我國石油企業壟斷權利與義務的失衡問題探究

我國石油企業壟斷權利與義務的失衡問題探究

　　我國石油企業壟斷權利與義務的失衡問題探究
　　
　　宋慈
　　
　　一、主要問題
　　
　　經濟學領域成本弱增性理論認為，在整個有關產出范圍內，即使沒有規模經濟的作用，即使平均成本曲線上升，但只要單個企業供應整個市場的成本小于多個企業分別生產的成本之和，由單一企業壟斷市場生產的社會成本仍然最小。具備這一秉性的行業就是自然壟斷行業。即自然壟斷的特點在于一個代表性企業成本函數的劣加性。1
　　
　　經濟法學領域一般認為，自然壟斷是由于特定行業的市場的自然條件或原因而產生的壟斷經營，這些行業如果進行競爭，則可能導致社會資源的浪費或市場秩序的混亂。2 自然壟斷行業的資金需求量較大、投入期長，一旦過度競爭可能造成社會資源的重大浪費。且這些行業往往關系到國計民生，為了保證社會秩序的穩定，應允許行業實施壟斷。也就是說，自然壟斷是因效率原因及秩序原因而被法律設置并保護的。被授予壟斷權利的企業應以實現經濟效率最大化和社會經濟秩序穩定為其首要目標，其最終是要為廣大消費者服務，為社會利益服務。
　　
　　但由于我國自然壟斷企業產生背景的特殊性，使其在實踐中存在比較突出的問題。西方國家市場經濟的發展歷經了幾百年步入了成熟發展時期，各種生產要素都以市場為基礎配置手段，價格、競爭和供求等市場機制發揮調節作用。再加上長期規制也使企業養成了比較好的公共素質，在這樣的條件下，適當放松或取消規制，可以更加充分地發揮市場機制的作用。但我國正處于社會主義市場經濟體制的建立和完善時期，計劃經濟的影響還存在，這就決定了我國自然壟斷產業規制方式仍帶有行政色彩。同時我國自然壟斷產業的規制變遷還有我國的特殊局限。這種特殊局限主要體現在：自然壟斷產業主要是國有企業壟斷經營的產業，而產業主管部門和這些企業由于資產所有權的關系而具有利益關系。因此，我國自然壟斷行業的權利義務關系更加復雜。3 實踐中，這些企業并未能實現社會資源的最佳配置、實現規模經濟。相反，這些行業依仗其壟斷地位，實施壟斷行為，使其資源配置效率十分低下，而員工報酬卻高得驚人。由于缺乏競爭，這些企業任意進行經營活動，損害消費者利益，主要體現在以下幾個方面：
　　
　　（一）油價跟漲快跟跌慢
　　
　　我國國內油價受國際油價控制，當紐約、新加坡、鹿特丹三地加權平均價上漲幅度超過8%，國家發改委會在三地加權價格的基礎上加運費制定出國內成品油零售中準價，作為我國石油公司調價的依據。但是我們應當看到，我國石油企業實際上是自產原油的。國家統計局2008年8月透露，預計2008年全年，我國原油產量18960萬噸，凈進口量18020萬噸，原油對外依存度將從上半年的48.3%進一步上升到48.7％。4 也就是說，50%多的原油的成本并不受國外油價的支配。但是我國油價隨世界油價上漲而全面上漲，這必然導致這些壟斷企業獲得巨大的利潤。然而當國際油價下跌時，我國油價卻在相當長一段時間內居高不下。2008年10月以來國際原油價持續下跌，然而我國成品油價格12月底才在一片不滿的聲浪中開始下降。
　　
　　（二）買漲不買落
　　
　　我國的石油流通體制存在國際市場石油價格越高我們進口越多，價格下跌反而減少進口的怪現象。5
　　
　　（三）民營油企生存艱難
　　
　　2008年年初以來的一段時間，由于無法得到“兩巨頭”的足夠供油，（民營油企老板）陳先生只好在油站外面高高地掛著“免供”牌—— 由于批零倒掛，無法正常對外供油，望見諒！6 民營油企普遍反映“命門”被卡、無油可賣、批零倒掛，導致大批企業被收購或倒閉。日前，中國商業聯合會石油流通委員會對外表示，多家民營油企正醞釀對兩大石油巨頭提起“反壟斷”訴訟。據了解，針對石油價格的這一反壟斷調查申請，國家發改委價格監督司已予以受理。7
　　
　　（四）石油行業高福利
　　
　　去年（2006年）北京市職工年平均工資為36097元，全市達到這個平均數的職工人數比重為39.3%。石油和天然氣開采業職工年平均工資超過10萬元。
　　
　　二、原因分析
　　
　　筆者認為，造成上述問題的法律層面原因是：法律規范對我國石油壟斷企業的權利與義務規定并不匹配，企業被政府授予壟斷的特權但并未被強制承擔相應的義務。
