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環境訴訟原告資格的擴展及其合理邊界
環境訴訟原告資格的擴展及其合理邊界
李傳軒
基于“不告不理”的消極司法理念，原告在環境訴訟中占有非常重要的地位，掌握著發動環境訴訟、實現相關環境權益的司法救濟和促進環境保護的鑰匙。由于環境訴訟不僅涉及到私人環境權益救濟，還涉及到環境公共利益的保護，環境訴訟中的原告問題更趨復雜和困難。其中最為關鍵的問題就是原告的起訴資格應當如何設定。在環境訴訟中，涉及到刑事犯罪問題主要是由檢察機關提起公訴，其原告資格問題相對簡單，不在筆者探討之列。
一、問題的提出：狹隘的原告資格
關于侵權案件中的原告資格，無論是民事侵權還是行政侵權，傳統訴訟制度都將之限定為“直接利害關系人”，即只有與案件有直接利害關系的公民、法人或其他組織才有權提起訴訟。這一規則是受傳統“訴之利益”理論影響而形成的。即原告必須具有與訴訟直接相關的實體性權利，并且這種權利受到了實質侵害，才有資格提起訴訟。目前我國的環境訴訟中，無論是環境民事訴訟還是環境行政訴訟，都是堅持這一理論及做法。比如，我國《民事訴訟法》第108條規定：“原告是與本案有直接利害關系的公民、法人和其他組織”。我國《行政訴訟法》第2條規定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟”，并在第41條進一步規定：“原告是認為具體行政行為侵犯其合法權益的公民、法人或者其他組織”；盡管《最高人民法院關于執行〈行政訴訟法〉若干問題的解釋》第12條的規定將行政訴訟原告資格的范圍進行了一定擴展，但仍要求與具體行政行為有法律上的利害關系。在實體法方面，我國《環境保護法》第6條規定：“一切單位和個人都有保護環境的義務，并有權對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告”，但其后的法規中，并沒有將此條控告權具體化，比如公民訴訟的主體資格、受案范圍、舉證責任等問題，因而在實務中也無法根據這一條提起訴訟。[1]
“直接利害關系人”的原告資格要求無疑能夠預防訴權濫用問題，節約有限的司法資源。但在環境侵權糾紛這類新型案件的處理中，傳統規定已受到司法現實的嚴峻挑戰，暴露出起訴主體范圍過于狹隘的弊端，無法滿足環境權益救濟和生態環境保護的特殊需要。一般認為，基于生態環境與自然資源的特殊屬性，環境利益不僅具有私益屬性，還具有強烈的公益屬性，許多時候環境私益和環境公益還存在著競合狀態。對于環境侵權行為來說，由于環境侵害的間接性、隱蔽性和潛伏性，在許多情況下并不存在直接的和具體的受害人，而間接利害關系人不符合傳統原告資格的規定，無權提起環境訴訟，其受到侵害的個人環境權益也就無法獲得司法救濟。尤其是涉及到環境公共利益遭受侵害的時候，比如大氣的污染、氣候變暖、野生動物的捕殺和森林的過度砍伐等，往往沒有特定的受害者，按照傳統的原告資格要求，這類侵權案件顯然無法進入司法程序加以解決。在具體訴訟實踐中，個人環境權益或環境公共利益受到侵害，因受既定的原告資格限制而無法提起相關訴訟的案例近幾年來在我國不斷涌現。比如，2003年2月杭州市民金奎喜就西湖風景區建無關項目狀告市規劃局，被法院認定為不具有起訴資格而不予立案；[2]2003年12月杭州市民陳法慶告浙江省政府和浙江省環保局行政不作為案，法院以環境污染跟原告沒有直接的利害關系為由裁定不予受理。[3]
綜合觀之，“直接利害關系人”這一狹隘的訴訟資格規定不僅排除了環境侵權中廣泛存在的間接利害關系人的起訴資格，阻礙了對被侵害環境私益的充分救濟，而且也使得許多沒有特定受害人的環境公益侵害行為無法受到司法制裁。為了有效發揮環境司法制度救濟環境私益和環境公益、保護生態環境的“最后防線”功能，如何因應環境司法實踐要求，在環境訴訟中適當擴展原告資格，已成為我國環境訴訟制度發展的全新問題。
