云南省勞動和社會保障法制建設研究

云南省勞動和社會保障法制建設研究

　　一、云南省社會保障法律制度的立法沿革及其內容

　　自建國以來，云南省社會保障法律制度取得了重大成就，建立了較為完善的社會保險、社會救濟、社會福利以及優撫安置制度，為云南經濟和社會的發展奠定了堅實的法律基礎。云南社會保障制度的立法進程也就是云南進步和發展的歷史見證。?

　　（一）社會保險制度?

　　1、養老保險?

　　（1）城鎮職工養老保險?

　　我國的養老保險制度始建于1951年，其標志是1951年政務院頒布的《中華人民共和國勞動保險條例》。該條例確立的企業職工養老保險制度的基本特點是實行以企業作為實施主體的受益基準制，企業負責養老金的籌集、發放并對退休人員進行管理，職工個人不繳納任何費用。這一制度對當時的社會穩定起過積極的作用。1978年，國務院頒布了《安置老弱病殘干部的暫行規定》，并修訂了《工人退休、退職的暫行規定》，進一步解決了工人、干部年老退休后基本生活的保障問題。?

　　從80年代中期開始，由于人口老齡化過程加劇，加之企業改革實行以自負盈虧為主的經濟政策，傳統的養老制度已不適應社會的發展。因此，國家于1986年對企業用工制度進行了重大改革，建立了勞動合同制工人退休養老保險制度。該制度規定：勞動合同制工人的退休養老基金由企業按勞動合同制工人工資總額的15％繳納，勞動合同制工人按本人標準工資的3％繳納。云南省為順應這一潮流，于1986年開始了以養老保險社會統籌為主要內容的養老保險制度改革，并使全省127個縣市都實現了縣、市級社會統籌。?

　　1991年6月，國務院頒布了《關于企業職工養老保險改革的決定》，明確規定實行養老保險基金的社會統籌，并在全國范圍內正式實施。統籌制的確立，提高了養老保險金的社會化程度，在一定范圍內解決了不同企業之間養老負擔不均衡的問題，具有一定的進步性。云南省為貫徹這一決定，于1993年頒布了《云南省企業職工個人繳納基本養老保險費暫行辦法》和《云南省企業補充養老保險和個人儲蓄性養老保險暫行辦法》，并于1994年頒布了《云南省退休職工基本養老保險金計發改革辦法》。其主要內容是：第一，建立多層次的養老保險體系；第二，形成多渠道的費用籌集機制，養老保險費用由國家、單位和個人共同合理負擔；第三，確立了“以支定收，略有節余，留有部分積累”的原則，改變養老金現收現付的做法。?

　　1995年，國務院頒布了《關于深化企業職工養老保險制度改革的通知》，確立了企業職工養老保險實行社會統籌和個人帳戶相結合的原則，并提出了兩種具體的實施辦法。云南省根據其精神，于同年頒布了《云南省城鎮企業職工養老保險暫行辦法》、《云南省城鎮企業職工養老保險暫行辦法實施細則》和《云南省城鎮企業職工補充養老保險實施辦法》；并于1996年頒布了《云南省私營企業業主、雇員、個體工商戶養老保險暫行辦法》，在全省推行以社會統籌和個人帳戶相結合的養老保險新辦法，使改革取得了突破性進展。?

　　1997年7月，國務院頒布了《關于建立統一的企業職工基本養老保險的決定》；1999年1月，又頒布了《社會保險費征繳暫行條例》，確立了目前中國企業職工基本養老保險制度的基本框架。云南省于1997年頒布《云南省實施統一的職工基本養老保險制度的規定》；1998年頒布《云南省實施統一的＜企業職工基本養老保險制度的規定＞實施細則、《云南省企業職工基本養老保險條例》、《云南省企業職工基本養老保險費征收暫行辦法》及《企業職工基本養老保險基金實施收支兩條線管理暫行規定》；2000年頒布《云南省企業職工基本養老保險條例實施辦法》，從而確立起了云南省現行的養老保險法律制度。其主要內容是：第一，完善了社會統籌與個人帳戶相結合的辦法；第二，完成了統一制度的并軌，實施省級統籌和駐滇中央行業養老保險向地方的順利移交；第三，將覆蓋范圍擴大到云南省行政區域內的七類用人單位和從業人員；第四，將基金收繳改為稅務代征，實施收支兩條線管理；第五，規定不同企業性質和地區按不同的費率繳納基本養老保險費，繳費比例為上年度本單位工資總額的18％－29％；第六，建立基本養老保險個人帳戶，個人帳戶按本人繳費基數的11％記入，其中，職工本人繳費全部記入個人帳戶，其余部分從企業繳費中劃入；第七，改變了基本養老保險的計發辦法；第八，設置了養老金的調整機制，根椐工資增長和生活費用的提高，定期增加養老金；第九，實行養老金的社會化發放。

　　（2）農村養老保險?

