地資源整理必須要考慮農民利益，從土地權利本源上創設土地發展權是實現土地資源整理中利益均衡的關鍵。否則，農戶采取不合作的態度，將會直接影響土地整理工作的進行，增加土地整理的成本，還可能引起社會事件的發生。隨著社會的發展，政府單獨投資缺口過大，投資應逐漸多元化，創新制度，給土地整理以良好的外部環境，使土地資源整理的效益逐漸優化，實現土地資源的可持續有效利用和統籌協調發展，是解決我國“三農”問題，構建社會主義和諧社會的現實要求。
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