二、環境訴訟中原告資格的擴展：多元起訴主體的引入 根據環境侵權的特點和司法實踐的需要，放寬對原告起訴資格的限制，已成為許多發達國家環境訴訟制度的發展趨勢。發達國家原告資格的擴展，不僅放松了對傳統環境私益訴訟中起訴資格的限制，還誕生了一種全新的訴訟形式——環境公益訴訟。考察國外環境訴訟的最新發展，可以說，用新的訴訟方式來滿足新的社會要求，比較研究證明了它絕不是孤立現象，而是一種更具廣泛性的全球現象。[4]這種廣泛的原告資格放松趨勢，以及對環境公益訴訟的創設，一方面有著直接的理論依據，比如“私人檢察總長”理論、“環境公共信托”理論等；另一方面也是基于對環境法的社會本位、環境權的社會屬性的充分認知，超越傳統訴訟的思維窠臼，將環境訴訟全新定位為一種社會性訴訟，其不僅包含傳統環境私益訴訟的內容，還包含了環境公益訴訟的內容，并根據環境訴權社會化的內在要求，引入了多元化的起訴主體。對于中國的環境司法而言，借鑒國外成熟經驗，適當擴展原告資格，引入多元化起訴主體，并建立環境公益訴訟制度，是必然的發展方向。
（一）公民、法人或其他組織
在環境訴訟中，原告資格如果局限于“直接利害關系人”范疇，對于眾多的具有間接利害關系的公民、法人或其他組織而言，其個體環境權益以及環境公共利益就不能獲得司法救濟，有關環境侵權行為也無法受到司法制裁。為解決這一問題，許多國家大大放寬了對公民等主體的起訴資格要求，最典型的就是美國。美國將其發展出來的“私人檢察總長”理論和“環境公共信托”理論等運用在環境司法之中，于20世紀70年代建立了公民環境訴訟制度，賦予“任何人”以原告資格。“私人檢察總長”理論的核心內容是法律可以授權公民或組織為維護公共利益而提起訴訟，被授權的公民或組織就相當于檢察總長，發揮同樣的功能。[5]“環境公共信托”理論是薩克斯教授提出的，主要觀點之一是公民環境訴訟能夠對政府行使基于公共信托而被賦予的環境公共財產管理權進行監督。[6]根據上述理論，美國在《清潔空氣法》中首次規定了著名的公民環境訴訟條款，授權“任何人”都可以自己的名義對任何違反環境法的行為提起訴訟，即“任何人對任何人的訴訟”。類似條款還在《清潔水法》、《有毒物質控制法》、《資源保護和恢復法》和《瀕危物種法》等環境法律中相繼制定。（注：The Clean AirAct，42 U. S.C.，7604（a）；TheCleanWaterAct，33 U. S.C.，1365（a）；TheToxic SubstancesControlAct，15 U. S.C.，2619（a）；The Resource Conservation and RecoveryAct，42 U. S.C.，6972（a）；The Endangered SpeciesAct，16 U. S.C.，1540（g）；and so on）一方面，成文法上的規定將原告資格大大擴張；另一方面，司法實踐中的判例又進一步豐富和詮釋了原告資格的內涵。在1972年塞拉俱樂部訴莫頓案中，聯邦最高法院認為，只要有關利益受到“事實上的損害”即可享有起訴資格，包括審美的、環境的或經濟利益受到損害。[7]1992年的魯堅訴國家野生動物聯盟案[8]和2000年的地球之友訴蘭德勞環境服務公司案[9]等重要判例，進一步對公民環境訴訟的原告資格進行了或緊或松的解釋。