　　我國傳統的農村老人養老保險主要靠子女贍養，對缺乏或喪失勞動能力、沒有生活來源的老人則采取分散供養、集體供應、統籌供養、劃定供養田組織代耕的辦法，實施五保；集體供養確有困難的，由國家給予臨時或定期救濟，以保障他們的基本生活。?

　　隨著改革的深入，農村家庭結構逐步趨向小型化以及人口的老齡化，以集體經濟為基礎的面小單一的農村社會養老保障制度已不適應經濟和社會發展的需要。1991年，國務院決定由民政部門負責農村養老保險制度的改革。1992年農業部發布了《鄉鎮企業職工養老保險辦法》，對鄉鎮企業職工的養老作出了規定。其主要內容是：明確了該辦法適用的鄉鎮企業，規定了養老保險費的組成、保險期限以及養老待遇，并對一些特殊情況和養老保險的管理進行了規定。云南省依據中央的精神，從1991年開始在云南部分地區進行了試點工作。1992年，云南省發出《關于開展農村社會養老保險工作的通知》，正式建立起農村養老保險制度。?

　　1999年，云南省頒布了《云南省農村社會養老保險暫行辦法》，完善了云南省的農村社會養老保險制度。其主要內容是：第一，農村社會養老保險覆蓋云南省行政區域內的農民、鄉鎮企業從業人員、農村籍義務兵、鄉鎮招聘干部等非城鎮戶口的農村從業人員；第二，農村養老保險費的繳納以個人交納為主，單位補助為輔，國家予以政策扶持。凡年滿18歲以上、未滿60周歲的農村從業人員，可以繳納養老保險費，其所在單位還應給予不低于其參保數額的20％的補助；第三，參保人自年滿60周歲的次月開始領取保險金，領取數額按照參保人個人帳戶中養老保險積累總額確定。?

　　2、醫療保險?

　　1951年政務院頒布的《勞動保險條例》和1952年頒布的《公費醫療制度》，確立了我國傳統的醫療保障模式。即國家機關、事業單位實行公費醫療制度，其工作人員的診療、藥品、住院費用由國家撥款支付；國有企業單位則實行勞保醫療制度，其職工的醫療費用由企業按工資總額的一定比例提取福利費支付。傳統的醫療制度雖在一定程度上對保障職工健康起到了積極作用，但也存在諸多弊端，如國家和企業包攬的費用過多，使財政不堪重負，醫療費用的浪費嚴重等。為此，國家自80年代開始對醫 療制度進行改革，并于1993年提出了建立社會統籌和個人帳戶相結合的社會醫療保險制度的構想。1994年國務院首先在鎮江市和九江市進行試點，云南省的曲靖市和開遠市于1996年被列入試點范圍。1998年12月，國務院頒布了《關于建立城鎮職工基本養老保險制度的決定》，提出從1999年開始在全國范圍內進行

城鎮職工醫療保險制度改革，以取代原來的公費醫療和勞保醫療制度。根據國務院的精神，云南省于1999年頒布了《云南省城鎮職工基本醫療保險暫行規定》和《云南省城鎮職工大病補充醫療保險暫行辦法》；2001年頒布了《云南省省級機關事業單位職工醫療保險實施辦法》。其主要內容是：第一，將覆蓋范圍擴大到城鎮各類企業、國家機關、事業單位、社會團體以及民辦非企業單位；第二，實行省級統籌；第三，基本醫療費用由用人單位和職工共同繳納，并確立了用人單位和職工的繳費比例。用人單位繳納保險費的費率為本單位上年度職工月平均工資總額的5％－8％，職工繳納保險費的費率為本人上年度月平均工資收入的2％。繳費率隨經濟的發展作相應調整；第四，建立基本醫療統籌基金和個人帳戶，規定劃入個人帳戶的比例為統籌地區用人單位繳費的30％－35％；第五，實行定點醫療機構和定點零售藥店管理；第六，對醫療保險基金進行管理和監督。?

　　3、失業保險?

　　為了解決失業工人的生活問題，政務院于1950年頒布了《關于救濟失業工人的暫行辦法》；于1952年頒布了《關于勞動就業問題的決定》及《關于失業人員統一登記辦法》。到1956年，基本解決了我國的失業問題，可惜由于歷史的原因，這一政策沒有實現制度化并延續下來，失業救濟被納入了民政部門的社會救濟范圍中。?

