淺談行政濫用職權的監督制約

淺談行政濫用職權的監督制約

　　淺談行政濫用職權的監督制約
　　
　　占國華
　　
　　依法行政要求行政主體在行使職權、執行公務的過程中做到合法、合理、即不越權，又不濫用。作為國家賦予權力的行政機關和作為人民公仆的執法人員在工作中要尊重法律、崇尚法律、遵守法律、維護法律的權威，嚴格在憲法和法律的范圍內活動，按照合法行政、合理行政、誠實守信、權責統一的要求，規范行政行為，提高行政效率，預防權力濫用。現代社會，行政執法中存在濫用職權，其現象本身十分復雜。本文對濫用職權的構成要件、危害、產生根源、表現形式進行闡釋，就制約濫用職權的路徑談點粗淺的看法。
　　
　　一、構成要件
　　
　　濫用職權實際屬于權力的不正當行使，構成行政濫用職權應當具備以下要件：
　　
　　1、行政機關實施了屬于其權力范圍內的職權。濫用職權的行政機關所實施的權力，應當是自己的權力。如果行使的權力不在其范圍內，則構成超越職權而非濫用職權。有實施行為的主題資格是濫用職權的第一個條件，這是與超越職權的最大不同之處。
　　
　　2、行政機關實施了行為，如果行政機關僅僅存在違反法律規定的宗旨和目的的意圖，而客觀上并未實施任何行為，也不構成濫用職權，并且這時的行為在形式上應當符合行政行為的過程要件，否則，一般應分別依據《行政訴訟法》第54條第1項、第2項、第3項、第4項加以撤銷，而不以濫用職權論。行政機關實施了表面上合法的行政行為是構成濫用職權的又一條件。
　　
　　3、行政機關行使權力的目的違反了法律法規賦予其該項權力的目的，從根本上說，法律法規賦予行政機關行政權的目的，是為了保證其完成行政管理的任務，為其實施行政管理提供方便和條件。當然，就每一個具體的法律、法規而言，其目的自然有所不同，但這些不同應當是在符合上述根本目的的前提下的個體差異。行政機關行使權力就應當符合這些目的，真正將權力用于維護國家利益，維護人民群眾的整體利益，而不能出于行政機關或其工作人員自己的利益來行使權力，諸如以權謀私，刁難、報復被管理者等，都是不正當行使權力，因此，濫用職權必須是故意才能構成。
　　
　　總之，行政機關出于違反法律宗旨的主觀上故意，客觀上實施了符合其職責范圍的權力，就構成了濫用職權。其本質特征是主觀違法，不正當地行使權力。
　　
　　二、危害性
　　
　　行政濫用職權嚴重踐踏了社會主義法制原則，增加社會不穩定因素，造成人民群眾不信任政府，人民群眾不信任行政機關及其工作人員，對其行政執法行為不支持不理解，導致干群關系緊張，形成惡性循環。某些行政機關或其工作人員在行政濫用職權的同時，損公肥私，以公謀私，為了局部的或個人的小利益，不惜犧牲國家的、集體的重大利益。行政濫用職權行為損害了政府形象，侵害了國家和集體的利益。侵害了廣大人民群眾的利益，腐蝕執法干部隊伍。倡廉拒腐防變工作，聽任腐敗現象滋長蔓延，執政地位就有喪失的危險，黨和國家就有可能直向自我毀滅。
　　
　　反腐倡廉工作雖然取得了明顯成效，但腐敗現象易發多發的土壤和條件在一些領域依然存在。現實生活中，確有些領導干部不是從最廣大人民的根本利益出發，而從個人或小集團的利益出發，忘記和放棄了實現和維護最廣人民的根本利益和責任。他們盡管在公共場合也講“權力是人民賦予的”、“要為人民掌好權用好權”，但是在思想意識深處認為權力不過是謀取私利的工具和手段。他們這所以費盡心機謀求官位，千方百計尋求升遷，甚至背離黨的原則，違反黨的紀律，不惜挺而走險，跑官走官，就是要借肋權力為自己謀取私利。也有的領導干部特權意識濃厚，公共權力十分淡漠，認為權力是自己作貢獻得來的，付出太多收獲太少，通過手中的權力謀取利益彌補損失是合情合理。他們奉行“有權不用，過期作廢”的腐朽的官場哲理，認為在位期限間就應該利用手中職權講排場、講享受、聚財斂富。還有些領導干部認為自己手中的權力不是人民賦予的而是上級給的，權力的獲得主要取決于領導的賞識，而不是群眾的認可。因此，他們只對上負責而不對下負責，只看領導高興不高興，而不管群眾滿意不滿意，急功近利，置群眾利益于不顧。現實生活中各種缺失責任、濫用權力的表現，都是從根本上割裂和顛倒了權力和責任的關系，背離了黨的宗旨造成的，同時也是污染了社會風氣，敗壞了黨的政府在人民群眾心目中的形象。得民心者得天下，失民心者失天下。
