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論競爭法的政策功能

時間：2023-02-20 08:35:25 商法論文我要投稿

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論競爭法的政策功能

【內容提要】競爭政策是市場競爭規律與國家管理經濟職能互相作用的產物，也是國家實現其“公平”與“效率”的一項經濟政策；競爭法是實現國家競爭政策的根本手段，它必然以競爭政策的目標作為自己的基本內容；競爭法的實施，實質上就是競爭政策的實現。因此，我國在建立與完善競爭法律制度的過程中，應該認真研討并界定我國的既定的競爭政策，并通過競爭法使其得到貫徹、落實和實現。
【關鍵詞】競爭政策/公平/效率……
　　探究競爭法的功能，其實質就是要界定競爭法的地位、競爭法的價值，尋求競爭法為何在西方市場經濟國家中被奉為“經濟憲章”的原因。因此，我國在創制與完善競爭法律制度的過程中，應該重視對這一問題的研究。
　　長期以來，法學界探討某法律的功能與作用時，往往以該法的立法宗旨或立法目的條款為依據。同時，該法的功能與作用又常常被等同使用。在研討競爭法的功能時亦如此。例如：有學者將我國《反不正當競爭法》第一條之規定，從語句上拆開并羅列出競爭法具有保障社會主義市場經濟健康發展，鼓勵和保護公平競爭，制止不正當競爭行為，保護經營者和消費者合法權益等四項作用或功能[1]；有學者根據西方國家反壟斷法的立法與實踐概括出反壟斷法的另四項作用或功能，即：保障企業自由，打擊行政性壟斷，消滅企業差別待遇，維護競爭秩序和市場的自由、統一、公正[2]，等等。
　　但是，當我們深入研究競爭立法規律與競爭司法實踐時就會發現，有些競爭法律或法規并沒有立法宗旨或立法目的條款，如美國的《謝爾曼法》、《克萊頓法》等，成文法系國家的競爭法律或法規又常常含有這些條款。如果簡單地以立法宗旨或立法目的的條款來表述競爭法的功能，那么就會出現因該法沒有規定立法宗旨或立法目的條款而可能不具備功能的情況。另外，法的作用與法的功能也不是同一的概念。就競爭法的作用與競爭法的功能之間的關系而言，由于“法的作用是法的功能的外化和現實化”[3]，因此，盡管兩者有相同之處，但是它們所反映的內涵及所體現的意義卻有所區別：競爭法的功能是競爭法作用的基礎與前提，而競爭法的作用則是競爭法功能在社會實踐中實施的體現。因此，競爭法的作用與競爭法的功能這兩個概念不能等同使用，競爭法的作用不能替代競爭法的功能。
　　盡管人們可以從不同的角度來論證競爭法的功能，但筆者認為：競爭法的功能蘊藏于競爭法的具體內容并反映于外在的競爭法的作用中，其中，競爭法的最直接、最基本的功能，就是借助競爭法的權威達到貫徹、落實、實現國家競爭政策的目的，即競爭法的政策功能。
　　一、競爭政策是市場經濟的必然
　　從經濟學的角度講，市場經濟是一種社會資源配置的方式；市場經濟依靠價值規律、供求規律和競爭規律綜合發揮作用，獲得對社會資源的最佳配置。由于“市場經濟可以創造最有效的競爭條件，而競爭使市場經濟成為迄今為止人類社會發展史上最有效率的經濟制度”[4]，所以，實行市場經濟體制的國家，其市場運行均依賴于競爭規律的運行。從這一角度講，競爭是市場經濟的生命之源，是市場經濟的“靈魂”。
　　在市場經濟的狀態下，競爭發揮著獨特的功能：一是適應之協調功能，即經濟主體適應價格信號的變化以調整自己生產經營活動的功能；二是刺激與創新功能，即經濟主體在“優勝劣汰”的壓力下提高經濟效率與推動技術進步的功能；三是分配與監督功能，即通過競爭實現對經濟主體的按效率進行初次分配，這種分配客觀上也對競爭者形成監督的功能[5]。斯蒂格利茨認為，競爭有兩個重要的經濟功能，即選擇功能和激勵功能[6]。這些功能的表述，實際上就是我們通常所說的競爭的積極意義或作用。
