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我國不動產(chǎn)統(tǒng)一登記中的兩個關鍵問題
我國不動產(chǎn)統(tǒng)一登記中的兩個關鍵問題
程嘯
所謂不動產(chǎn)的統(tǒng)一登記就是要實現(xiàn)登記機構、登記簿冊、登記依據(jù)和信息平臺這四方面的統(tǒng)一，并最終實現(xiàn)《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出的“形成歸屬清晰、權責明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度”這一目標。當前，我國的不動產(chǎn)統(tǒng)一登記工作正在如火如荼的進行中。筆者認為，在我國不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的過程中，以下兩個問題非常關鍵。
一、厘清我國不動產(chǎn)上的權利類型，建立合理的不動產(chǎn)物權體系
在我國現(xiàn)行法上，不動產(chǎn)及其上的權利類型眾多，極為復雜。首先，除了最為常見的土地和建筑物等地上定著物外，我國法上的不動產(chǎn)還包括礦藏、水流、海域、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等。其次，在這些不動產(chǎn)上，除了國家所有權和集體所有權，還存在各種用益物權，如土地承包經(jīng)營權、建設用地使用權、宅基地使用權、地役權、集體土地建設用地使用權、林權、取水權、探礦權、采礦權、養(yǎng)殖權、海域使用權等。這些不動產(chǎn)權利之間的關系錯綜復雜，混亂不清。具體表現(xiàn)在以下幾方面。
1.有些不動產(chǎn)權利的內容是相互重疊的。例如，林權中的林地所有權實質上就是土地所有權，完全可以為土地所有權包含。而草原使用權、養(yǎng)殖權、林地使用權與土地承包經(jīng)營權并沒有本質的不同，都是以農用地為對象的承包經(jīng)營權。將同一性質的權利簡單地依據(jù)物理形態(tài)而區(qū)分為四類權利，純粹是因為行政管理上的疊床架屋所致，毫無必要。如果不梳理整合這些權利，勢必使得未來我國不動產(chǎn)登記中依然存在各種矛盾沖突之處，既難以實現(xiàn)統(tǒng)一登記的根本目標，也不利于人民法院處理相關不動產(chǎn)權屬糾紛。
2.有些權利的性質相同、用途相同，內容卻大相徑庭，如國有建設用地使用權與集體建設用地使用權、宅基地使用權，性質上都是針對建設用地的使用權，但由于它們是從不同的土地所有權基礎上產(chǎn)生的，就在權利內容上存在極大的差別，如宅基地使用權不得抵押、只能在本集體經(jīng)濟組織內部流轉；而集體建設用地使用權只能用于鄉(xiāng)村企業(yè)廠房或鄉(xiāng)村公益設施。在市場經(jīng)濟下，既然要由市場來實現(xiàn)對資源配置的決定性作用，就要保證市場主體的地位平等，具有平等的法律地位。這種現(xiàn)狀顯然無法實現(xiàn)《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出的“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場”的目標。
3.存在權利的同名異質現(xiàn)象。例如，通過租賃方式取得建設用地使用權與建設用地的租賃。前者是通過租賃方式設立了建設用地使用權，屬于用益物權，后者是指建設用地使用權與承租人訂立租賃合同，使承租人取得對國有土地的占有、使用的權利，屬于債權。
4.對于有些不動產(chǎn)權利缺乏明確的法律規(guī)定。例如，對于國家所有且國家使用的農用地的承包經(jīng)營權問題，缺乏規(guī)定。
二、對阻礙統(tǒng)一登記的法律條文進行立改廢，確保不動產(chǎn)登記條例的出臺
我國正在起草的《不動產(chǎn)登記條例》屬于行政法規(guī)，效力低于全國人民代表大會及其常務委員會頒布的法律。《不動產(chǎn)登記條例》要順利頒行，就必須先對物權法、土地管理法、農村土地承包法、城市房地產(chǎn)管理法等法律中妨礙不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的條文進行立改廢。具體來說，我國現(xiàn)行法律中有以下四類不利于統(tǒng)一登記的法律條文需要立改廢。
1.分別規(guī)定各類不動產(chǎn)登記機構的法律條文。我國將來要實行統(tǒng)一登記的是土地、房屋、草原、林地、海域，規(guī)范這些不動產(chǎn)的法律有物權法、土地管理法、農村土地承包法、城市房地產(chǎn)管理法、草原法、森林法、海域使用管理法等。依據(jù)這些法律中的相關條文，不同的不動產(chǎn)上的權利由不同的登記機構負責登記，如土地管理法第11條、城市房地產(chǎn)管理法第61、62條等。這些條文如果不修改或廢除，必然阻礙《不動產(chǎn)登記條例》的頒行。
2.分別規(guī)定各類不動產(chǎn)登記簿冊和不動產(chǎn)權屬證書的法律條文。我國歷來實行不動產(chǎn)登記發(fā)證制度，不同的不動產(chǎn)、不動產(chǎn)的不動產(chǎn)權利有不同的登記簿冊與權屬證書。對此，相關法律均有明文規(guī)定。例如，依據(jù)物權法第127條第2款，雖同為農村土地承包經(jīng)營權，卻要依據(jù)土地是耕地、林地還是草地，分別由三個不同的部門制作不同的登記簿并頒發(fā)不同的權屬證書（土地承包經(jīng)營權證、林權證與草原使用權證）。這些規(guī)定顯然是不妥當?shù)模枰獎h除。
3.未正確區(qū)分不動產(chǎn)登記類型的法律條文。在不動產(chǎn)登記中，狹義的變更登記僅指不動產(chǎn)物權的主體不變而權利內容發(fā)生變化時所為的登記。轉移登記則是在不動產(chǎn)物權的主體發(fā)生了改變時進行的登記。我國許多法律條文并不嚴格區(qū)分轉移登記與變更登記，而統(tǒng)稱為“變更登記”。(www.baimashangsha.com)如城市房地產(chǎn)管理法第61條、土地管理法第12條、物權法第145條。這種不區(qū)分變更登記與轉移登記的規(guī)定，不利于確保登記信息的清晰，應予修改。
4.缺乏對一些不動產(chǎn)物權變動中登記效力的規(guī)定。首先，土地承包經(jīng)營權的設立。物權法第127條第1款與農村土地承包法第22條都規(guī)定，土地承包經(jīng)營權自土地承包經(jīng)營權合同生效時設立。但這兩部法律均未規(guī)定登記是土地承包經(jīng)營權設立的生效要件，還是對抗要件。其次，就宅基地使用權的設立以及未登記宅基地使用權的轉讓、消滅而言，登記究竟是生效要件還是對抗要件，亦無法律加以規(guī)定。完善這些規(guī)定，不僅有利于不動產(chǎn)統(tǒng)一登記目標的實現(xiàn)，也有利于人民法院正確處理相應的不動產(chǎn)權屬糾紛，最終有效的保護不動產(chǎn)權利人的權利，維護不動產(chǎn)交易的安全。
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