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論我國土地征收制度
論我國土地征收制度
王衛洲
1、土地征收概述。
土地征收簡稱為征地，是指國家為了公共利益需要，依照法律規定的權限和程序，在符合法定條件的前提下將農村集體所有的土地征為國家所有的所有，并對被征地的集體經濟組織、集體土地使用權人予以補償的行為。
在我國，有關土地征收及補償的條款最早出現在1944年1月頒布的《陜甘寧邊區地權條例》中，該條例確立了“租用、征用或者以其它土地交換”的初級形式，后幾經發展完善，但一直沿用“土地征用”這一名詞，對土地征收及補償制度大多也只是原則性的規定。 我國《憲法》和《土地管理法》2004年修正或修改前，沒有區分“征收”和“征用”的不同，統稱“征用”。從實際內容看，《土地管理法》既規定了農民集體所有的土地“征用”為國有土地的情形，實質上是征收；又規定了臨時用地的情形，實質上是征用。2004年3月14日，十屆全國人大二次會議通過了憲法修正案，將第十條第三款修改為：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。” 第一次在憲法中明確提出了私有財產權和補償的概念，明確了征收和征用兩種土地流轉方式，為今后農村土地征收及補償制度的進一步建立和完善提供了憲法上的基礎和保障。8月28日，《土地管理法》也對相應條款作了同樣修改，我國的土地征收及補償制度正逐步得到完善。
但是近年來一些文件、報告時常混用“土地征收”和“土地征用”兩個概念，主要原因是實踐中人們還存有模糊認識，認為二者沒有實質區別，只是表述不同。實際上，二者的含義是不同的，征收的法律后果是土地所有權的改變，土地所有權由農民集體所有變為國家所有；征用的法律后果只是使用權的改變，土地所有權仍然屬于農民集體，征用條件結束需將土地交還給農民集體。簡言之，涉及土地所有權改變的，是征收；不涉及所有權改變的，是征用。
2、土地征收的特點。
（1）強制性，土地征收是一種行政行為，在土地征收法律關系中，由有權的國家機關代表國家來行使，征地方與土地被征收的集體組織的地位是不平等的，在符合法定條件的前提下，行政機關按照法定的權限和程序征收土地，無需被征收土地的所有人同意。國家征收土地作為一種行政行為，被征收土地的集體組織必須服從。
（2）行政性，土地征收行為并非基于雙方的自愿和一致的民事行為，而是有權行政機關行使其職權發生法律效力的行為。有人認為土地征收屬于國家行為，這種觀點是不確切的，土地征收和其他行政行為沒有區別都是由行政機關行使法定的職權的行為，國家行為是不可訴的，征地屬于行政行為，可以對其申請行政復議和起訴。
（3）公益性，土地征收是國家為了公共利益的需要。大多數學者認為，公共利益是指一定范圍內不特定多數人的共同利益，公共利益的需要是國家依法征收土地的唯一原因。
（4）土地征收必須以補償為必備條件。國家在征收農民集體所有的土地的同時，應當對被征地的農民集體和享有集體土地使用權農民進行補償，的應當保障被失地農民基本生活水平不因征地下降。
3、目前的土地征收存在的問題。
隨著我國經濟的高速增長，我國各地掀起投資熱潮，城鎮周邊的大量耕地被占用，變成了開發區和商品房。這股“圈地”的熱潮給我國帶來了一些經濟和社會問題。中國國土資源部執法監察局負責人郭寶平先生介紹說： “（非法占有土地）主要是指違規設立開發區，大量圈占土地。目前，全國的開發區（面積）比現有城鎮建設用地的總面積還要多。有些地方（政府還）濫用征地權，大量征地，造成農民的利益受到侵犯、社會不穩定。”據介紹，在我國的一些地方，大片的耕地被以各種名義征用，而一些失去土地的農民得到的經濟補償卻很低。郭寶平先生指出，由于目前中國對地方政府官員的考核普遍以經濟和財政收入增長為主要標準，一些地方政府官員為了出“政績”而盲目設立各種不必要的開發區，或開工建設重復性投資項目，這是當前中國出現圈地熱潮的根本原因。
