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招標投標法的實踐與探索

時間：2022-08-05 10:22:18 經濟法論文我要投稿

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招標投標法的實踐與探索

　　【內容提要】在市場經濟條件下，企業在采購過程中，招標方式作為主要的采購方式，已被證明是促進公平競爭、節約采購資金，保證采購質量和采購過程公開、透明，抑制腐敗行為的有效方式。為了充分保證招標投標活動的順利進行，大亞灣核電站的采購供應部門，結合國內外有關招標投標的資料對《招標投標法》的應用進行了實踐和探索。經驗表明，在招標投標過程中，必須遵循和維護公開、公平、公正和誠實信用的原則，必須建立和完善供應商評價制度以及努力推進專家評標方法。
　　在采購過程中，招標方式作為主要的采購方式，已被證明是促進公平競爭、節約采購資金，保證采購過程公開、透明，抑制腐敗行為最為有效的方式。作為國內較早建立現代企業制度的單位之一，廣東大亞灣核電站在凝聚企業核心競爭力的同時，借鑒國外先進的管理模式，依照市場經濟體制，充分利用外部供應與服務，建立了一整套包括招標在內的采購程序與制度，對建立中國核電服務市場做了有益的嘗試。但在這一制度推行過程中，也存在著一些問題，主要表現為：一是推行招標投標的力度不夠，不少用戶部門對招標投標的認識不深，不愿意招標或回避招標。二是業主招標評標的過程不規范，在編制招標文件和組織評標的工作中存在許多缺陷。三是由于缺乏一個全社會范圍內統一、規范的招標投標程序，投標單位的做法不統一，漏洞較多，很多情況下只有招標之名而無招標之實。
　　隨著《招標投標法》的貫徹實施，終于以法律的形式規范招標投標活動，確立了我國招標投標必須遵守的基本規則和程序，要求參與招標投標活動的各方都必須一體遵循，對違反招標投標法定規則和程序的行為依法追究法律責任，從而充分保證了招標投標活動的順利實施。在學習、理解、宣傳和貫徹《招標投標法》的過程中，大亞灣核電站的采購供應部門通過將近一年的實際工作，結合國內外有關招標投標的資料對《招標投標法》在大亞灣核電站采購活動中的應用進行了實踐與探索。
　　一、遵循和維護招標投標的基本原則
　　招標投標行為是商品經濟的產物，必須遵循商品經濟活動的基本原則。公開、公平、公正和誠實信用原則既是商品經濟道德規范的體現，也作為民法意思自治理論的法律體現而在司法實踐中日益頻繁地用來解決實際問題。縱覽各國立法及國際慣例，均確定招標投標活動必須遵循“公開、公平、公正和誠實信用”的原則。例如《聯合國貿易法委員會貨物、工程和服務采購示范法》在立法宗旨中寫道：“促進供應商和承包商為供應擬采購的貨物、工程或服務進行競爭，規定給予所有供應商和承包商以公平和平等的待遇，促使采購過程誠實、公平，提高公眾對采購過程的信任”。因此《招標投標法》第五條明確規定了招標投標活動必須遵循的基本原則，即“公開、公平、公正和誠實信用”的原則。
　　一般來說，市場化率在80%以上才是比較完善的市場經濟。經濟界人士分析認為我國當前的市場化率處于40%-50%之間，正處于向市場經濟轉執的階段，市場主體及其行為也不夠規范，國有經濟中作為所有者的國家與各級政府機構和企業經營者之間存在著多層次等級式委托—代理關系，由于委托人與代理人之間信息不對稱，導致代理人的機會主義行為和劣勝優敗的逆選擇后果，即“代理機制”問題。招標采購不僅要求物美價廉，而且要有良好的售后服務。這就要求企業從管理入手，引進先進的管理模式，規范企業行為，不斷完善管理制度，在市場上起到一定的示范作用。因而業主在招標投標活動中貫徹“公平、公正”的原則，嚴格按照公開的招標條件和程序辦事，同等地對待每一個投標競爭者，不厚此薄彼有利于促進公平競爭，規范市場及企業行為，從而推動市場經濟的健康發展。
