我國風險投資機制的建立與立法研究

我國風險投資機制的建立與立法研究

　　【內容提要】科教興國戰略要求我國建立相應的風險投資機制。我國風險投資機制的建立應采用“官助民營”的模式；應發揮政府的積極作用；建立風險資本市場；加快風險投資立法。我國目前的風險投資立法主要包括兩個方面，即在對現有相關法律法規修改、補充和完善的基礎上，制定《中華人民共和國風險投資法》。
【關  鍵  詞】風險投資/機制/立法/完善
　　隨著科教興國戰略在我國的逐漸實施，風險投資已經成為我國經濟和社會生活的一個重要內容。目前，中國正在形成一股風險投資熱潮，風險投資在我國經濟發展和改革中的重要性正為越來越多的有識之士所認識。如何順應世界經濟和科技發展的趨勢，適應國際競爭的需要，建立和推進我國的風險投資機制，完善我國風險投資立法，已成為擺在我們面前的一個重要課題。
　　一
　　根據美國全美風險投資協會的定義，所謂風險投資(venturecapital)，是指由職業金融家投入到新興的、迅速發展的、有巨大競爭力的企業中的一種權益資本。國際經濟合作和發展組織(OECD)則將風險投資定義為，凡是以高科技與知識為基礎、生產與經營技術密集的創新產品或服務的投資。從投資行為的角度來講，風險投資是把資本投向蘊藏著失敗風險的高新技術及其產品的研究開發領域，旨在促使高新技術成果盡快商品化、產業化，以取得高資本收益的一種投資過程。從運作方式看，是指由專業人才管理下的投資中介向特別具有潛能的高新技術企業投入風險資本的過程，也是協調風險投資家、技術專家、投資者的關系，利益共享、風險共擔的一種投資機制。風險投資是投資的一個組成部分，與商業銀行有相似之處，但它與商業銀行有明顯的不同：銀行家總是回避風險，而風險投資家則試圖駕馭風險。銀行在貸款前，總是向借貸者要求財產抵押，而風險投資家則是一旦看準了一個公司或項目有前途，他們就會投入資本，同時他們還會幫助他們所投資的公司的經營管理。風險投資也不同于創業投資：風險投資是投資于企業的整個周期，比創業投資更廣泛，而創業投資則只局限于企業的創業階段，可以認為，創業投資只是風險投資的一個階段。
　　風險投資實質上是一種高科技與金融相結合，將資金投入風險極大的高新技術開發生產中，使科技成果迅速轉化為商品的新型的投資機制，是高新技術產業化過程中的一個資金有效使用的支持系統。風險投資與傳統的投資理念截然不同，它具有以下幾個基本特征：(1)投資方向主要集中于高科技領域。(2)投資對象主要是新興的、具有潛在高成長性的中小企業。(3)投資方式以股權形式為主。(4)高投入、高風險、高收益的投資。(5)以公開上市為主要形式獲得收益并退出投資。(6)重視運用激勵、約束機制。
　　風險投資的基本功能是為高科技成果應用型中小企業提供其創業和發展所必須的股權資本。其具體功能表現為：(1)“資金放大器”。它能夠將若干投資者的分散資金聚集起來投入風險企業，通過成功的運作，獲取比投入高出許多倍的收益。(2)“風險調節器”。主要體現在：資金分散，降低單位投資主體的風險承擔強度：通過風險調節手段，均衡投資項目，降低經營管理風險。(3)“企業孵化器”。主要體現在：參與創業，協助經營管理，減少企業的創業風險；為企業生存創造良好的環境，使其走向成熟。
　　風險投資機制由風險投資公司、風險企業、風險資本市場、政策法規和其他政治因素等基本要素所構成的有機體系。其基本運作過程是，以風險投資公司為中樞，廣泛吸收資金，形成風險基金，選擇具有高成長潛力的高新技術企業進行創業投資，同時參與企業的經營管理，使企業借助專業化的管理及充足的資金迅速發展，在企業發展成熟后，風險投資公司通過資本市場轉讓企業的股權并獲取高額利潤，從而撤出在企業的投資。發達國家近年來逐漸形成了一整套適應技術創新的風險投資機制。其具體思路是：(1)通過募集風險投資基金來提供創業資金；(2)組建專門從事高新技術創業經營的、由風險投資家管理的風險投資公司；(3)同擁有新技術、新產品發明成果的技術專家結合，形成風險投資企業，技術專家以技術入股，風險投資公司以參股方式參與創業投資；(4)運作資本以求最大化，在相應的證券市場扶持創業成功的高新技術風險企業上市，通過股票的大幅升值回收風險投資，并使投資者、風險投資家、創業者獲取高額回報。另外，根據高新技術企業的生命周期以及每個時期所需資金的性質和規模的不同，可以將風險投資劃分為四個不同的階段即：種子期(seed  stage)、導入期(start—up  statge)、成長期(expansion  stage)和成熟期(mature  stage)，每個不同階段所需的資金來源不同，資金的需要量不同，運作方式不同，風險和收益也不同。