應當說，美國公民環境訴訟的主要屬性是公益訴訟，它包含了我國的行政訴訟與民事訴訟兩大訴訟領域，且包含了部分私益訴訟的內容，[10]其關于原告資格的規定跳出了“直接利害關系人”的理論窠臼，對我國環境司法中原告資格的擴展有很大的借鑒意義。具體而言，為充分救濟環境污染等侵權行為所損害的環境私益與環境公益，我國環境司法不僅應擴展環境私益訴訟中的公民等主體的原告范圍，還應創立新的環境訴訟形式——環境公益訴訟，將原告資格進一步放開。首先，對將環境私益訴訟中公民、法人或其他組織的原告資格要求放寬為“利害關系人”，包括直接利害關系人和間接利害關系人。如此，許多沒有直接受害者的環境侵權行為也能受到司法制裁，其間接受害者的環境權益也可以獲得司法救濟。
其次，在現有的環境訴訟制度基礎上，創立環境公益訴訟，專門用來解決環境公益受到侵害的司法救濟問題，并將其中的原告資格設定為“任何與環境公益有一定關聯的公民、法人或其他組織”。只要能夠證明某一環境公益受到了“事實上的損害”，即可提起訴訟。
（二）檢察機關
環境公益訴訟的產生，是基于以個人利益保護為中心的傳統訴訟形式，無法滿足對環境公益進行充分司法保護的要求這一現實。而無論大陸法系還是英美法系國家，檢察機關通常都被認為是各種公共利益的代表。因此，賦予檢察機關以原告資格，是許多國家在環境公益訴訟制度中的選擇。美國公民環境訴訟中，具有起訴權的“任何人”就包括檢察官。尤其是在大陸法系國家的環境公益訴訟中，檢察機關的起訴主體地位可能更為重要，在提起環境公益訴訟方面發揮著更大的作用。德國《行政法院法》確立了檢察官在行政訴訟中的公益代表人制度，并規定為維護公益，檢察官可以提起任何行政公益訴訟，而此處的公益包含環境公益。法國新《民事訴訟法典》規定，檢察機關可以“代表社會”的名義，以“主當事人”或“從當事人”身份參加公益訴訟。[11]
我國檢察機關作為社會公共利益的代表，對民事訴訟和行政訴訟依法享有法律監督權。在環境公益訴訟中，檢察機關應是當然的原告主體。這不僅是基于其公共利益代表的法律定位，更是因為檢察機關擁有提起并有效參與環境公益訴訟的資源和能力。也有學者對于檢察機關的原告資格持懷疑態度，[12]筆者認為，鑒于我國環境公益維護之艱難現實，賦予相對強勢的檢察機關以原告資格，對推進環境公益訴訟的實際運行很有必要。事實上，檢察機關提起環境公益訴訟在我國已經實現了實踐中的突破。2003年4月山東樂陵市檢察院訴金鑫化工廠環境污染案[13]、2008年12月貴陽市檢察院訴熊金志等人破壞生態環境案[14]等都是有益的嘗試。
（三）環保團體（NGOs）
環保團體是以生態環境保護為設立宗旨的社會性非政府組織，自20世紀中后期以來迅速成長，成為世界環境保護運動的重要力量，對環境立法和環境司法的發展起到了關鍵性的推動作用。美國、德國和日本等發達國家都在不同程度上賦予環保團體以起訴資格。在各類環境訴訟中，環保團體的身影十分活躍，許多重大而著名的環境訴訟案件都是由其提起的。美國對環保團體的起訴資格要求比較寬松，只要正當成立，能證明與案件有一定利益關聯（無需直接利益關聯）以及存在事實上的損害，即可提起訴訟。但在德國、法國等歐盟國家中，對環保團體的原告資格則有著種種限制，主要包括注冊或認可的要求、存續時間要求、活動范圍要求、組織目標要求、以已經參與行政程序為前提的要求、非營利性要求等方面。[15]從國外環境公益訴訟的實踐發展看，環保團體已成為十分重要的社會性起訴主體。
環保團體在我國也隨著全社會對環境保護的重視，經歷了從無到有、蓬勃發展的過程。截止到2008年10月，全國共有環保民間組織3539家（包括港澳臺地區）。[16]實踐中，許多環保團體發動公益訴訟、維護環境公益的愿望十分強烈，但囿于現行立法上的相關障礙而無法實現。這一現實困境嚴重削弱了環保團體參與環境保護法治的意愿、工具和力量，大大限制了其在促進我國環境正義實現方面的積極作用。我國應當借鑒歐美國家的經驗，高度重視環保團體對于環境法治文明建設的重要意義。在立法上，應修改現行有關訴訟立法，建立環境公益訴訟，并將符合要求的環保團體確立為重要的原告主體；在司法中，也應營造便利于環保團體提起公益訴訟的程序機制和氛圍。