　　但是，我們也應該清醒地看到，當競爭發揮諸如使社會資源得到有效配置，提高勞動生產率，滿足社會需求等積極作用的同時，也會給社會帶來一定的消極影響。這是因為，在不完全競爭（完全競爭模式僅僅是一種理想化模式，實踐中并不存在）的市場競爭中，基于競爭者追逐超額經濟利潤而實施的反競爭行為，必然會引起市場的價格扭曲、產量扭曲、收入扭曲，以及產生不良的外部經濟效果[7]。前幾項“扭曲”主要影響到社會資源的配置，而不良的外部經濟效果則直接影響到社會各利益集團的利益平衡以及社會矛盾的產生與加劇，例如：中小企業因競爭力喪失而破產必然導致失業的增加，失業的增加必然導致國家財政的支出以及影響到國家社會關系的穩定，“假冒偽劣”商品的猖獗，不僅侵害了消費者的權益，還會損害到國家的利益，等等。這時，競爭不僅不能完全達到理想的“效率”目的，還會產生新的社會“不平等”問題。盡管市場經濟體制講求公平，但仍無法保證公平，“一方面，由于市場能體現人們以及思想的那種非個人的、相對客觀的過程，因此它能較充分地獲得公正，尤其是當把它與那些為發揮這些作用而產生的那種并不完善的制度相比時，更是如此。但另一方面，由于具有不同條件的人們對市場的非個人篩選過程中，具有不同的起點和天賦以及不同的交好運或壞運的機會，因而產生了不公平。[8]可見，競爭在產生效益的同時會給社會帶來不公平。因此，一味追求效益或一味追求公平，都不利于國民經濟的發展。在一味追求經濟效益的情況下，可能會使生產力得到發展，但卻產生不公平，即這種生產力的提高是以損害他人利益為前提條件的；在一味追求公平的情況下，可能會使社會主體的權利處于公平的狀態（無論是高水平的還是低水平的），同時抑制了效益的發揮，不利于生產力的提高。這樣，就產生了“社會面臨著選擇，或是以效率為代價的稍多一點的平等，或是以平等為代價的稍多一點的效率”的命題與“市場需要有一定的位置，而且需要對市場加以約束”的結論[9]。事實上，“在一個由許多經濟人構成的經濟中，盡管每個經濟人都是理性人，經濟人之間的行為相互聯系相互制約，然而，每個經濟人的市場力量都很小，單個經濟人無力協調整個經濟行為，從而導致市場失靈……只有通過國家干預，才能改變協調失靈的狀況，使經濟向著最優均衡態運動，社會資源實現優化配置”[10]。
　　在市場經濟的自由競爭時期，國家對市場競爭基本上采取不干預的自由放任主義的政策，以一個“守夜人”、“仲裁人”的角色調處競爭者之間的私權利糾紛，以此保障競爭者的競爭自由。當出現應該對自由競爭進行必要干預的可能時，國家勢必要論證以何種手段干預、干預的領域與范圍、干預的內容、干預的既定目標等問題，從而達到在國家調控下的規范競爭的目的。由于市場經濟是一個發展的歷史過程，由于競爭是一個動態的社會現象，因此，在論證上述有關競爭問題尤其是保證實現競爭目標問題的過程中，逐步地在理論與實踐中形成了競爭政策這一概念。可以這么說，市場經濟的自由競爭時期是沒有競爭政策之說的（如果說有的話，就是奉行不干預競爭的自由放任經濟政策），只有在現代市場經濟的條件下，基于市場競爭與實現國家經濟職能的需要才形成了競爭政策。競爭政策法制化后成為競爭者遵守的行為規范，競爭者之間的競爭關系因受到法律的全過程保護而得以正常運行[11]，從而減少或者盡可能地避免對國家、社會、個人都不利的由反競爭行為引起的不良后果與社會振蕩。事實上，

論競爭法的政策功能

西方國家緩解市場經濟體制下因競爭而產生的社會矛盾的根本措施之一，就是實施體現國家競爭政策的競爭法。
　　二、競爭政策是競爭法的依據