由于地方政府熱衷于征收土地，導致了一系列嚴重的后果，最為突出的是農民與政府的矛盾，土地征收引發的群體性案件迅猛增長，據了解，2007年，國土資源部受理的涉及農村征地糾紛的來訪為887起3157人次，其中因安置補償問題來訪的為776起2757人次，分別占87.49%、87.33%。群眾反映強烈的問題主要包括：一是補償標準偏低；二是違法征地；三是在占地過程中存在暴力行為。
據介紹，2006年1至11月，中國共查處土地違法案件7.74萬件，清理非法占用土地1萬多公頃，然而土地征收的數量并沒有減少，反而在上漲。
筆者以為目前，我國土地征收存在以下嚴重的問題和弊端。
（一）土地征收程序不規范。
由于片面的追求政績，以及部分地方領導受經濟利益的驅動，加之土地征收屬于行政行為具有強制性的特點，部分地方在征收土地的時候沒有全部依照甚至完全沒有依照法律規定的權限和程序，在筆者的執業過程中，當事人咨詢以及我承辦的案件中，60%以上的征地行為存在少批多占、未批先占的行為；90%以上沒有依照《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》履行失地農民知情確認程序；80%以上在征地規程中沒有依照《國土資源聽證規定》組織失地農民參加聽證，此外征地補償標準偏低、截留征地補償款、以租代征、越權審批、占地過程中濫用公檢法部門等現象也非常嚴重。另外，發生糾紛后部分地方政府組織人員截訪，法院對于農民的起訴以各種借口推脫不予受理，并不做不予受理的裁定。致使失地農民的權利受到侵犯后連最起碼的司法救濟權都受到侵犯。這些行為嚴重的影響了社會的和諧，在部分地方甚至出現了群體性事件。
（二）征地補償標準偏低且補償對象不一致，部分地方截留征地補償。
征收土地補償標準時按照《土地管理法》的規定來執行的，征用耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費、地上附著物補償費和青苗補償費。作為征地補償的主要部分土地補償費、安置補助費都是按照土地年平均生產值的倍數來確定的，而不是由國家（政府）和農民協商或按“市價”補償。也就是集體所有的土地沒有按照市場應當有的價格來實現其價值。由于《土地管理法》規定的只是一個原則性的規定所以地方政府在法律規定的框架內會自己制定本區域的補償辦法，所以出現了各地的補償款分配不一致的現象，如山西省明確規定了將土地補償費的80%支付給失地農民，但是貴州省可能未作這樣的規定，區縣政府、國土資源局和村委會有可能會支付該部分款項給失地農民，也有可能不予支付。此外各個地方對于有特殊情況的農民如出嫁女、外遷戶等給予的補償都不一致。最為嚴重的是部分地方政府截留農民的征地補償款，損害了農民的合法權益。
按照我國法律的規定，征地補償和安置補助的原則是保證被征地農民的生活水平不因征用土地而降低。征用土地后通過補償和采取各項安置措施，要使被征地單位的農民的生活水平達到征地前的生活水平。如果達不到，應當采取相應的措施，包括提高補償標準，最高能提高到30倍。這樣即使存入銀行，按目前的利率也可以保證農民的收入高于被征用土地之前的水平。如果30倍仍然不能保證被征地農民的生活水平不因征用土地而降低就應該由國務院批準繼續提高，但是事實上這種在征地補償安置方案確定后再提高補償標準的，是很少的。
（三）公共利益的界限模糊，大量占地不屬于公共利益需要。
土地征用是國家或政府為了公益目的而抵償取得非國有土地和個人土地的行為，行政征用權的行使僅限于公益目的雖然《憲法》《土地管理法》《物權法》國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征用。但卻沒有明確何為公共利益，如何確定公共利益。這就導致國家的土地征收權事實上不受限制的情況，造成權力濫用。據調查在我國現有的征地中80%以上的征地都是基于商業利益的需要而進行的而非公共利益，一些地方在片面追求經濟發展和“政績工程”的促使下，濫用土地，把大量的農用地轉化為城市用地和工業用地，造成了土地資源的嚴重浪費。
（四）存在大量的非法占地現象。