（四）政府環保部門
政府環保部門依法肩負著國家環境管理和保護職責，同樣是環境公共利益的法定代表主體。在環境公益訴訟中，盡管并不常見，但政府環保部門往往也可能成為原告主體之一，扮演起訴者角色。通常情況下，政府環保部門可以通過行使行政職權、采取各種行政手段來保護環境、防止環境侵害；但行政權力亦有其作用邊界，無法應對所有環境違法行為，尤其是對環境損害補償問題力不從心。因此賦予環保部門起訴權有助于彌補其行政手段的不足，以更充分地維護環境公共利益。從起訴能力看，環保部門具有環境保護方面的專業知識和技術力量，在搜集證據、測算環境損害上擁有巨大優勢，能夠很好地實現訴權。在美國公民環境訴訟條款規定中，包括聯邦環保局在內的環保部門同樣屬于可以提起訴訟的“任何人”中的一員。在許多歐盟國家中，雖然實際案例不多，但環保部門的原告資格同樣被法律認可。
在我國現行環境訴訟中，環保部門的原告資格缺乏明確規定。但我國《海洋環境保護法》第90條規定，破壞海洋環境并“給國家造成損失的”，由有關部門“代表國家對責任者提出損害賠償要求”。這一規定為海洋環境主管部門提起民事訴訟提供了實體法上的基礎。在司法實踐中，貴陽市“兩湖一庫”管理局訴貴州天峰化工公司環境污染案，[17]則是我國環保部門提起環境訴訟的初步嘗試，并取得了良好效果。當前我國環境訴訟制度發展完善的一項重要內容，就是在立法中進一步明確賦予環保部門以起訴資格，以最大限度地保護生態環境和自然資源。
（五）其他起訴主體
環境訴訟中的起訴主體除了上述幾種之外，一些國家還賦予了自然物和后代人以起訴資格。自然物作為原告提起訴訟是生態利益中心主義的充分體現，也是自然權利論的重要內容，使自然物從傳統的客體地位轉變為主體，從而擁有了自己的獨立權利。這可謂是當前世界環境訴訟制度最為激進的變革，縱觀各國環境訴訟發展歷史，僅在美國、日本等部分國家曾以判例的方式存在過。美國首先在1978年田納西流域管理局訴希爾案中確立了“不會說話的小魚”的權利，[18]進而在1981年帕里拉鳥訴夏威夷土地自然資源局案中承認了帕里拉鳥的原告資格。[19]
后代人的原告資格源自于代際公平理論，即“不在場”的后代人也對自然環境公平地享有同樣的權利。因此，當自然環境受到侵害危及后代人的發展時，他們有權提起訴訟。后代人的起訴權通常是由當代人代為行使的。最為典型的案例是，1993年菲律賓的45名兒童代表當代及其下一代向法院提起訴訟，指控政府環境管理部門所簽發的木材許可證合同超出了森林的采伐能力，并被法院所肯認。[20]
對于我國環境訴訟制度而言，美國等國家已有的賦予自然物和后代人原告資格的判例及其所表征的生態利益中心主義，應當予以充分關注和研究，也可以將之預設為未來發展的方向或選擇而進行探討。但就目前現實情況看，無論是環境實體法還是環境訴訟法，其理念和制度都尚未發展到這一階段，無法支持類似的做法。 三、原告資格擴展的邊界：中國語境下的合理限制 由前所述，我國環境訴訟中的原告范圍應當擴展為公民、法人或其他組織、檢察機關、環保團體和政府環保部門等主體，以充分維護環境公益與私益。但原告資格的擴展顯然不能是無限度的。否則，過于寬泛的原告資格很容易導致濫訴的發生、司法資源的浪費使用等問題，反而達不到充分保護環境權益的預設目標。因此，在進行擴展原告資格的同時，也應根據中國的環境司法實際，對有關原告主體的起訴資格進行合理限制。
（一）對公民、法人或其他組織起訴資格的限制
