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論行政權檢察監督的現實與理論依據
論行政權檢察監督的現實與理論依據
張彬
我國行政權的監督模式具有多元化特點。近年來，檢察機關作為專門的法律監督機關，在原有行政訴訟監督模式的基礎上，對行政執法監督等工作進行了實踐探索，政治效果和社會效果良好。探究行政權檢察監督模式背后的現實依據和法理基礎，日益成為研究的熱點，也是引導實踐的迫切需求。世界主要國家均從意識形態、法律傳統、政治體制等國情出發，選擇行政權控權或者監督模式，我國也應當依據憲法，尊重歷史傳統，合理借鑒國外監督模式，構建具有中國特色的行政權監督模式。筆者認為，我國憲法規定檢察機關作為專門的法律監督機關，探索由檢察機關代表人大機關履行對行政權常態化的法律監督，進而完善現有的行政權監督體系具有現實和理論依據。
一、行政權檢察監督的現實依據
我國現有行政權監督模式表現為主體多元、內外結合、力量分散、措施多樣的監督體系，但各種監督方式不同程度存在自身難以克服的不足，客觀上存在監督的真空地帶，不乏行政權脫管現象。以下將對主要的監督方式進行梳理與評析，從而自然凸顯行政權檢察監督的現實依據。
第一，人大監督。我國權力機關行使立法權和監督權，也是各種國家權力的來源。權力機關直接實行監督雖然有法律依據，但并非理想路徑。從客觀上看，人大監督由于受到工作方式、人員力量、專業化等因素制約，遠達不到監督的深度、廣度和專業化，難以完成對行政權運行的常態化監督。
第二，黨委監督。黨的領導與監督是我們必須始終堅持的原則，但是，其主要體現在政治、思想、組織這三個方面，缺乏以制度規范權力的機制，需要有專門機關肩負具體的職責，而依據憲法推進制度化的監督也是法治建設的必然選擇。
第三，審判監督。由于體制和歷史原因以及現實狀況來看，行政訴訟還難以達到良好的監督效果。審判權監督表現為被動性、事后性的個案監督，無法對國家利益和社會公共利益全面保護。例如，對沒有直接行政相對人的違法行政則無法納入監督程序。
第四，行政監察。行政監察屬于行政權的內部監督。所謂“自己不能當自己的法官”，行政監察雖然發揮了十分重要的監督作用但缺乏法治精神，而且，監督往往是通過行政相對人提出復議等具體訴求引發程序，屬于從微觀對行政權的監督。
第五，社會監督。例如新聞媒體監督、社會組織監督等，不足之處在于缺乏制度規范，標準相對模糊，難以有效控制，甚至可能出現輿論強制行政的現象。
第六，群眾監督。我國憲法賦予公民批評、控告、申訴、檢舉等權利。但是，群眾對行政權的監督，屬于低層次、無序化監督，一定程度上存在利己傾向。最大的弊端在于請求監督而達不到預期，往往容易形成上訪，不利于社會和諧穩定。
通過考察現有監督方式，不難看出重復監督或監督缺位，侵害國家利益、社會公共利益的違法行政仍然難以得到有效監督。現實迫切需要一種權力彌補現有監督方式的不足，而行政權的檢察監督則完全能夠擔當重任，并且具有深刻的理論依據。
二、行政權檢察監督的理論依據
行政權的檢察監督，源于法律監督理論，承繼歷史法律傳統，符合政體與憲法定位，具備自身特點優勢。以下具體分析其理論依據。
首先，從法律監督理論的形成與發展來看，行政權的檢察監督是法律監督理論的理性發展。
與西方“三權分立”模式相區別，以前蘇聯為典型代表包括我國在內的社會主義國家的權力監督模式自成一體。建立起專門機關進行國家機關權力行為的法律監督，是基于列寧的法律監督理論。1921年，列寧提出建立專門的法律監督機關即檢察機關，它有別于西方隸屬于司法或行政系統的檢察公訴機關而權力更為廣泛，不但承擔公訴職能，更為重要的是承擔法律監督職能。前蘇聯建立在不同主權國家聯合的基礎上，檢察機關權力體系的設計獨立于全國政府而為統一體系，它“促使全共和國、全聯邦真正統一地實行法制”。這一制度后成為社會主義國家包括新中國實行法律監督建制的重要淵源。新時期，發展行政權的檢察監督制度一定程度上是法律監督理論的理性發展。