土地征收屬于行政行為，無論如何它根本上是依據法律來實行的，但是由于征地報批的時間較長、程序比較繁瑣、審批比較嚴格的原因，部分地方利用各種各樣的方式回避正規的征收程序，采取如“村改居”“城中村改造”“以租代征”“集體建設用地流轉”等等各種各樣的方式，非法占用農民集體土地，這種沒有沒有任何法律依據占地的行為屬于非法占地。
綜上，我國土地在制度上和時間上存在很多嚴重的問題，現在國務院、國土資源部以及其他高層國家機關對此已經很重視，對于土地違法行為的查處力度也在逐步的加大，相信這些問題終會的到解決。作為一名土地律師，筆者希望本書對于這些問題的解決能夠有所幫助。
4、對土地征收糾紛的分析和對策
為防止土地問題的大量出現國家采取了很多措施來保障農民權益的實現，如建立征地補償標準協調裁決機制，征收土地確保農民之請確認、開展百日行動查處違法占地、健全嚴格征地審查報批程序、制定土地區片最低價等，這些措施使農民權利保障得到進一步的深化細化，但是并沒有減少土地糾紛的發生，相反在農民土地維權行為反而比以前增加，不少地方政府解決這類問題的靠的是“公檢法”，這種方法不但沒有解決問題反而使矛盾更加的激烈。
土地問題為何愈演愈烈而且難以制止呢，大部分學者認為應當歸根于征收土地過程中土地審批及實施的違法，對此筆者持不完全同意的態度。大部分地區在征收土地過程中確實存在很多的違法情節，如征收土地知情確認程序沒有認真履行在報批中呈報材料一書四方案過于的簡單不符合要求；土地征收后沒有依法公告和履行登記程序；沒有按照國土資源聽證規定召開聽證會聽取群眾的意見；打著公共利益的旗號肆意征收集體土地；截留征地補償款；或者未批先占、少批多占等等，嚴重的損害了法律的權威侵害了失地農民的利益。但是最近在國土資源部一直嚴格規范土地征收審批程序， 在百日行動之后地方政府征收土地呈報的程序不敢嚴重、明顯的違法，特別是截留農民征地補償款這一行為已經大幅度的減少了，一般情況地方政府都會制定征收集體土地補償安置的辦法和征收土地補償的區片最低價格，由于法律制度的逐步健全，截留補償款的問題已經很少發生了，可以說很多地方征收農民土地進行的補償是基本符合土地管理法的規定，但是土地問題根本沒有得到解決，原因何在？
筆者認為地方政府在呈報和審批過程中存在違法性，對于農民屬于來講屬于程序上的問題，并不是關系農民的切身利益的問題。引發農村土地糾紛的根本原因征收土地對農民的補償標準，即土地被征收后農民能夠得到多少的補償，失去土地依靠什么來維持生活的問題。
關于現行的征地補償依據是《中華人民土地管理法》第四十七條，該條對于征地補償是這樣規定的：征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償。 征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產值的六至十倍。征收耕地的安置補助費，按照需要安置的農業人口數計算。需要安置的農業人口數，按照被征收的耕地數量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數量計算。每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準，為該耕地被征收前三年平均年產值的四至六倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補助費，最高不得超過被征收前三年平均年產值的十五倍。征收其他土地的土地補償費和安置補助費標準，由省、自治區、直轄市參照征收耕地的土地補償費和安置補助費的標準規定。被征收土地上的附著物和青苗的補償標準，由省、自治區、直轄市規定。征收城市郊區的菜地，用地單位應當按照國家有關規定繳納新菜地開發建設基金。 依照本條第二款的規定支付土地補償費和安置補助費，尚不能使需要安置的農民保持原有生活水平的，經省、自治區、直轄市人民政府批準，可以增加安置補助費。但是，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產值的三十倍。國務院根據社會、經濟發展水平，在特殊情況下，可以提高征收耕地的土地補償費和安置補助費的標準。”