　　1986年，國務院頒布了改革勞動制度的四個“規定”，對勞動制度進行了重大改革，并建立起了我國的失業保險制度。為貫徹國家的規定，云南省于同年頒布了《關于貫徹執行＜國營企業職工待業保險暫行規定＞的補充規定》，建立起了云南的國有企業職工失業保險制度。其基本特點是把救濟和促進再就業結合起來，在保障失業職工基本生活穩定的基礎上運用失業保險基金組織失業人員進行轉業培訓，為他們提供再就業的條件。?

　　1993年，為了適應社會主義市場經濟體制的要求，國務院頒布了《國營企業職工待業保險暫行規定》，重新建立起較為規范的失業保險制度，對我國經濟體制改革的深化和勞動力市場的培育和發展產生了積極作用。云南省于1994年頒布了《云南省國有企業職工失業保險辦法》，在很大程度上發展和完善了國務院的《暫行規定》。具體表現為：首先，擴大了覆蓋范圍，以國有企業及實行企業化管理的事業單位作為基本的實施范圍，包括國家機關、人民團體、事業單位的合同制工人、供銷社、股份制企業和外商投資企業的中方職工、勞動就業服務企業及其他城鎮集體所有制企業和部分鄉鎮企業；其次，調整了失業基金的征繳比例，將國務院《國營企業職工待業保險暫行規定》中規定的“基金按全部職工標準工資的1％繳納”，調整為按工資總額的1％征收；第三，改進了失業救濟金的計發辦法，提高了失業救濟金的標準；第四，提高了統籌層次，將縣、市統籌提高到地、市統籌；第五，重新規范了申領失業保險金的條件。?

　　隨著國有企業改革的深化及國家產業結構的調整，使大量失業職工涌現，失業保險制度的改革成為社會關注的熱點問題。1996年云南省頒布了《云南省國有企業富余職工安置辦法》，重點解決國有企業富余職工的基本生活問題。此后，云南省于1997年和1998年相繼頒布了《云南省企業職工失業保險條例》和《云南省失業職工管理暫行辦法》，以領先于國務院相關立法的速度建立起了本省的失業保險法律體系。在黨的十五大精神指引下，國務院于1999年1月頒布了《失業保險條例》，進一步完善了失業保險制度，為失業保險制度的持續健康發展提供了強有力的法律保障。此后，為了與國務院頒布的《失業保險條例》相銜接，云南省于1999年6月發布了《關于認真貫徹國務院＜失業保險條例＞切實做好我省失業保險工作有關問題的通知，由此確立了云南省現行的失業保險制度。其主要內容是：第一，再次擴大了覆蓋范圍；第二，增加了失業保險金的來源，失業保險費由用人單位和職工共同負擔，國家財政撥付一定的失業保險金；第三，提高了失業保險費的費率，規定用人單位按本單位職工工資額的2％繳納失業保險費，個人按本人工資的1％繳納失業保險費；第四，規定了失業保險待遇標準，失業職工按月領取的失業保險金為云南省政府規定的各地最低工資標準的70％；第五，加強對失業職工的管理，采取“統籌規劃、集中登記、分散管理、獎扶結合”的管理辦法。?

　　4、工傷保險?

　　云南省的工傷保險制度與全國一樣，源于1951年的《勞動保險條例》。由于這項制度存在覆蓋面窄、待遇低以及缺乏強制性等諸多弊端，云南省于1992年開始對這項制度進行改革，并于1995年頒布了《云南省企業職工工傷保險暫行辦法》。1996年勞動部頒布了《企業職工工傷保險試行辦法》和《職工工傷和職業病傷殘等級鑒定標準》，開始按社會保險方式對原有的工傷保險制度進行改革。為配合這一規定，云南省于1997年頒布了《云南省企業職工工傷保險暫行辦法》。其主要內容是：第一，明確了工傷保險的覆蓋范圍是云南省行政區域內的企業和與之形成勞動關系的勞動者；第二，規定了工傷保險費的繳納由勞動行政部門根據不同行業、不同企業傷亡事故風險大小、職業危害程度不同實行差別費率。企業按核定的基本養老保險費工資總額的0.5%－1.5%至繳納工傷保險費，職工個人不繳納；第三，建立了工傷和職業病傷殘鑒定制度；第四，規定了工傷保險待遇標準。工傷保險待遇包括工傷醫療待遇、工傷津貼和傷殘待遇三種，職工因工負傷可按規定的標準享受上述待遇；第五，規定了企業和職工的工傷保險責任。?

　　5、生育保險?