　　
　　現代法律規定權利要以權利與義務之間具有平衡行為原則。應當讓當事人之間形成權利義務對應的關系，相互制約，違反規則者，承擔相應的法律責任，以保障社會的正常發展。9 而我國石油壟斷企業的權利義務配置并不符合這一原則。
　　
　　1994年3月年國務院批轉國家計委、國家經貿委《關于改革原油、成品油流通體制的意見》，加強對原油、成品油生產、流通的宏觀管理；1999年5月，由國家經貿委起草，國務院辦公廳轉發《關于清理整頓煉油廠和規范原油產品流通秩序的意見》之后，形成了今天的石油流通格局。石油壟斷企業的主要權利包括：
　　
　　（一）國內油田原油壟斷開采權。我國只授予了中石油、中石化、中海油、陜西延長油礦管理局四家單位具有原油開采權。
　　
　　（二）煉油、批發、零售業務權。中石油獲得北方12省的油氣資源和相應的勘探生產業務，同時獲得這些省份的煉油、批發、零售業務。中石化則獲得南方19省的生產、煉油、銷售業務。中海油業務不變。其中，國務院規定除兩大集團之外，不允許獨立的成品油批發企業存在，國內各煉油廠生產的成品油全部交兩大集團批發經營。同時，兩大集團在零售業務中享有特權，各地新建的加油站，統一由中石油、中石化全資或控股建設。10 雖然2005年《關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經濟發展的若干意見》（下稱“非公經濟36條”）允許民營資本進入石油行業，但由于國有石油巨頭在原油進口、開采、煉制、批發上的排他性，民營資本可經營范圍相當狹窄。
　　
　　（三）中石油、中石化兩大集團擁有對民營企業從事海外進口原油的配額發放權。
　　
　　（四）兩大集團擁有石油的進出口經營權。
　　
　　然而，法律中針對這些權利的義務設置卻少之又少，只有一些比較籠統的規定。如：2001年10月15日《國家計委關于完善石油價格接軌辦法及調整成品油價格的通知》中規定：“石油、石化集團公司要在國家規定的政策范圍內，用好定價自主權，根據國際市場石油價格和國內供求情況的變化合理確定成品油具體零售價格。同時，石油、石化集團公司要加強價格自律，共同承擔起維護市場秩序穩定的責任。”2002年2月27日《國務院辦公廳關于開展加油站專項整治工作的通知》中規定：“石油集團、石化集團要根據本通知要求制定具體實施辦法，嚴格按照國家政策規范經營，加強自律，有序競爭，并積極配合政府有關部門做好加油站整治工作。”這樣的規定在實踐操作中可說價值非常之低，而我國《反壟斷法》中雖對壟斷行為做出了規定，但其規定較為籠統，可能為石油壟斷企業逃避義務，濫用權利、追逐利益提供了可乘之機。正是因為如此，才會導致我國石油企業為一己之私抬高油價，而出現油價“跟漲不跟跌”或“跟漲快、跟跌慢”和為了降低進口原油的競爭力而“買漲不買落”的現象。同時，壟斷企業為了保護自己的壟斷地位，排除競爭，而擠壓民營企業的生存空間。通過這些行為，壟斷企業獲得了暴利，使得其職工的收入畸高，出現了高福利的局面。
　　
　　三、解決路徑
　　
　　自然壟斷行業在享有壟斷特權的同時，要承擔相應的公共服務義務。這樣的權利義務配置才合乎邏輯，合乎法理。因此，解決這一問題的方法其實就是要使壟斷企業的特權與義務相匹配。既然壟斷企業擁有那么多壟斷性的特權，那么其理應承擔相應的義務。在我國已有法律規定基礎上，還應進一步對其義務進行細化。具體而言：
　　
　　（一）微觀層面
　　
　　1.壟斷企業要保證所提供產品的質量。與一般企業不同，其缺少競爭對手而使其沒有要不斷提高產品質量的壓力。而壟斷企業的公共服務屬性要求它提供服務要保證質量，不能因為成本等原因降低產品的品質。
　　
　　2.壟斷企業要保證所提供產品的數量。這是指壟斷企業要不分地域并且不間斷地提供公共產品。不能因為地域偏遠會提高成本等原因而不拓展業務，只要某地區需要，其就應當從事業務服務。同時，壟斷企業也不能因為國際油價上升等利潤空間縮小等原因拒絕向消費者提供服務。
　　
　　同時，壟斷企業擁有排他的成品油批發經營權，因而其不得無正當理由拒絕向民營企業提供石油產品。向民營企業供油是其義務，不得拒絕交易在《反壟斷法》中有相應的規定。