盡管在環境訴訟中公民、法人或其他組織提起訴訟不應當再要求與環境侵權行為具有“直接利害關系”，但并不意味著可以無條件地任意起訴。即便是原告資格十分寬松的美國公民環境訴訟，在立法上規定了高度自由的起訴權之后，司法實踐中的諸多判例也都對之進行了限制性解釋，為原告資格劃出了合理邊界。比如，1972年塞拉俱樂部訴莫頓案中提出了具有“事實上的損害”的要求；1992年魯堅訴國家野生動物聯盟案則對原告資格進一步嚴格限制，要求有關損害必須是“具體的和特定的”、“真實的或迫近的”，損害與被訴行為之間有一定的因果關系，以及這種損害必須是可以救濟的；[21]而2000年發生的地球之友訴蘭德勞環境服務公司案，則對原告資格要求予以適當放松，不再嚴格要求有關損害的特定化和因果關系的程度。[22]在德國、法國等歐盟國家中，對公民個人起訴資格的限制甚至更為嚴苛。
我國司法實踐中一向有著“厭訟”傳統，加之社會法治基礎的薄弱、權利意識的不彰以及現實中原告的弱勢地位，濫訴問題似乎不應成為我國環境訴訟原告資格制度設計的主要考慮。但為了提高環境訴訟的質量，同時考慮到我國環境法治化程度尚不發達，還是應當對公民等主體的起訴資格加以適當限制，而不能將起訴條件一下子從“直接利害關系”放寬到“間接利害關系”。具體而言，除在環境私益訴訟中要求原告應當具備“間接利害關系”外，在環境公益訴訟中環境公益所遭受的“事實上的損害”應具有現實性或高度危險性，該利益應當具有實體法上的依據，而且原告與該利益應有合理關聯。
（二）對檢察機關起訴資格的限制
對于受害人為不特定多數人或整個社會時，檢察機關提起訴訟具有自身的優勢，對其原告資格的具體內容上一般不應限制，需要限制的方面是起訴權的行使。一方面，檢察機關行使起訴權時應當遵循地域管轄和級別管轄的規定，合理提起訴訟；另一方面，檢察機關承擔的應是補充性起訴職責，只有在受害人、環保團體或政府有關環保部門沒有及時起訴，以及有關主體經檢察機關督促起訴后仍不起訴的情況下，才能提起補救性的環境訴訟。如果已有其他主體提起訴訟或有提起訴訟的意愿，檢察機關更應承擔的職責則是支持起訴或督促起訴。在起訴主體的序列里，檢察機關應處于消極、劣后的位置。
（三）對環保團體起訴資格的限制
我國環保團體當前正處于快速發展的初級階段，數量可觀但良莠不齊，不是所有的環保團體都能充分代表環境公共利益，或有效展開環境公益訴訟。(www.baimashangsha.com)為保障起訴質量和訴訟效果，在對環保團體進行規范管理、積極培育的同時，還應對其起訴資格予以相應的限制，確保其環境公益的代表性和做好訴訟工作的能力。對此，我們可以借鑒德國等歐盟國家的有關經驗設置具體的要求。首先，提起訴訟的環保團體應當是合法注冊的非營利性組織；其次，該環保團體應當設有明確的環保公益目標和宗旨，并且與訴訟中涉及到的環境公益相吻合或相近似；再次，環保團體應當設立2年以上，具有較為完善的組織結構，并具備一定的環保工作經驗；最后，環保團體的主要活動區域和環保工作范圍應當與其所起訴的環境侵權行為有著一定的關聯度。
（四）對政府環保部門起訴資格的限制
在我國當前的權力體系運行中，毋庸否認的是行政權力居于主導性地位，行政機關相對較為強勢，并具有自我擴張的沖動。因此，為防止政府環保部門職權的過度擴張，會危害到社會權力博弈的有效率均衡，必須謹慎限制其在環境公益訴訟中的起訴權，確保這一權利被合理行使。首先，環保部門應當堅持相關性原則，只能對與自身環境管理職責相關的環境侵權行為提起訴訟，比如海洋環境行政主管部門只能對海洋環境侵權行為提起訴訟。其次，環保部門的起訴權應限于民事公益訴訟，只能對既有行政手段無法解決的環境公益損害賠償問題提起訴訟。再次，環保部門應當遵循必要性原則，只有在確有必要時才能行使起訴權。此外，環保部門在其起訴權的具體行使過程中必須保持訴訟行為的正當性和規范性，訴訟中一般不得與被告人進行和解，以確保環境公共利益的充分保護。
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