　　我國企業職工生育保險制度建立于1951年，即《勞動保險條例》；1955年，政務院頒布《關于女工作人員生產假期的規定》，建立了國家機關、事業單位女工作人員的生育保險制度。為進一步保護婦女和嬰兒的身體健康，提高民族整體素質，國務院于1988年頒布了《女職工勞動保護規定》，統一了機關、事業單位和企業的生育保險制度。為落實上述規定，解決云南省企業之間生育費用負擔畸輕畸重，部分企業中女職工生育的合法權益得不到保障的矛盾，云南省昆明市政府于1989年發布了《昆明市女職工生育基金統籌試行辦法》，開始了生育保險制度的積極探索。1994年，勞動部頒布了《企業職工生育保險試行辦法》，提出要按照社會保險方式對企業職工生育保險制度進行改革，對生育保險制度的內容、標準、形式等方面進行了規范。1995年，云南省根據上述《辦法》，頒布了《云南省企業職工生育保險暫行辦法》，在全省逐步推開了生育保險制度的改革。改革的核心是將生育保險基金按照“以支定收，略有儲備”的原則，實行社會統籌，規定企業按照工資總額的一定比例向社會保險經辦機構繳納生育保險費，建立生育保險基金并進行規范管理。其主要內容是：第一，規定生育保險的覆蓋范圍是云南省行政區域內的企業以及與之形成勞動關系的勞動者；第二，規定生育保險費的繳納由企業按其核定的基本養老保險費工資總額的1％繳納，職工個人不繳納；第三，規定了女職工所能享受的生育待遇標準。?

　　（二）社會救濟制度

　　1、農村社會救濟?

　　1994年，國務院頒布了《農村五保戶供養工作條例》，對農村中無法定扶養義務人，或者雖有法定扶養義務人但扶養義

務人無扶養能力的、無勞動能力、無生活來源的老年人、未成年人和因病、災、缺少勞動能力等造成生活困難的貧困對象，采取物質幫助、扶貧生產等多種形式來保障他們的基本生活。?

　　2、城市社會救濟?

　　改革開放以來，隨著經濟體制改革的深化，社會上出現了一批破產、停產企業和一批失業、下崗人員，這使得我國城鎮貧困問題日益突出。1994年，國家在《中華人民共和國國民經濟和社會發展“九五”計劃和2010年遠景目標綱要》中明確提出要“建立城市居民最低生活保障制度”，保障貧困居民的基本生活。1997年，國務院發出《關于在全國建立城市居民最低生活保障制度的通知》，規定所有家庭人均收入低于當地最低生活保障標準的城市居民都應得到救濟。這項制度為保障貧困人口的基本生活權益發揮了積極的作用，被稱為城市居民的最后一道“安全網”。1997年9月，國務院頒布了《城市居民最低生活保障條例》，進一步加大了工作力度。為配合中央的精神，云南省于1998年7月頒布了《云南省城市居民最低生保障制度實施意見》；1999年頒布了《提高城鎮居民最低生活保障水平實施方案》和《關于調整城鎮居民最低生活保障標準的通知》，進一步完善了云南省的城市社會救濟工作。其主要內容是：第一，指明了工作方針和目標，規定云南省地市級、地區行署和州政府所在地的城市以及有條件的縣市所在地的鎮要在1998年內建立起城市居民最低生活保障制度，其余縣級市和縣政府所在地的鎮要在1999年底前建立起這項制度；第二，規定保障對象為家庭人均收入低于當地最低生活保障標準的持有非農業戶口的城市居民；第三，規定保障標準由各地民政部門會同當地財政、統計、物價等部門制定，并按經濟發展作出調整；第四，規定了對家庭收入的核定標準；第五，規定了對保障金的審批和發放程序；第六，規范了對保障金的管理。?

　　3、自然災害救濟?

　　為加強和改善抗災救災工作，云南省政府于1993年11月8日頒布了《云南省抗災救災暫行規定》，明確界定了自然災害的范圍、抗災救災的含義，提出了抗災救災的基本方針、原則和要求，明確了各部門在抗災救災中的具體職責和抗災救災經費和物資籌集的渠道、省級政府和部門對特大災、大災的經費補助范圍。這一規定的發布及施行，對指導和規范云南這個多災、連災省份的抗災救災工作，起到了重要作用。?

　　（三）優撫安置制度?