　　風險投資發祥于美國，成立于1946年的“美國研究與發展公司”(ARD)是世界風險投資的第一個里程碑，ARD因為成功的支持了數字設備公司(DEC)而享有盛名。風險投資的第二個里程碑是1958年美國政府通過的小企業投資公司法，使小企業投資公司能夠享受稅收優惠和政府軟貸款，以鼓勵其投資于高科技及相關工業。而1962年成立的Drape  &Johnson  Invesment  Co.開創了至今仍然廣泛使用的管理風險基金的模式，成為風險投資發展的第三個里程碑。1973年國家風險投資協會(NVCA)的成立，標志著風險投資在美國國民經濟中正式成為一個新興的行業。70年代一些非常成功的風險投資項目，如蘋果電腦、英特爾和聯邦快遞等，紛紛在80年代初上市，為其投資者帶來了超過20%的年回報率，與其他機構投資者特別是養老金在同期的欠佳表現形成了鮮明對比。由此產生了極大的示范效應，對美國及其他國家風險投資的發展產生了重大的影響作用。時至今日，風險投資已經成為美國經濟尤其是高新技術產業的推進器，為美國經濟的持續發展起到其他行業無法替代的作用。NVCA的研究表明，進入90年代，美國風險投資企業的數量持續上升，投資規模也在不斷增加，風險投資在美國得到迅猛發展。到1997年底，美國300多家風險投資公司先后向2700多家企業注入了128億美元風險資金，目前進入全球信息技術產業前100名的大公司，包括英特爾、微軟、惠普、雅虎等一大批世界知名企業，都是風險投資成功的例子。1998  年全年，美國風險資本投資額超過125億美元，有1800家公司獲得風險資本融資。風險投資已經成為美國經濟新發展的基石。在美國的影響和帶動下，其他主要資本主義發達國家如英國、法國、德國、加拿大、日本等的風險投資最近二十年來都得到巨大的發展，為本國高新技術企業和本國經濟作出巨大貢獻
　　二
　　我國的風險投資開始于80年代中。1985年，中共中央在《關于科學技術體制改革的決定》中指出：“對于變化迅速、風險較大的高技術開發工作，可以設立創業投資給予支持。”同年9月，

國務院批準成立了我國第一家風險投資公司——中國新技術創業投資公司（簡稱中創），這是一家專營風險投資的全國性金融機構。1991年國務院在《國家高新技術產業開發區若干政策的暫行規定》中指出：“有關部門可以在高新技術產業開發區建立風險投資基金，用于風險較大的高新技術產業開發。條件成熟的高新技術開發區可創辦風險投資公司。”這標志著風險投資在我國已受到政府的高度重視。1996年我國頒布實施《中華人民共和國促進科技成果轉化法》，該法第21條以法律條文的形式對我國的風險投資加以規定。
　　目前，我國正在實施科教興國戰略，風險投資作為科教興國戰略的一個組成部分，已引起社會各界的高度重視。1998年兩會期間，民建中央提交的“盡快發展我國風險投資事來”的提案，被列為政協一號案，在國內外引起了強烈的反響。黨中央也高度重視風險投資在科教興國戰略中的重要作用，1999年11月中央經濟工作會議,提出要加快實施科教興國戰略，并為此確立了2000年的五項主要任務，其中第三項主要任務提出“要繼續增加科技投入，引導社會資金參與科技開發，建立和完善發展高新技術產業的風險投資機制，逐步形成多元化的科技投資體制。”可見，在我國建立風險投資，已提上了黨和政府的議事日程，這是我國順應時代潮流的必然要求。
　　社會經濟的發展已經步入知識經濟時代，知識密集型產業和高科技企業成為知識經濟時代的支柱產業，成為經濟可持續發展的推動力，成為一個國家取得長期競爭優勢的決定性因素。而風險投資機制正是知識經濟的重要支持體系，是高新技術產業發展的“助推器”、經濟增長的“發動機”。在我國，建立風險投資，對我國順應世界科技發展趨勢，適應國際競爭，促進和加快高科技商品化、產業化，增強我國企業競爭力，保護我國民族工業都有重要意義。