　　
　　三、產生根源
　　
　　行政濫用職權產生的根源錯綜復雜。歸納起來，有以下幾個方面的原因：
　　
　　（一）立法不夠完善健全
　　
　　我國的立法建設與有著幾百年的立法歷史的西方國家相比實在太短，在許多領域和方面，仍存在一些法律空白。
　　
　　從方便執法和限制權力濫用的角度講，法律法規應當盡可能縮小自由裁量權，我國的《刑法》、《民法》、《行政處罰法》、《治安管理處罰法》，涉及的處罰標準大部分自由裁量空間都比較大。
　　
　　（二）行政執法人員法律知識匱乏、素質不高
　　
　　現代社會，行政相對人的法律意識不斷提高，而部分行政執法人員特權思想嚴重，法律意識淡薄，對日常工作中常用和相繼出臺法律法規沒有認真學習領會，導致其在執行職務中濫用職權。
　　
　　（三）監督制度不到位、政務不公開
　　
　　目前，我國行政立法中，沒有行之有效的關于行政執法監督的專門法律，而行政執法部門行政調查權、處罰權同歸一個主體，自由裁量過寬，執法人員為所欲為，濫用職權以罰代刑，以權謀私。再加上有些行政執法部門政務不公開，缺乏公開、公平、公正的競爭和監督，這更加容易導致政府官員濫用行政權力和以權謀私。
　　
　　（四）缺乏相應的法律法規予以懲處
　　
　　關于行政濫用職權的責任《中華人民共和國行政復議法》、《中華人民共和國行政訴訟法》以及2002年最高人民法院《關于審理國際貿易行政案件若干問題的規定》中都沒有明確規定。《中華人民共和國反不正當競爭法》第31條規定：“監督檢查不正當競爭行為的國家機關工作人員濫用職權、玩忽職守，構成犯罪的，依法追究刑事責任；不構成犯罪的，給予行政處分。”《中華人民共和國審計法》第49條規定：“審計人員濫用職權、徇私舞弊、玩忽職守，構成犯罪的，依法追究刑事責任；不構成犯罪的，給予行政處分。”另外，《中華人民共和國勞動法》、《中華人民共和國對外貿易法》、《中華人民共和國產品質量法》、《中華人民共和國房地產管理法》、《中華人民共和國中國人民銀行法》、《中華人民共和國保險法》等等都有類似規定。很顯然，行政濫用職權的懲處主要是行政處分，構成犯罪時追究其刑事責任。
　　
　　四、表現形式
　　
　　1、為了行政機關的小集團利益或管理者個人的利益，故意考慮一些不相關因素或者故意不考慮一些應當考慮的因素。在實施行政管理時，行政機關應當嚴格按照法律、法規規定的各種因素來考慮應當如何處理，如果為了不正當的動機，故意地“考慮不周”則構成濫用職權。如行政機關在對違法者實施處罰時，往往對關系較好的同學、朋友等網開一面，減輕處罰或不處罰，這就是管理者考慮了自己與被處罰者之間的關系這一在實施處罰中不應當考慮的因素而導致的濫用職權。
　　
　　2、故意遲延和不作為。行政機關依法負有作為義務，也明知自己的職權，為了達到個人目的，往往以“研究研究”、“考慮考慮”等理由搪塞當事人，或者暗示各種條件；在條件沒有滿足的情況下，不履行職責，而在條件滿足后則立即作為，這種情況特別在法律、法規沒有規定時限的情況下更為嚴重。
　　