　　建國以來，云南的優撫安置得到了加強，有力地促進了云南邊防的鞏固和社會的穩定。1980年4月，國務院頒布了《革命烈士褒揚條例》，規范了對革命烈士的優撫待遇。1981年10月，國務院、中央軍委頒布了《關于軍隊干部退休的暫行規定》，1983年1月又頒布了《關于軍隊干部離職休養的暫行規定》，對軍隊干部的養老及休養作了規定。1984年，國務院頒布了《中華人民共和國兵役法》，其中規定了對現役軍人和退役軍人的安置。1987年頒布了《退伍義務兵安置條例》，界定了退伍義務兵的范圍以及安置辦法。云南省根據其精神，結合云南的實際，于1988年10月頒布了《云南省＜退伍義務兵安置條例＞實施細則》，這個實施細則體現了兩個特點：一是體現了改革精神；二是體現了對少數民族和婦女的照顧。1988年國務院又頒布了《軍人撫恤優待條例》，規定了對死亡撫恤和傷殘撫恤的優待辦法。1997年民政部頒布了《傷殘撫恤管理暫行辦法》。1998年7月，云南省發布了《云南省擁軍優屬規定》，使云南省的擁軍優屬工作走上了法制化的軌道，促進了市場經濟條件下的雙擁優撫工作。1998年7月，云南省還頒布了《云南省義務兵家屬優待規定》，保障了對義務兵家屬的優待，并對優待金的籌集和管理作出了規范，標志著云南省義務兵家屬優待工作走上了法制化軌道。?

　　（四）社會福利制度?

　　1990年，國家頒布了《中華人民共和國殘疾人保障法》，對維護殘疾人的合法權益，發展殘疾人事業、保障殘疾人平等地充分參與社會生活，共享社會物質文化成果提供了法律基礎。1991年12月頒布了《中華人民共和國收養法》，對收養孤兒作出了規定。1992年，云南省民政廳頒布了《農村敬老院管理暫行辦法》，使敬老院的管理工作有了法律依據。1997年云南省頒布了《云南省按比例安排殘疾人就業規定》，對殘疾人的就業提供了法律保障。

　　二、云南省社會保障法制建設取得的成績及存在的問題

　　50多年來，歷經多少曲折、徘徊，云南省的社會保障法制建設走過了一個從無到有、從低層次到高水平的不斷改革與完善的路程，取得了不斐的成績。特別是在“九五”期間，云南省人大常委會、云南省人民政府根據國務院相繼出臺的基本養老保險、失業保險、基本醫療保險等方面的決定和條例，結合省情，制定并頒布了一系列的地方性法規和規章，初步建立起了以城鎮職工基本養老保險制度、失業保險制度、基本醫療保險制度和城市居民最低生活保障制度為框架的社會保障法律制度，使我省的社會保障法律體系日漸完善。但同時我們也應清醒地看到，由于經濟不夠發達，現行的社會保障法律制度實行的時間還不長，還有待時間的考驗等原因，我省的社會保障法制建設中存在的問題和困難還不少。

　　?（一）養老保險取得的成績及存在的問題?

　　養老保險是社會保險體系中最為重要的一個組成部分，經過多年的探索和努力，云南省的養老保險取得了明顯的成績，主要有：?

　　1、覆蓋范圍逐步擴大，參保人數不斷增加。養老保險最初僅覆蓋了國有企業及其職工，1995年開始即擴大到城鎮不同所有制企業及其職工，以及個體工商戶。從2000年11月起，城鎮個體勞動者、自收自支事業單位及其職工也納入了養老保險范圍。參加養老保險的人數逐年增加，1996底，全省參加養老保險的人數為179.5萬人。到2001年6月底，參加養老保險統籌的人數已達254.02萬人，增長了41.52%.???

　　2、基金統籌層次不斷提高。從縣級統籌發展到地級統籌，1998年4月又順利上升到省級統籌，實行了統一制度、統一標準、統一管理和統一調劑使用基金的省級社會統籌。?

　　3、養老金社會化發放率不斷提高。截止2000年底，全省共有128個縣市實行了養老金社會化發放，社會化發放率達到了96%，比1998年81%的社會化發放率增加了15個百分點。

　　4、農村養老保險得以鞏固，到2000年底，全省共有14個地州市、105個縣、1196個鄉鎮、8913個村、1598個鄉鎮企業開展了農村養老保險工作，共有136萬人參加農村養老保險，已陸續有6000余人開始領取養老金。??

　　雖然我省的養老保險已經取得了一定的成績，但也存在著一些問題：?