關于征地補償如何分配，對于地上附著物和青苗補償、安置補助費在法律和實際操作中沒有爭議，應當屬于失地農民。但是對于土地補償費我國現行法律有著不同的規定，《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十六條規定“土地補償費歸農村集體經濟組織所有；地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有。征用土地的安置補助費必須專款專用，不得挪作他用。需要安置的人員由農村集體經濟組織安置的，安置補助費支付給農村集體經濟組織，由農村集體經濟組織管理和使用；由其他單位安置的，安置補助費支付給安置單位；不需要統一安置的，安置補助費發放給被安置人員個人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險費用。市、縣和鄉（鎮）人民政府應當加強對安置補助費使用情況的監督。” 國土資源部《關于完善征地補償安置制度的指導意見》規定“土地補償費的分配。按照土地補償費主要用于被征地農戶的原則，土地補償費應在農村集體經濟組織內部合理分配。具體分配辦法由省級人民政府制定。土地被全部征收，同時農村集體經濟組織撤銷建制的，土地補償費應全部用于被征地農民生產生活安置。”
集體土地被征收其土地所有權屬于農村集體經濟組織這是沒有問題的，土地管理法規定歸農村集體經濟組織所有也是按照土地所有權進行規定的，但是就集體財產應當如何分配并不是集體經濟組織自由支配，而是必須按照土地補償費主要用于被征地農戶的原則進行分配，各地省政府基本上都制定了具體的分配辦法，一般情況下分配比例為8/2，即80%分配給被征地農戶，20%分配給集體經濟組織由其依據村規等依據進行支配。
從法律的規定和征地實踐來看，這種征地補償制度并不是按照土地的市場價格對農民進行補償，而僅僅是對征收土地給農民造成的直接損失進行的補償，這樣的補償制度對于農民失去土地而間接產生的一切經濟損失是不予補償的，在法學界這種補償的原則被稱之為不完全補償原則，這種不完全的補償制度對于農民而言極具不公平。按照憲法和法律的規定，征地是指為了公共利益依照法律規定的權限和程序將農民集體所有的土地征收為國家所有，這就決定了我國征收土地的行為屬于國家征收行為，而不是一種市場交易行為，不會按照標的物具有的價值來進行補償的，即法律授權政府可以低于正常價值的標準將農民集體所有的土地變成國有，將農民正合法享有的土地使用權終止并轉讓到他人手中。
該原則從強調“所有權的社會義務性”觀念出發，認為財產權因負有社會義務而不具有絕對性，可以基于公共利益的需要而依法加以限制。但征收土地是對財產權的剝奪，它已超越了財產權限制的范圍。因此基于公共利益需要，可以地依法準許財產權的剝奪，使財產權的保障成為一紙空文。
（一）、地方政府土地財政現象嚴重。
在法律授權為了公共利益需要，可以地依法征收集體土地的同時。我國土地管理法第五十五條“以出讓等有償使用方式取得國有土地使用權的建設單位，按照國務院規定的標準和辦法，繳納土地使用權出讓金等土地有償使用費和其他費用后，方可使用土地。自本法施行之日起，新增建設用地的土地有償使用費，百分之三十上繳中央財政，百分之七十留給有關地方人民政府，都專項用于耕地開發。”即在土地出讓金百分之七十屬于地方政府財政，在發達地區，土地出讓金數額巨大，成為地方政府財政預算外收入的最主要來源。土地收入除了增加政府預算內和預算外收入，各個部門 可以借此征收土地規費，也提高了部門的積極性。 很多地方政府已經將賣地作為自己的主要財政收入，我們稱之為“賣地財政”。陳錫文在接受鳳凰衛視采訪時披露“每年可以向農民征收多少土地是由國家根據發展規劃來確定的，比如在金融危機暴發以前，正常年景下，國務院審批的對各省可以使用的建設用地大約是400萬畝，其中有280萬畝是要征用農民的土地。今年由于情況特殊，應對金融危機，保增長，各地的建設規模就比較大，所以今年針對這樣的情況，國務院批準的建設用地總量是630萬畝，其中315萬畝是要征用農地的。”。其實在國家控制指標外很多地方政府為了增加財政收入大量的超標占地，未批先占的行為時大量存在的，而少批多占的行為則更為嚴重。