　　從我國當前實際看，建立具有中國特色的風險投資機制，應著重研究和解決以下問題：
　　（一）模式選擇。從世界范圍看，不同國家由于在技術創新的力度、政府參與風險投資業的程度、資本市場的融資方式等方面各不相同，因此，各國結合自己的國情形成了各具特色的風險投資發展模式。大體有美國的“官助民營”模式、日本的“官民結合”模式和西歐的“大企業聯合、政府參與”模式。
　　從我國情況看，采用“官助民營”的模式較為可行。當前，為發展我國的風險投資業，政府采取了許多積極措施，其中之一就是政府直接參與風險投資，包括成立“官辦”的風險投資公司，或者由國家提供風險投資基金（或創業基金）。如1999年6月，我國啟動首期10億元科技型中小企業創新基金，遼寧省政府從1999年開始每年拿出2億元，用5年時間共拿出10億元作為引導資金，建立起具有一定規模的遼寧省科技風險投資資本金，廣州市也成立了廣州科技風險投資有限公司，該公司注冊資本3億元，出資人是廣州市政府和廣州市經濟技術開發區。以上可看出，我國目前的風險投資“官辦”色彩非常濃厚，這從某種程度上推進了我國的風險投資業，但這種模式在我國并不可行。1985年成立的中創公司是典型的“官辦”風險投資公司，但該公司卻因經營不善，嚴重虧損導致資不抵債，最終于1998年被迫關閉，其教訓是非常深刻的。我國風險投資不宜“官辦”，是因為，首先，我國國有企業改革的方向就是逐漸從競爭性領域退出，而風險投資業是具有高風險的競爭性行業，由國家經營風險投資公司，顯然與國企改革的方向不符。第二，盡管各地“官辦”風險投資公司對其投資范圍和項目都有嚴格規定，但由于經營管理者對經營業績不承擔任何責任，也不對任何人負責，因而無法形成激勵和約束機制，加上法制不健全，缺乏必要的監督機制，這就容易出現經營管理者在投資中的輕率行為，甚至出現“關系投資”的腐敗現象，最終導致國家資金的浪費。第三，風險投資是一種純市場行為，它承認風險，讓更多的投資者去承擔能夠接受和承擔的風險。而由國家承擔風險的單一投資主體形式即“官辦”形式及其基礎脆弱的投資行為不僅制約著風險資本渠道的形成，而且限制了風險資本的風險規避。
　　（二）發揮政府在風險投資中的作用。風險投資作為市場行為不宜采用官辦形式，但它卻離不開政府的支持，政府應該創造有利于風險投資發展的社會環境、政策和法律環境，并給予積極的支持。政府宜采取“支持而不控股，引導而不干涉”的態度來發揮其在我國風險投資中的作用。主要表現在：第一，制定有利于風險投資發展的鼓勵支持政策，主要包括稅收優惠政策、提供貸款擔保政策、政府采購和撥款資助政策、產業引導政策等。第二，建立信息網絡。政府應組織建立高效、便捷、溝通的風險投資信息網絡，為風險投資者和高新技術企業牽線搭橋。第三，培育適應風險投資需要的各類中介機構，包括風險投資協會、標準認證機構、知識產權評估機構、科技項目評估機構、專業性融資擔保公司等。第四，通過多種途徑，大力培育復合型風險投資人才。
　　（三）建立風險資本市場即二板市場。資本市場是風險投資機制的有機組成部分，是風險資本聚集、流通和產權交易的場所。一方面，風險企業通過資本市場籌資，獲得資金支持，同時，使風險公司上市(IPO)方式也是風險資本實現退出的首要和最佳方式。我國目前的證券市場即主板市場盡管在總體經濟改革和投融資改革中發揮了巨大的作用，但由于種種原因，難以為風險投資提供通暢的IPO渠道，使主板市場很難成為我國風險投資體系的有機組成部分。為此，必須成立專門適應風險投資需要的二板市場。
　　（四）加快風險投資立法工作，加強風險投資法制建設。本文將在后對此專門論述。
　　三
　　政府法規是風險投資機制建立和運行的一個不可缺少的要素。風險投資是一種市場行為，而這種市場行為一方面要有法律的支持和保障，也要由法律加以規范，使其能穩定健康地運行。尤其是，風險投資是投資行為與金融行為的結合，投資與投機的結合，這種行為如果沒有法律規范進行調整，將可能引發金融動蕩，甚至引起經濟危機。因而，法制建設在風險投資機制中起著至關重要的作用。美國、日本、韓國等國，為了促進本國風險投資業的發展，都制定了相關法律制度，如美國的《小企業投資法》、《公眾風險投資基金法》等，日本的《日本小型企業投資法》、《關于促進中小企業創造性事業活動的臨時措施法》等，韓國的《中小企業創立支持法案》、《新技術財政資助條例》等，我國臺灣地區制定了《風險投資業管理規則》。我國風險投資機制的建立，其當務之急就是要加快風險投資的立法工作，加強風險投資法制建設。