　　1、養老保險覆蓋范圍不夠廣泛，只覆蓋了企業及其職工、自收自支事業單位及其職工，以及離退休人員，其他事業單位及其職工均未納入養老保險范圍。此外，一些已被納入養老保險覆蓋范圍的用人單位卻不參加養老保險統籌，特別是私營企業、個體工商戶。例如，馬關縣至2000年7月底只有24名個體工商戶戶主和2名私營企業從業人員參加養老保險，僅占全縣個體工商戶從業人員總人數的0.5%和私

營企業從業總人數的0.4%.??
??2、參加養老保險的企業負擔過重。根據《國務院關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》，企業繳納基本養老保險費的比例，一般不得超過企業工資總額的20%.而云南省是將全省16個地州市和6個行業劃分為5個費率檔次繳費，即分別為工資總額的18%、20%、23%、25%、29%.繳費比例最高的地區和行業比國家規定的繳費比例整整高出了9個百分點。對于這些地區和行業的企業來說，它們除了參加養老保險外，還要參加醫療保險、失業保險、工傷保險等保險項目，其負擔之重可想而知。

　　3、養老保險基金收繳難度增大，支出增多，滾存節余減少。以文山州為例，該州2000年共征繳養老保險費5272萬元，共支出5540萬元，收支缺口268萬元，全州累計拖欠養老保險費1066萬元，養老保險基金滾存積余僅為4387萬元。究其原因，一是部分企業經營困難，長期拖欠職工工資，更無力繳納養老保險費，這是企業拖欠養老保險費的直接原因。二是離退休人員增長過快，2001年上半年我省參加養老保險的離退休人員已達到69.82萬人，比1996年的40.79萬人增加了71.17%.三是法制還不健全，一些有能力繳費的企業不參加養老保險，有的有意欠繳、拒繳養老保險和瞞報工資總額，這些違法行為得不到有效懲治。《云南省企業職工基本養老保險條例》對不繳費的單位只規定了“加收2‰的滯納金”以及“處以2%以下的罰款”，這對拒絕參保的拖欠企業來說，仍然缺少有效的約束力。?

　　4、養老保險方面的法律法規對養老保險基金的管理及監督作出了規定，但卻從未涉及基金的運營問題，養老保險基金的保值增值沒有得到明確的法律保障，這無疑對緩解我省養老保險面臨的壓力，確保離退休人員養老金按時足額發放是不利的。?

　　（二）失業保險取得的成績及存在的問題?

　　近年來，隨著企業改革的深化，技術進步和經濟結構調整，失業職工人數迅猛增長。云南省相繼出臺了一系列失業保險方面的法規和政策，對保障失業職工的基本生活，促進其再就業發揮了較大的作用，也取得了不俗的成績。?

　　1、失業保險的覆蓋范圍不斷擴大，參保人數逐年增加。云南省失業保險制度建立之初，只覆蓋了國有企業及其職工，此后逐步擴大到不同所有制企業、所有事業單位及其職工，社會團體及其專職人員，民辦非企業單位及其職工、機關單位的工勤人員等。隨著覆蓋范圍的擴大，參加失業保險的人員也不斷增加，1996年末，全省參加失業保險的職工為135.5萬人，到了2001年6月底，參加失業保險的人數已達196萬人，比1996年增加了44.65%.?

　　2、增加了失業保險基金的來源渠道，確定失業保險費由用人單位與職工共同負擔。在1998年《云南省企業職工失業保險條例》實施以前，失業保險費完全由企業負擔，個人不繳納失業保險費。1998年以后，失業保險費改由用人單位與職工共同繳納，減輕了用人單位的負擔。?

　　3、不斷調整失業保險金的標準，以保證失業職工都能通過失業保險得到相應的生活保障。　　　　1994年，云南省發放的失業救濟金最低標準為65元，最高標準為85元；到1996年調整為最低標準85元，最高標準102元。1999年，云南省又規定，從7月1日起將失業人員領取的失業保險金及領取失業保險金期間的醫療補助金在現行標準的基礎上再提高30%.?我省的失業保險固然取得了不小的成就，但同時也存在著一些問題：?

　　1、立法滯后。早在國務院頒布全國性的失業保險條例之前，云南省人大常委會便于1997年12月3日審議通過了《云南省企業職工失業保險條例》，從這點上說，云南省的失業保險立法當時是走在了前列。但在1999年1月22日國務院發布了《失業保險條例》，對全國的企業職工失業保險作出了規范以后，云南省卻沒有及時地對我省的《條例》進行相應的修改，僅僅是由省政府辦公廳于1999年6月8日下發了《關于認真貫徹國務院〈失業保險條例〉切實做好我省失業保險工作有關問題的通知》，對不相符的地方作了暫時規定。這無疑在立法上滯后了。?