其次，從我國御史監察制度的法律傳統來看，行政權的檢察監督符合我國的政治法律傳統。
行政權的監督機制，需要與其政治法律傳統相契合。設置專門的監督權并不是國外法治模式的獨創，中國古代就設立了專門的御史監察機關，受命于皇權而糾察百官。孫中山在設計國家形態時，也提出并專設了“監察權”。對行政權進行檢察監督符合中國的法律文化傳統。設立檢察權作為專門監督權，是我國政治體制中的歷史特色。
再次，從我國的政治體制和權力架構來看，行政權的檢察監督符合我國政體和憲法定位。
我國的政體是人民代表大會制度，全國人大作為全權機關，保留了立法權，由其產生各國家機關，對其負責。其中，行政機關行使行政權，司法機關行使審判權，檢察機關行使法律監督權。檢察機關作為國家專門的法律監督機關，檢察權與審判權、行政權處于同一層級，在位階上能夠對行政權產生制約與平衡作用，而且人大體制下“一府兩院”本身就涵蓋了相互間的分工制約關系，就要擔負職責對行政權監督。學界有觀點認為檢察權屬性是一種司法權，這是把檢察機關所肩負的公訴權當成是檢察機關的本質屬性，實則不然。根據辯證唯物主義哲學理論，事物的性質應當由事物主要矛盾的主要方面決定。檢察權的屬性也應當由其主要矛盾的主要方面決定。就憲法的定位來判斷，檢察機關的法律監督屬性是決定檢察權性質的主要方面。公訴權雖在社會上具有認可度，但只是行使法律監督權的手段。公訴權與法律監督權的關系應當是手段與目的、子集與母集的關系，不能以偏概全�，F有檢察院組織法對檢察權作了限制性立法，究其原因應該有避嫌“一般監督”之考慮。前蘇聯的“一般監督”模式顯然是過于寬泛，我國當然不能實行所謂“一般監督”。但我們不能因噎廢食，應當在理性研究基礎上，在黨委和人大的領導下，合理發揮檢察監督職能的正能量，對依法行政的規范運行進行監督。
最后，從檢察權自身的特點來看，行政權的檢察監督具有自身的優勢和不可替代性。
行政權的檢察監督，能夠適應行政權在調整社會生活過程中，形態日益多元化、內容日益專業化的發展趨勢。監督權本質上是國家權力，也需要依據法律規定的授權范圍行使，這就要求相應的監督權起碼在法理邏輯上，具有“覆蓋”行政權動態運行全過程的可能。(www.baimashangsha.com)從憲法和檢察院組織法的規定來看，檢察院作為國家專門的法律監督機關，和行政權處于同一位階，意味著其職權范圍在邏輯上具有統一性。檢察院組織法第四條規定：人民檢察院通過行使檢察權，履行打擊違法行為、維護統一法制和社會秩序、保護公民的各項權利和自由、保障國家社會主義現代化建設的順利進行，以及實施法治教育等各項職能，廣泛覆蓋了法治實施的全過程。檢察權自身的特點相比其他權力更能適應行政權運行多變性的特征。因此，在法理邏輯上，即使沒有制度的具體變遷，檢察權也具有對不同形態行政權進行監督的授權依據。
另外，必須著重強調一點：行政權的檢察監督具有謙抑性、程序性、超然性特質，不會將行政權“捆綁”起來，監督不會“越位”。事實上，應當承認行政權的擴張是當代社會發展推動民主法治國家運行形態發展的結果。因此，在選擇監督模式的時候，還必須要考慮相關監督權本身的運作機制。從這個角度來講，檢察權具有謙抑性、超然性，法律監督的效果主要體現在程序上，檢察機關對行政權的監督不具有終局性的法律后果，僅僅是一種程序性的監督。這種程序性的監督機制，并沒有真正地干涉行政權行使的獨立性，更不是用檢察權“代替”行政權�？梢�，檢察監督是一種中立的監督機制。
綜上，檢察機關作為專門的法律監督機關，具有一套比較完善的運行機制，能夠肩負歷史使命，行政權的檢察監督是符合我國國情的行政權監督機制。
結 語
行政權的檢察監督具有現實與理論依據。行政權的檢察監督是承繼中國歷史傳統文化，延續社會主義監督理論，遵從黨的領導，落實憲法定位，在人大政體之下，發揮檢察職能，構建檢察機關代表人大常態化監督行政權的制度創新，是完善現有的行政權監督模式，實現我國依法行政的社會主義法治目標的新路徑。
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