　　目前，我國的風險投資法制建設，主要是加快風險投資立法的步伐。由于我國的風險投資剛剛起步，相應的法律法規還未制定，而原有的法律法規由于歷史原因也不能適應風險投資這種新事物的需要甚至對風險投資構成障礙，因而，風險投資立法就成為風險投資法制建設的當務之急。具體包括以下二個層次的立法工作：
　　（一）對現有相關法律法規進行修改、補充和完善。風險投資的新經濟即知識經濟時代的產物，其運行規則與傳統經濟（舊經濟）的運行規則有重大差異，而我國現有法律體系是建立在傳統經濟的基礎之上的，是對傳統經濟的法律調整。由于新舊兩種經濟的運行方式與運行機制的差異，使調整兩種經濟運行方式的法律制度也有不同。新經濟的出現將對現有法律體系造成重大沖擊，也是對現有法律體系的突破。現有法律體系由于

時代局限，并未對新經濟時代的風險投資加以調整，現有法律的許多內容甚至對風險投資的運行構成法律障礙。因而，風險投資立法的首要工作就是對現有法律加以修改、補充和完善，以消除風險投資的法律障礙。主要有：
　　1.  關于風險投資主體的法律法規。風險投資的運行必須要有風險投資主體即風險投資公司的參與。美國最普遍的風險投資主體是風險投資公司，而美國的風險投資公司的典型法律形式是有限合伙制，即由承擔有限責任的有限合伙人和承擔無限責任的普通合伙人組成。這種有限合伙制的組織形式在公司法上屬于兩合公司。美國的有限合伙制的組織形式運行較為成功，我國可以借鑒。但我國現《公司法》規定的公司種類只包括有限責任公司和股份有限公司，為適應風險投資的需要，借鑒美國的風險投資公司組織形式，我國可以實行有限合伙制形式即兩合公司形式。這就要對我國現《公司法》第2條進行修改，加入兩合公司這種公司形式。另外，對風險投資公司登記核準的相關規定如《公司登記管理條例》也應作相應修改。
　　2.  關于風險投資對象的法律法規。風險投資的投資對象主要是高新技術企業和中小型企業。應在相關法律法規中規定高新技術企業和中小型企業的法律標準。高新技術企業的標準可采用產業的標準或產品的標準進行定義。中小企業是指高科技的中小企業，可按其實收資本金或高科技產品的產值或銷售額進行界定。目前應加快制定這方面的法律法規，以使風險投資公司的投資對象和投資范圍有法可依。
　　3.  關于風險資本籌集的法律法規。風險投資的重要條件是有巨大的風險資本來源和通暢的風險資本籌集渠道。美國風險資本的主要來源是養老金、保險基金、捐贈基金等。而我國目前的風險投資資本主要來源于政府出資和企業（主要是國有企業）出資，這一方面限制了風險資本的來源，也集中了風險投資的投資風險。為拓寬我國風險資本的來源渠道，分散風險投資的投資風險，我國應允許養老金、保險基金、銀行資金進入風險投資領域。為此要對目前相關法律進行修改。如我國《保險法》第104條“保險公司的資金運用，限于在銀行存款、買賣政府債券、金融債券和國務院規定的其他資金運用形式。”《商業銀行法》第43條“商業銀行在中華人民共和國境內不得向非銀行金融機構和企業投資”等規定，就在法律上限制了保險資金、銀行資金進入風險投資。這些內容應加以修改，從而為這些資金進入風險投資業掃清法律障礙。另外，為廣泛吸收社會閑散資金進入風險投資，我國可專門成立風險投資基金公司，設立風險投資基金，為此應制定《投資基金法》或《風險投資基金管理條例》。再有，使風險企業上市(IPO)也是風險企業籌集風險資本的重要途徑，但依現《公司法》的規定，IPO方式卻難以運行。《公司法》第152條規定上市公司的條件包括“公司股本總額不少于人民幣五千萬元”，“開業時間在三年以上，最近三年連續盈利”，第137條規定公司發行新股必須具備的條件包括“公司在最近三年連續盈利，并可向股東支付股利”，“公司預期利潤率可達同期銀行存款利率”等規定，而風格企業一般是難于符合以上條件的，應對公司法的以上內容進行修改，放寬上市條件和再融資條件，包括公司股本總額低于現標準，公司上市和發新股可不要求盈利等，使IPO方式在我國可行，為風險企業提供廣闊的融資渠道。