　　2、失業職工享受失業保險待遇沒有與其貢獻相聯系。根據《云南省企業職工失業保險條例》第16條的規定，失業職工享受失業保險待遇的期限以本人工作時間長短來確定，連續工作時間越長，失業后領取失業保險金的時間也相對越長，而不是貫徹“待遇與貢獻掛鉤”的原則，以繳費年限的長短為依據確定領取失業保險金的期限，這樣做不利于調動職工繳納失業保險費的積極性。

　　3、失業保險費由勞動就業機構征繳，籌資手段軟化，導致失業保險費欠費金額龐大。如99年度劍川縣失業保險基金欠費單位達19家，金額達35405.83元，其中歷年欠費單位有6家，金額達3885元。2000年度欠費單位達35家，金額為85125元。

　　??4、部分地區失業保險基金使用效果不佳。近年在開展失業保險的過程中，逐漸出現了重基金收繳而輕基金應用的傾向，部分地區失業保險基金使用效果不佳。例如，文山縣1998年全年共征收失業保險金36.8萬元，實際支出786元，基金運用僅占當年征收基金總數的0.9%.失業保險功能沒有得到完全的發揮，由此帶來的問題是，一方面使已經參加失業保險的企業和職工按期繳納失業保險費的積極性受到影響；另一方面又動搖了決策部門建立健全失業保險制度的決心。?

　　（三）醫療保險取得的成績及存在的問題?

　　從50年代初期開始，云南省就一直實行職工公費和勞保醫療制度，直至1999年8月20日省政府通過《云南省城鎮職工基本醫療保險暫行規定》，才意味著公費醫療已成為歷史，我省的醫療保險改革進入了實施階段。截止2001年6月底，全省已有15個地州市11個地級單位和96個縣市區按新的醫改方案啟動實施。目前，我省絕大多數啟動醫療保險的地縣運行平穩。新的醫療保險較原來的公費和勞保醫療制度有了明顯的進步。

　　?1、醫療保險覆蓋范圍擴大。原來的公費、勞保醫療制度，僅限于行政事業單位和國有及部分集體企業的職工，而現行的醫療保險則覆蓋了機關、企業、事業單位、社會團體、民辦非企業單位及其職工、退休人員，鄉鎮企業和個體經濟組織今后也將逐步納入醫療保險范圍。?

　　2、明確了醫療保險基金的籌集渠道。以前公費醫療經費由各級財政撥付，人均經費定額隨財政收支變化而“浮動”，尚無統一的標準。而現行的基本醫療保險實行社會統籌和個人帳戶相結合的原則，醫療保險費由用人單位和職工雙方分別按比例繳納，使醫療保險有了穩定的資金來源。同時，又能改變過去醫療費用增長過快，浪費嚴重，醫院開人情方、職工“一人看病，全家吃藥”等現象。?

　　3、逐步形成了多層次的職工醫療保險體系。基本醫療保險是以“低水平、廣覆蓋”為主要原則，對一些患病機率高的特殊群體沒有給予過多的考慮，因此，在實行基本醫療保險之外，云南省還同時實行職工大病補充醫療保險，對患大病的職工的就醫給予充分的保障。?

　　我省的醫療保險改革至今已經取得了初步的成效，但由于實施時間還不長，存在一些問題在所難免：?

　　1、基本醫療保險費由醫療保險經辦機構征繳，征繳措施不力導致欠費嚴重。2001年上半年全省應繳醫療保險費4.27億元，實際征繳3.47億元，收繳率僅為81.3%.基本醫療保險費收繳不足將嚴重制約醫療保險金的發放。????

　　2、實施基本醫療保險后，職工的醫療費需個人自付的比例較以往偏高，例如，昆明市城鎮職工發生的住院基本醫療費如在統籌起付標準以上1萬元以下的，在職人員個人自付比例為15%.比例提高有可能會導致部分人群貧困。?

　　3、定點醫療機構的確定缺乏透明度。根據勞動和社會保障部等三個部門發布的《城鎮職工基本醫療保險定點醫療機構管理暫行辦法》的規定，社會保險經辦機構要根據參保人的選擇意向確定定點醫療機構，而且，參保人可在1年后提出更改要求。但在實際執行過程中，定點醫療機構僅單方面由勞動和社會保障部門進行資格認證，不向社會征求意見，參保人員對這些機構的服務能力和服務態度的反映根本不能體現。

　　（四）社會救濟取得的成績及存在的問題?

　　城市居民最低生活保障制度是極為重要的一種社會救濟，1998年7月21日，云南省政府發布了《云南省城市居民最低生活保障制度實施意見》，決定在我省建立城市居民最低生活保障制度。經過兩年多的努力，我省的城市居民最低生活保障制度已經取得了一定的成績。截止2001年9月底，全省共有144515人享受城市居民最低生活保障，位居全國中等水平。最低生活保障標準也隨著工資的增長進行了相應的調整，從1999年7月開始提高補助標準30%.?

　　最低生活保障制度的實施，為解決我省城鎮困難居民的基本生活，確保社會穩定發揮了積極的作用，但它存在的一些問題也不容忽視：?