　　競爭政策是國家經濟政策的一種。所謂國家經濟政策，就是指“所有那些以規范、影響或直接確定一個領域或一定范圍內經濟活動過程為目標的各種努力、行為和措施的總和”[5](P31)。盡管人們可以從不同的角度將國家經濟政策分類為產業政策、貿易政策、投資政策、技術政策、貨幣政策、財政政策、分配政策、環保政策等等，但就規范一個社會基礎的市場經濟運行的競爭而確定的政策，則是國家最基本的經濟政策。競爭政策是國家根據社會資源擁有與可利用狀況、商品的總體供需情況與社會總體消費水平狀況、商業交易慣例、不同所有制企業的分布、企業的生產經營能力現狀、反競爭行為后果的影響、市場經濟體系的成熟程度與既定調控目標、社會保障制度的建立與完善、國際競爭的現狀與發展趨勢，以及可能影響到競爭有效運行的其他經濟政策的配套實施而制定的。基于競爭政策蘊涵著豐富的內涵，且又旨在通過保護與促進競爭達到實現社會“公平”與“效率”兼顧的目標，因此，競爭政策不僅作用于微觀經濟領域中的競爭，而且還左右著市場經濟體制的發展趨勢。
　　競爭政策的微觀激活作用與宏觀調控意義，其“聚焦點”主要凸現在：一是確定競爭領域。即運用通用的“市場準入”原則界定競爭的領域與范圍，其中包括確定競爭商品與服務的種類及其價格構成，劃分競爭的行業、部門與地區，競爭領域與范圍的適時修正等方面。二是確定競爭者的競爭資格。盡管企業、公司等經濟主體享有“天然”的競爭權利，但這并不意味著在“兩只手”并用的現代市場經濟中他們就能夠理所當然地成為競爭者并行使“天然”的競爭權利。因此，在“市場準入”原則的作用下，應界定：競爭者獲得一般意義上的競爭資格與競爭權利的前提條件，進入特定領域與范圍的競爭者應具備的前提條件，競爭者競爭能力變化的鑒別與確定等內容。三是確定國家所要反對的反競爭行為。反競爭行為也是一種競爭行為，只不過這種行為不利于國家“公平”與“效率”兼顧的社會目標的實現。因此，競爭政策應體現：哪些競爭行為屬于國家應該消除或者禁止的行為，哪些競爭行為屬于國家鼓勵與支持的行為，以此規范競爭者的競爭行為。四是確定特定的保護對象。市場競爭的“優勝劣汰”機制的運行，往往會給其他競爭者帶來負面影響，如導致中小企業的破產與勞動者的失業等影響。因此，競爭政策應反映對經濟實力弱的中小企業的特殊保護，與此同時，界定競爭者可占有市場的產品生產與銷售的數量及其比例，適當控制競爭者的經濟實力的規模，為中小企業的生存與發展提供競爭的可能與空間，以緩和因過度競爭而產生的社會矛盾。五是確定保障競爭的有效措施。現代市場競爭都是一種有規則的競爭，而有規則競爭的實現又取決于保障措施的有效與否。因此，競爭政策應體現：采用何種措施才能足以消除反競爭行為，競爭者在競爭過程中應承受哪些相應的競爭權利、競爭義務與競爭責任，由何種機構實現競爭執法職能等內容，從而在根本上保證國家競爭目標的實現。
　　作為國家的經濟政策，競爭政策具有規范競爭、引導競爭的意義。從規范競爭角度講，國家以圖通過競爭政策的實施，要求競爭者保護穩定的競爭狀態，在競爭者實現經濟利益的過程中達到有序競爭的目的。從引導競爭角度講，國家以圖通過競爭政策的實施，指引、指導競爭者按照既定的競爭方向開展競爭，從而實現國家整體的經濟發展目標。前者應屬于競爭政策的基本綱領，而后者則屬于競爭政策的體現國家干預競爭的根本目的。因此，競爭政策應該是一種既有最低目標又有根本目的，既有事前引導內涵又有事后保證措施的經濟政策，而不是“只有在市場失靈的條件下才產生了通過政府依法干預進行彌補的需求”的競爭法律規范[12]，也不是基于恢復自由競爭而制定的經濟政策。
　　競爭政策是有關市場經濟條件下競爭機制運行的行動指南，因此，它不可能直接地成為競爭者、市場競爭管理者的行為依據，而是要通過法律將競爭政策法制化，使競爭活動、競爭管理活動在法律的制約下進行。事實上，屬于國家制度政策[5](P133)的競爭政策是競爭法的依據與內容，而競爭法則是競爭政策的反映與體現。探究國家競爭政策內涵的根本途徑，就是理解競爭法律制度的具體內容及蘊藏在該內容背后的內涵。
　　三、競爭法體現了國家的競爭政策