　　
　　3.壟斷企業要以合理的價格提供產品。《反壟斷法》規定：禁止具有市場支配地位的經營者從事下列濫用市場支配地位的行為：以不公平的高價銷售商品或者以不公平的低價購買商品……如前文所述壟斷企業雖國際油價升高而全面提高國內油價就屬于不合理的高價。雖然國務院的文件規定了按照紐約、新加坡、鹿特丹三地加權平均價確定我國油價，但其效力也不及《反壟斷法》。按照反壟斷法的原則規定，我國油價顯然不應全面比照國際油價高價銷售。
　　
　　還應注意，我國油價監管體制只集中于零售價格的指導。而石油產品的批發價格卻由壟斷企業自己確定。為了自身的利益擴大，兩大集團很容易做高價，而出現“批零倒掛”現象。因此我國還要進一步完善油價監管體系，制定出一套針對批發價格指導的方案。擴展其義務，使企業制定批發價格也有章可循。
　　
　　4.對于壟斷企業職工的高收入問題，筆者認為可以從兩個方面的義務設置加以控制。
　　
　　（1）設置繳納一定稅或費的義務。中國對資源性產品特別是石油征收“暴利稅”日前正式亮相。開始征收的石油特別收益金共分5級，征收比率最低為20%，當原油價格超過60美元／桶時，按最高比率40%征收。2007年前三季度征收金額達410億元。但是，這種方式可能導致政府一面收取稅費，調整行業收入不平衡現象；壟斷企業一面抬高產品價格，回收自己繳納稅費方面的損失。最終使其繳納的稅費負擔轉嫁到消費者身上。
　　
　　（2）規定其各級職工必須遵守收入最高限額義務。在十一屆全國人大常委會第六次會議第二次全體會議中，國家發改委副主任張茅在做國務院關于穩定物價工作的報告時說，要加強工資分配的宏觀管理。完善國有單位特別是壟斷行業收入分配的激勵約束機制。11 這一舉措可以直接限制石油壟斷企業職工的高福利、高工資，實現收入公平的結果。
　　
　　（二）宏觀層面
　　
　　1. 應明確企業的“平抑油價、穩定市場”之義務。石油壟斷企業之所以會獲得自然壟斷地位，其中重要的因素就是要穩定油價，防止石油產品這種重要物資的價格發生較大的動蕩，而引起社會秩序的混亂，導致社會生活的不穩定，社會公共利益受損。“平抑油價、穩定市場”既是其特權所對應的義務，更是其經營的目標所在。因此，這一內容應當以宏觀義務的形式規定在相應的法律規范之中。
　　
　　2.壟斷企業不得阻礙民營石油企業進入市場。如果說，“非公經濟36條”以及2007年1月1日起開始施行的《成品油市場管理辦法》、《原油市場管理辦法》已經為民營企業進入石油市場開辟了道路，為石油行業引入了競爭機制。那么，壟斷企業就不得為阻礙著一進程進行的行為。在西方國家，比如美國擁有埃克森美孚、BP阿莫科、殼牌、雪佛龍德士古等跨國石油巨頭；(www.baimashangsha.com)歐洲各國一般只有一兩家一體化大型石油公司——挪威石油公司、法國道達爾石油公司、埃爾夫石油公司、意大利埃尼集團等。這些公司都具有壟斷地位，但這些企業的地位都是市場形成的，且在這些大寡頭之外，還有很多石油開發商。也就是說，別的企業也具有進入這一領域的權利。我國也應遵循這一原則為壟斷企業設置不得干預其他企業進入市場的義務。
　　
　　四、平衡石油壟斷企業權利義務的積極意義
　　
　　平衡石油壟斷企業權利義務除可以是壟斷企業受到相應的制約，縮小其利益空間，轉變其作風。目前的壟斷企業在利益的驅動下，強烈的要求不僅現在應該壟斷，將來也應該壟斷下去，壟斷的范圍不僅不應縮小，還應擴大。于是本該回歸市場的部分不再具有自然壟斷性的領域是去了應有的理性，不再遵循市場規律，繼續壟斷經營。而如果有立法者通過立法的方式限制了壟斷利益主體的權利，我國自然壟斷的發展就有望像其他國家那樣走上良性發展的軌道。
　　
　　結語：
　　
　　由于壟斷現象的存在，我國的石油行業目前存在著許多問題，社會各界普遍存在一些看法。由此而導致該行業發展活力不強，行業發展的前景并不樂觀。解決這一問題，應當平衡該行業幾大企業的壟斷權利和義務。這一路徑以法學領域的視角提出，希望可以為我國石油行業良性運行提供一點有價值的思路。

 

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