　　《招標投標法》頒布實施之前，大亞灣核電站的招標程序主要參考國外企業的采購管理制度。因此也沿襲了不向投標人公開評標的標準和程序的做法，以求最大限度地保證業主在招標投標過程中的靈活性，保護業主的利益。但事實證明這種做法所產生的招標過程中的灰色地帶并未能給業主帶來任何好處，反而由于信息的不對稱增加了暗箱操作的成份和“敗德行為”的產生。《招標投標法》規范了上述行為，現在大亞灣核電站的招標文件均明確地給出評標的標準和程序，從而保證招標的廣泛性、競爭性及透明性。
　　業主應向所有的投標人提供相同的招標信息。在提供招標文件時往往能夠做到，但在隨后的投標澄清中卻不容易貫徹到底。有的投標人常常利用這一點，通過打電話、現場訪問等方式套取各種信息。為此，大亞灣核電站的招標投標程序規定只有采購供應部門是招標活動期間唯一的對外接口。所有的澄清均通過采購供應部門書面進行。對于投標人提出的問題經業主有關部門答復后隱去提問者提供給所有投標人。通過建立這樣一道“防火墻”，防止了主觀和客觀上產生不公平、不公正的因素。
　　招標活動中對采購標的的技術、質量要求應盡可能采用通用的標準，不得以標明特定的商標、專利等形式傾向于某一特定的投標人，排斥其他投標人。隨著經濟全球化的趨勢，技術進步越來越快。供應商通過技術咨詢對項目的提前介入也日趨普遍。因此項目技術人員在形成技術要求時，可能對某一潛在投標人的技術方案了解較深入而受其影響。當然也不排除委托代理機制可能引起的“敗德行為”。實踐證明，上述二種情況都會產生對采購標的的技術、質量上的排他性標準。大亞灣核電站就曾經在某個技術改造項目招標中出現過，盡管沒有指定某一特定品牌，但將該品牌設備的參數作為技術標準的例子。為了防止這種情況的發生，必須建立具有良好的采購技術、并對某一特定市場具有特殊經驗的采購人員組成的集中采購組織，以形成制約機制。目前大亞灣核電站所有的采購活動均須通過唯一的采購供應部門進行，部門內按照維修、土建、核燃料、通訊、出版、勞務等十個方面劃分市場領域，配置和培養采購人員。
　　除了上述主要方面外，還應該確保與投標人有利害關系的人員不得作為評標委員會成員；中標標準應當盡可能量化，并嚴格按照既定的標準進行評標與定標；不得向任何投標人泄露標底或其他可能妨礙公平競爭的信息；防止投標人向業主方參與招標活動的工作人員行賄，提供回扣或給予其他好處等不正當競爭行為。
　　二、建立與完善供應商評價制度
　　投標人是招標投標法律關系的主體之一，其行為規范與否，關系到招標競爭是否合理和招標效果是否顯著。因此投標人必須具備一定的條件，擁有承擔項目責任的能力。聯合國貿易法委員會采購示范法、世界銀行貸款指南等國際組織均規定了對投標人進行資格審查的制度，要求投標人必須(1)具有履行合同的充足資金來源或獲得充足資金的能力；(2)具有良好的履行合同的記錄和良好的商業道德記錄；(3)有履行合同所必要的技術條件和管理能力。
　　搞好投標人的資格審查的重要性自不待言，但在實踐中如何把握卻大有文章。招標項目中招標人所面對的被調查單位少則幾個，多則幾十個，如何在較短時間內保證足夠的投標人以維持有效的競爭，又能夠確保其都符合資格往往是一個比較棘手的問題。大亞灣核電站在招標活動中就曾經遇到這樣的問題，因評審時間不夠，很難真正按要求進行評審，評審質量大受影響，甚至流于形式。由于核電的特殊性，大亞灣核電站的供應商資格審查除