　　“國家經濟政策的第一個目標就是確保競爭”[6](P291)，而確保競爭的根本手段是法律手段，因此，競爭政策自然就成了競爭法的立法依據，競爭法也就必然要體現競爭政策的要求。對競爭法如何體現競爭政策這一問題的研究。可以從不同的角度進行，既可以從法的一般屬性即實體法規范和程序法規范入手，也可以從法的淵源構成即成文法規范和非成文法規范研討。但是，就競爭法所要體現的競爭政策的內在要求而言，主要應包含下列幾方面的實質內容。
　　（一）確定競爭的基本原則
　　國家競爭政策的根本目標是指導、引導市場競爭。因此，它不僅僅要體現遵循競爭規律的一般要求，更重要的是要反映通過競爭機制實現國家整體經濟政策的目的。競爭政策的這種“兼顧性”的要求，決定了競爭法既要符合競爭規律的一般要求，又要符合國家以競爭政策達到調控競爭的意圖。依據競爭政策“兼顧性”的需要，以及確定法的基本原則的基本標準與要求[11](P49)，競爭法遵循的基本原則應該是合理原則和合法原則。所謂合理原則，就是以“對市場競爭是否有利”為準則，判斷競爭行為的合法與否，從而保證競爭的積極作用的發揮；所謂合法原則，就是市場競爭須在體現競爭政策的競爭法的框架下進行，從而實現國家的指導、引導競爭的意圖[13]。遵循與貫徹源自競爭規律與國家職能要求的合理原則與合法原則，是競爭法的本質要求，也是競爭法的立法目的或立法宗旨的體現。美國“波音”公司與“麥道”公司合并案與“微軟”涉嫌壟斷案，無論其案件的背后體現何種意圖或者何種背景，美國競爭執法機構和司法機關都是以合理和合法原則裁判的。
　　（二）確定競爭的領域與競爭的參加者
　　競爭領域，就是競爭規律發揮作用的空間與范圍。由于競爭政策體現了國家對競爭的調控，所以，無論實施何種市場經濟體制，國家都是通過競爭法界定市場競爭的領域，換言之，當今世界并不存在社會經濟生活的一切領域都允許競爭的事例。由于競爭領域涉及競爭者在哪些范圍競爭，且競爭又受制于國內國際經濟生活變化與發展，因此，在競爭法上應明確規定可競爭、限制競爭、不可競爭的領域。其他國家的基本做法：一是通過競爭法在原則上確定競爭領域及其“適用除外”的情形；二是依據競爭法并結合市場經濟運行的需要發布具有法律效力的公告等文件，以此表明競爭的具體領域、競爭領域的修正。這兩種做法的目的，在于落實與保證長期、既定的競爭政策與短期、“權宜”的競爭政策的全面實現。這種在競爭法律規范文件中明確界定并向社會公布競爭領域，或者以禁止和限制競爭領域的方式界定允許競爭的領域，以此引導競爭者競爭的成功經驗值得我國借鑒。
　　（三）確定反競爭行為
　　反競爭行為也是一種競爭行為，只不過這種競爭行為是要受到國家法律禁止而已。反競爭行為的種類繁多，總體上包括不正當競爭行為、限制競爭行為、壟斷行為。如何確定應該禁止的反競爭行為，這

取決于一國根據其市場經濟發展狀態而制定的競爭政策。例如就壟斷行為的“雙重性”后果（指：一是擴大經濟規模和改善經濟結構；二是限制或窒息競爭）而言，在較為發達的市場經濟國度里，國家更注重的是不要因為擴大經濟規模或改善經濟結構而影響到市場的競爭；而在較為不發達或者剛進入市場經濟軌道的國度里，國家似乎更注重如何擴大經濟規模和改善經濟結構，以此淘汰不適合競爭的企業，從而形成新一輪競爭環境。西方國家在建立與完善競爭法律制度的過程中，以競爭政策為依據，由原來的以企業自身經濟實力與規模作為判斷其是否具有壟斷地位，到無論其自身經濟實力與規模如何主要以其行為是否限制了競爭作為判斷壟斷標準的轉變，實質上是國家在實現了初期競爭目標即已擴大經濟規模和改善經濟結構后，以更加靈活、更加積極的法律措施來禁止對市場經濟運行不利的壟斷行為。又如“低于成本價銷售”和“傾銷”的問題。就這兩種行為的總體而言，其最大好處是消費者暫時地、單個地獲得了額外的收益，最大的壞處是破壞了競爭秩序。面對這種情況，競爭政策的意圖應該定位在既最大限度地保證競爭秩序正常化，又要充分考慮消費者的利益。實際上，消費者只有在市場競爭狀態下才能獲得更多的利益。據此，競爭法上應該按照既定的競爭政策的意圖和國際上通用的標準，明確規定判斷“低于成本價銷售”和“傾銷”的成立條件，適用范圍以及適用除外的情形，實施該行為應承受的責任等內容，以供競爭者遵守。