　　4.  關于風險投資退出機制的法律法規。便捷的退出渠道是風險投資成敗的關鍵。風險投資的退出渠道包括IPO、并購、場外交易、清算或破產等。為此應對現有法律如《公司法》、《證券法》、《破產法》等加以修改或完善。(1)關于IPO方式，上市條件應放松，前面已有論述。上市后的信息披露，股權轉讓等內容也要變化。如信息披露，現《公司法》第156條規定上市公司在每會計年度內半年公布一次財務會計報告。而在IPO方式中，則要求每一季度公布一次。股權轉讓方面，《公司法》第147第、149條的規定也應修改，允許風險企業的董事、監事、經理在一定條件下在任職期間內轉讓公司股份，允許風險企業回購本公司股份。(2)關于并購。并購包括被大公司收購和企業回購等。作為風險投資的一種重要退出方式，在《公司法》、《證券法》中應作規定。(3)關于場外交易。我國原有一些地方交易中心進行場外交易，但1997年全融風暴后，國家為整頓金融秩序，已將各地的場外交易關閉。將來條件成熟后，可在規范、監管的前提下適當放開場外交易，以使風險投資多一條退出渠道，這也有賴于制定相應的法律法規。(4)關于破產。由于風險投資存在高比例的失敗現象，使破產清算成為風險投資退出方式的一種特殊情形。目前我國《企業破產法（試行）》又適用于國有企業的破產案件，《民事訴訟法》所規定的破產還債程序只過于粗疏，因而應加緊制定新的《破產法》，其中對風險投資企業和風險投資公司的破產問題也可作相應規定。
　　5.  關于知識產權的法律法規。風險投資的目的之一是推動科技成果容易被剽竊和仿冒。為保護科技成果的創造者的利益，完善的知識產權法律體系不可缺少。我國已有《專利法》、《著作權法》等知識產權方面的法律法規，但應根據風險投資的需要，在現有法律法規中作相應規定和完善。
　　6.  關于鼓勵風險投資的相關法律法規。為鼓勵風險投資，國家可采用多種優惠措施，如(1)稅收優惠。可降低風險企業的增值稅、所得稅、從事風險投資業的科技人才的個人所得稅等，我國現《增值稅條例》、《所得稅條例》、《個人所得稅法》應增加相關內容。(2)信貸優惠。處于創業階段的風險企業往往不能盈利，按現在法律規定難以在銀行獲得信貨支持。為扶持風險企業的創業，可對其實行信貸優惠，辦法可類似國家目前對國有企業和外經貿企業的封閉貸款辦法，對符合條件的創業企業實行封閉貸款，制定《高科技企業封閉貸款管理辦法》。
　　（二）制定《中華人民共和國風險投資法》。在對現有的相關法律法規進行修改、補充和完善的基礎上，一旦條件成熟，可制定《中華人民共和國風險投資法》，以對我國的風險投資機制的建立和運行進行全面系統的法律調整，使我國的風險投資業有法可依，有章可循，使我國的風險投資業穩定、有序、規范、健康的發展。《中華人民共和國風險投資法》的主要內容大致有：
　　1.立法宗旨與調整范圍。
　　2.風險投資公司的組織形式、設立條件和設立程序。風險投資公司的組織形式包括獨資、合伙、有限合伙（兩合公司）、有限公司或股份有限公司等形式。對不同形式的風險投資公司，其設立條件和設立程序作不同的規定。
　　3.風險資本的籌集。規定允許養老金、保險基金、銀行資金以及其他社會資金進入風險投資，對它們進入的渠道和規則作不同的規定。并對風險投資基金的設立、運作、管理、利潤分配等加以規定。
　　4.風險資金的投資范圍、投資原則和投資程序。風險投資的范圍限于高科企業和有成長性、競爭力的中小企業。風險投資的原則包括組合投資原則、聯合投資原則、分類投資原則和匹配投資原則等。風險投資的程序包括風險企業和風險項目的篩選、評估、審查、立項、投資與經營等。
　　5.風險企業的上市。包括上市條件、上市程序、信息披露、再融資條件、交易規則、收購、摘牌等。

>　　6.風險企業的清算、破產。
　　7.中介組織的設立和管理。
　　8.監督與法律責任。

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