招標投標法的實踐與探索

了一般的合法性審查、財務審查和投標能力審查外，還獨有質量保證與安全性審查，審查范圍的擴大和內容的增加更激化了矛盾，結果導致用戶部門為了減少審查內容，縮短審查時間而在提出采購申請時故意降低項目的質量安全等級。
　　實踐證明，建立供應商開發、管理與評價體制是解決這一矛盾較為有效的辦法，特別是對于一般企業生產采購方面的招標投標活動，可以達到事半功倍的效果。國際國內許多知名企業的采購組織中，均保持較大的機構規模從事供應商開發與管理。大亞灣核電站的做法首先是，改過去針對項目由采購小組分散評審為建立專門的供應商管理組集中評審，評審由訓練有素的專門人員高效率地進行，并減少了不必要的重復評審，統一評審的標準、程序，以消除個人偏見。其次是將供應商評審納入供應商開發的系統工程中有步驟地實施，從宏觀上把握供應商管理，變被動為主動。根據企業外包活動的市場進行分類，每一類選擇若干家（5-6家）供應商作為備選，推薦給用戶部門作為項目招標的基本對象，同時實行末位淘汰制，每2-3年更換2家新的符合條件的供應商加入，維持有效的良性競爭。此外，還應加強供應商的表現評價工作，這一點往往容易被忽視。供應商表現評價是對資格評審結果的直接驗證，可以真正了解供應商是否具有相應的能力以及實際的履約狀況，為以后的招標提供依據。上述所有的工作應建立在完善的信息系統的基礎上，通過運用現代信息技術，建立數據管理，消除信息孤島，提高信息的公布程度。
　　供應商是一個企業的寶貴資源，選擇擁有良好資質和商業信譽的規范化的投標單位，是確保招標投標活動成功的前提。良好的供應商評價體制，有利于企業建立一個相對穩定的供應網絡，提高企業的競爭力和整體形象。
　　三、努力推進專家評標方法
　　評標是招標投標活動中十分重要的階段，評標是否真正做到公平、公正，決定著整個招標投標活動是否公平和公正，而且關乎投標的成敗。所以評標委員會的組成和工作程序必須有嚴格的規定。依照《招標投標法》第三十七條的規定，評標委員會必須有技術、經濟等方面的專家，且人數不得少于成員總數的三分之二。
　　在《招標投標法》公布之前，大亞灣核電站的評標小組一般由來自采購、預算控制以及立項申請（用戶）等部門的工作人員組成。這種做法忽略了專家，特別是技術方面專家對評標所起到的關鍵作用。供應商通過技術咨詢對項目的提前介入，不可避免地使用戶具有了某種程度上的傾向性，此外從用戶的角度往往希望技術先進一些，指標高一些，這在主觀上也造成對評標結果的不公。因此缺乏技術專家參與評標委員會往往使技術上倒向一邊，并導致評標委員會中商務與技術兩方面的對立。在實際操作過程中就發生過這樣的現象，為了追求過分的先進姓，用戶以技術方面的理由堅持要最高價者中標，造成評委會無法正常地繼續工作。如今通過在項目采購的不同階段分別成立采購小組和評標委員會的方式，將采購活動與評標工作分離開來。用戶部門主要參與采購小組的工作，可以參加詢標，可以與評委討論，但評標意見由評標委員會獨立給出。采購小組如對評標結果持不同意見，可以通過向公司高一級授權人反映。但不得無理由地拒絕。這樣既滿足了用戶的正當要求，又不違反法律，同時還避免了招標活動中可能引發的“敗德行為”。
　　由于專家評委在評委會中所占比例最重，所以選好專家評委是評委會組成的重要環節。目前招標投標活動集中在政府采購和國家投資的基本建設項目上，因此法規對專家評委資格的規定也主要針對上述兩類招標活動。對于一般的企業來說，因其招標活動的行業特色強，專業要求高，以及從成本的角度考慮而不可能建立較大范圍的專家庫，故而在企業生產采購的實際操作過程中，如何推行專家評標法成為企業采購部門所面臨的課題。目前我國核電事業尚處于起步階段，核電服務市場的發育還不完全，因此大亞灣核電站在招標投標的實際工作中也遇到了這樣的問題。實踐中目前主要采用兩種辦法，一是與清華大學等著名高等院校簽署協議，通過大合同方式推薦專業技術人員參與大型項目的招標工作。由于位居學術研究前沿，加之學校與社會接觸較少，這些人員在確保評標的客觀公正上起到了重要作用。二是打破部門限制，最大范圍地利用企業內部現有人才資源。例如計算機方面的項目，除了計算機管理部門參與評標外，還可以邀請儀表控制部門的資深專業人員參加評委會，最大程度上確保評委會的廣泛性和客觀公正性。
　　招標投標在我國起步雖晚，但發展很快。隨著改革開放的不斷深入，商品經濟的迅速發展，招標投標的普及面也在不斷擴大。當前的經濟體制改革已進入攻艱階段。因此《招標投標法》的出臺實施，既是對二十年來招標投標實踐活動的總結，更是我國社會主義商品經濟發展進程中的重要的里程碑。它必將為招標投標活動的進一步規范和健康發展提供強有力的法律武器。

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