　　界定反競爭行為，實質上是界定競爭秩序，換言之，如果不能界定或者不能明確界定反競爭行為，就談不上競爭秩序，更談不上現代市場經濟的運行。因此，競爭法體現競爭政策的最基本的內容，就是通過原則性與靈活性相結合的方式[13](P64-67)界定不正當競爭行為、限制競爭行為、壟斷行為的概念與種類，以及反競爭行為實施者應承擔的法律責任。前述競爭法的“合法原則”也因反競爭行為的界定而得以顯現。
　　（四）確定特定的保護對象
　　現代國家經濟政策（包括競爭政策在內）的最終目標是實現社會經濟生活的“公平”與“效率”。在市場競爭的大環境下，競爭者的生產經營活動都具有為社會提供商品或服務的職能。但是，由于各競爭者自身所具備的競爭實力方面存在著的差異（這差異并不來自競爭），以及因這種差異而形成的“優勝劣汰”給社會經濟生活帶來的振蕩，這就產生了需要保護特定競爭者的問題。這一問題的核心，就是在界定限制競爭行為和壟斷行為的同時，豁免小型企業所實施的或者是為了社會整體利益所實施的限制競爭行為和壟斷行為的責任。例如：德國競爭法上的“合理化卡特爾”等規定，日本競爭法上的“為事業合理化的共同行為”等規定。這些特殊規定體現了競爭政策的保障小企業、涉及生產經營國計民生產品的企業、有利于社會經濟發展與穩定的企業以及社會利益平衡等意圖。
　　各國競爭法實踐還表明，小型企業、一些特殊企業在享有豁免限制競爭行為和壟斷行為責任的同時，不得以不正當競爭手段參與競爭，換言之，這些企業實施不正當競爭行為時不得因免除了限制競爭行為和壟斷行為的責任而免除其相應責任，否則，也將會受到競爭法的處罰。這種綜合體現競爭政策意圖的法律設計，實質上緩和了因競爭而產生的社會經濟與政治矛盾，值得我國研究與借鑒。
　　（五）確定競爭政策的解釋權
　　所謂競爭政策解釋權，其含義是指當出現競爭法中只有原則規定而沒有具體規定，或者在法律精神所及而沒有法律條款規定，但是根據競爭政策的需求需要確定或禁止的事項時，何種機構享有權力解釋這些事項。在通常的司法實踐中，有權解釋法律規定的是法院、行政機關等。競爭政策屬于國家整體經濟政策的組成部分，它涉及到國民經濟生活的各個領域，因此，希望通過法院、行政機關來解釋競爭政策是不適宜的，也達不到國家競爭政策的真正意圖。西方國家競爭法實踐表明，在其他行政機關與司法機關不能勝任解釋競爭政策時，必須成立一個高度權威的競爭執法機構，賦予其包括競爭政策解釋權在內的各項職權，以此確保競爭政策的落實與實現。美國以專門的法律形式成立了聯邦貿易委員會，德國依法設立了“卡特爾局”，日本依法設立了“公正交易委員會”，臺灣地區設立了“公平交易委員會”等，其主要職責是制定競爭政策、解釋既定的競爭政策和在判例中解釋競爭政策。由于這種解釋是競爭執法機構代表國家所組成的，因此它具有最高的權威性，市場競爭者與市場競爭管理者必須遵守。可見，競爭政策的解釋權只能由一個具有獨立地位且最高權威的機構作出，才能有利于市場競爭；分散的機構作出的不具有最高權威的解釋是很難實現國家競爭政策意圖的。目前理論界呼吁成立高度權威競爭執法機構的源頭，就在于他國這一競爭法實踐經驗。事實上，競爭執法機構不享有競爭政策的解釋權（解釋一國競爭政策的權力）的話，那么，國家競爭政策的實現是要打折扣的，或者說是實現不了的。
　　除了上述競爭法主要的五個方面體現競爭政策內在要求外，在競爭法上還應確定競爭者、競爭管理者的法律責任，以此來保證競爭政策的全面實施。
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