并且對于土地出讓金這種不穩定的財政收入也不會納入財政預算，這一定程度上增長了腐敗現象。為追求業績地方政府依靠賣地的收入大搞形象工程建設， 導致一些地方政府為搞形象 工程大肆揮霍，甚至土地違法、腐敗等現象滋長 ，對于這些行為農民是非常反感和憤怒的。
（二）、征地補償款與國家土地出讓金相差太大，集體土地的價值不能平等交換。
以耕地年產值來確定的補償標準不能正確的實現土地的價值，且集體土地的使用受到了極大的限制，可以集體土地所有權是一種受限的所有權，農民集體自己無權對其進行處分，只有作為非所有人的國家才有權進行處分，這一規定一方面維護了我國集體土地的穩定，但同時也限制了集體土地價值的實現，將集體土地大量限制在農用地范圍上時，以用途來確定征收土地的補償標準實際上不符合平等公平的原則。農民在土地被征收時其得到的補償一般在2—5萬元人民幣以內，但當這些土地轉變為國有土地進行出讓時其價格達到了幾十萬甚至幾百萬， 這樣的明顯的差價使農民難以接受。
（三）、地方政府在征地過程中的行為與法律不一致，法律對地方政府沒有產生限制作用，這進一步刺激了地方政府的占地的欲望。
物權法規定因公共利益的需要可以征收 ，但在現實中大量被征收的土地是用于房地產等商業用地，商業開發當然不能歸類公共利益。而且在實施征地方案時地方政府對于農民的反抗往往沒有足夠的耐心來協調和解決。在有些地方常常會出現農民因土地糾紛采取上訪、阻工等措施來抗議而受到了行政處罰甚至刑罰，公檢法等專政機關成為處理人民內部矛盾的工具，在一定程度上使土地糾紛更加顯得嚴重。
一方面地方政府大搞土地財政、一方面征地補償不合理，同時有些地方在征地過程中采取強制征收的措施，對群眾思想和民生問題沒有足夠的重視，使土地問題越來越顯得嚴重。
對我國土地糾紛的處理問題，溫家寶總理曾發表過觀點。溫家寶在承諾農民的土地經營權永遠不變的同時指出，必須對那些被占用土地的農民給予應有補償，其中“土地出讓金主要應給予農民”。昨日，他在十屆人大四次會議結束后舉行的記者招待會上，作出如上表述。溫家寶簡明扼要地陳述了“堅定不移地推進改革開放”的觀點。他稱，中國政府面對新的任務，需要更加清醒、更加堅定、更加努力。他進一步解釋，更加堅定是指“要堅定不移地推進改革開放，走有中國特色社會主義道路。”他表示，前進中盡管有困難，但不能停頓，“倒退沒有出路”。英國金融時報一位記者問道，如何讓中國農民更好地實現土地價值，抵御非法侵占。溫家寶表示，中國農民問題的核心是土地問題，中國農村實行家庭承包經營，土地屬于集體，但生產和經營權屬于農民。對此，他認為，“這是一大特點，也是一大優勢”。隨后，他論述了如何保障農民的土地經營權。對此，他使用了一組排比句：必須實行最嚴格的耕地保護制度，必須保護農民對土地生產經營的自主權，占用農民土地必須給予應有的補償。(www.baimashangsha.com)土地出讓金主要應該給予農民。必須依法嚴懲那些違背法律、強占亂占農民土地的人。
總理客簡明的話語，其實已經客觀的為我國土地問題解決指明了方向。 結合總理的觀點和當前土地問題產生的根源，筆者以為解決土地問題應從以下三個方面著手。
一、提高失地農民的征地補償標準，改變以往以耕地年產值來確定補償標準的原則，在征地補償中要充分農民集體對集體土地的所有權。
二、限制征收土地的條件，建設項目使用土地的應通過政府主導和監督下與農民協商的方式處理，在協商難以解決時方可采取征收這種國家強制手段。
三、對地方政府征地進行有效的監管，嚴格履行征收土地審批制度，對征收集體土地的理由是否屬于公共利益作為審批的重要條件。
四、土地出讓金應上繳國家財政，以減少地方搞土地財政的源頭，由國家建立各地失地農民保障基金，征收集體土地所得到的土地土地出讓金應全部用于失地農民。
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