　　3、不一致的解釋和反復無常。前者指行政機關在適用法律、法規、規章時，對某些規范不經法定程序故意隨意解釋，而這些解釋往往相互矛盾和抵觸，如果將這種不一致的解釋運用于同類的不同案件，就構成權力的濫用；后者是指在事實和其他情況沒有變化的情況下，因為其他因素的影響，行政機關朝令夕改，經常變換自己的主張和決定，以達到非法目的。行政機關對于法律、法規等的解釋以及已經作出的決定，對行政機關本身也應當有拘束力。如果行政機關為了自己的目的隨意變化，也構成行政權的濫用。
　　
　　4、不當授權和委托。這是指本應該依法由法定行政機關行使的職權，因某種利益，如權錢交易等，行政機關擅自將行政權力授予其他組織或公民個人去實施。即行政機關不是從行政管理的實際需要去授權或委托，而是運用授權或委托謀取不正當的利益，這也是濫用職權的一種表現。
　　
　　五、監督制約
　　
　　（一）完善行政自由裁量權方面的立法，對不夠確定的概念、對象、標準、幅度、范圍等要進一步合理規范，如對不確定的法律概念進行正確合理的解釋，進一步明確行政行為相對人的資格和條件及行政自由裁量時的標準，防止并克服行政機關適用法律法規時隨意擴大或縮小解釋、前后不一等。對自由裁量權行使的方式進行制度化的合理規范，盡量縮小法律法規授予行政機關自由裁量權的范圍和幅度，并且盡量使法律法規的規定趨于明確化、具體化、科學化。
　　
　　（二）完善司法救濟途徑能否賦予相對人充分的救濟權利，對糾正行政濫用職權，保護相對人權利至關重要。而在層級監督，專職機關監督，行政復議監督、司法監督等眾多監督方式下，司法監督的重要性不言而喻雖然我國《行政訴訟法》對有關行政濫用職權的行政行為也有涉及，但這些規定的實施效果并不理想。一是法律規定過于簡單，并未準確界定濫用職權的概念和常見情形，這讓司法部門在適用時感到很為難：二是司法部門本身也未認真對待此類規定，認為不宜去探究行政主體的主觀意志，因而不愿適用此條款。因此，要真正使得法院對濫用職權的私法審查權發揮作用，行政訴訟立法必須完善對濫用職權行為的規定。
　　
　　（三）加強行政執法隊伍建設法律將行政自由裁量權授予行政主體，是適應當今社會變化迅速，行政權由過去的消極行政向積極行政轉變的必然選擇。(www.baimashangsha.com)行政執法者應該認識到自己在接受法律所賦予自身的執法權力的同時，也理應承擔起一份責任，即依法辦事，為民負責。行政執法者對待公權力的態度將很大程度上決定著公權力的實施效果。
　　
　　對掌握著權力的行政主體的教育和管理顯得尤為重要。要加強對他們的公務員職業道德素養之培養，完善公務員道德素養考核辦法。增強他們的法律意識、服務意識、責任意識，徹底轉變傳統的“官本位”思想，牢固樹立對法律的敬畏，慎重對待權力的態度。
　　
　　只有加強行政執法隊伍建設，讓掌控權力者真正認識到自己在代表國家和人民行權，而非權力的主人時，那么，權力的行使效果離法律的預設目的就越接近了。
　　
　　（四）進一步發揮社會規制的作用，加大對濫用職權的懲處力度我國的政治構造中涉及對行政權的廣泛監督方式。如人大監督，政協監督，黨內監督，新聞媒體等輿論監督等各種監督手段。
　　
　　要充分發揮現有監督渠道的作用，使之成為揭發濫用職權行為的有力武器。要保障公民的知情權和控告權。新聞媒體要進一步發揮在曝光“濫用職權行為”中的獨特作用。要使得各種監督手段有效聯動，相互補充，讓行政濫用職權及時被揭發、被糾正。同時，要實行嚴格的責任追究制度，加強對濫用職權行為的責任追究力度。將濫用職權的程度與行政執法者應受處分的力度相掛鉤。要嚴懲以權謀私的行為，對于濫用職權謀求私利者，給予的處分要遠遠大于其所謀求的私利。只有加大對濫用職權的追究力度，使得濫用職權行為必受查，濫用職權者必受罰，行政執法者才不敢去以身試法，不敢濫用職權，慎重地對待自由裁量權。

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