　　1、立法滯后。國務院已于99年9月頒布了《城市居民最低生活保障條例》，而云南省沒有及時地制定相應的實施辦法，仍然還在根據省政府98年7月發布的《云南省城市居民最低生活保障制度實施意見》執行最低生活保障制度，立法速度跟不上實際需要。?

　　2、還有一部分應該享受最低生活保障的人員尚未納入低保范圍。以昆明市為例，據2001年9月初步調查，昆明市應納入低保范圍的人員有72216人，目前仍未納入低保范圍的還有53370人，比例高達73.9%，尤其是把國有企業、城鎮集體企業職工家庭排斥在低保之外，有相當一部分生活困難的城市居民沒有得到救助。

  ?3、最低生活保障制度的配套措施尚未健全。《云南省城市居民最低生活保障制度實施意見》中有關配套措施的規定含糊、不具體，且過于單一。湖南、湖北等省的一些城市實行的配套措施有多種，包括優惠供應糧食及其他生活必需品、減免住房租金、減免醫療費用、減免學生的學雜費等等。而云南省只是籠統規定有關部門要在政策允許、力所能及的情況下對保障對象給予必要的照顧以及對自謀職業者給予必要的扶持和政策優惠，缺乏具體的措施支持。?

　　三、完善云南省社會保障法制建設的思考?

　　云南省的社會保障法制建設為我省社會保障體系的建立和相關措施的施行提供了法律的堅實后盾，同時，也是我省建設社會主義市場經濟的前提和進行西部大開發的基礎。隨著我國加入WTO后經濟建設步伐的加大和社會保障改革的不斷深入，我省的社會保障法律制度凸顯出自身諸多的欠缺和不足，如前所述的許多問題亟待解決。結合我省的實際情況，參考兄弟省份及西方福利國家改革的經驗教訓，我們對我省社會保障法制的進一步完善提出以下的思考。?

　　（一）加快立法步伐，形成法律體系。?

　　獲得社會保障是憲法賦予公民的權利，要實現從憲定權利到現實權利的轉變，完善立法是第一步。從國際慣例看，“國家立法，強制執行”，是社會保障的本質特征。這說明要建立完備的社會保障制度必須以龐大的法律體系為依托。歐洲大部分高福利國家早在十八世紀就已頒布了社會保障的相關法案。以著名的福利國家瑞典為例，從十九世紀中葉至今，瑞典政府先后頒布了多達40余部的社會保障法律，而與之相配套的法規更是不計其數。“從搖籃到墳墓”的瑞典社會保障模式正是以這些詳盡、有效的立法為支撐，而最終成為了福利國家的典范。?

　　我國的社會保障改革，是自上而下進行的。從改革伊始，國家就多以政策、文件等形式推行各項措施，社會保障的相關行政法規都為數不多，法律更是至今還未出臺。而云南省的社會保障立法從全國范圍看又顯得更為滯后。立法的滯后使社會保障處于無法可依的被動局面，給改革措施的具體實施帶來一系列問題。在社會保障改革措施與體制建設方面，出現了政出多門、標準不一，各行其是；社會保險費用的征繳、支付、運營、統籌管理不規范，資金挪移的現象屢禁不止；籌資手段軟化，拖延欠費的情況難以遏制；社會救濟、社會福利和優撫安置的立法相當欠缺。另一方面，由于沒有法律，社會保險機構與企業及受保人之間的糾紛主要通過協商辦法解決，或者借助政府有關部門的執行力量。這樣，大大削弱了工作的力度。可見，從國家到地方，社會保障的立法滯后均已成為制約其改革進程的不容忽視的因素。加快立法的呼聲日益高漲，建立社會保障法律體系的情勢刻不容緩。　　首先，盡快出臺適應我省實際情況的《云南省社會保障條例》。國家雖還未出臺《社會保障法》，但我省可率先制定地方法規。這樣既可解我省社會保障無法可依的燃眉之急，又可為制定全國性的社會保障法律積攢實踐經驗。然而此法訂立的規則宜粗不宜細，標準宜低不宜高。一方面是因為云南地方法規的出臺，首要任務是提供解決地方社會保障法律糾紛的基本原則和立法精神，而更為詳細的規定則需要長期的實踐和總結后，在以后的立法中逐步體現。另一方面社會保障的保障標準具有剛性，也就是易升難降。一開始把保障水平訂得很高，以后的改革承受的社會壓力就會越大。云南省本身就處于邊遠山區，經濟基礎薄弱，貧困人口眾多。在訂立本省的保障標準時，不能與其他省份互相攀比，而應綜合分析具體情況，制定符合我省實情的保障水平。?

　　其次，立法的重點在于從法律角度規范我省的社會保障體系。一個規范的法律體系首先應當涵蓋法律的權利、義務和責任。因此，我省的社會保障立法應重點解決這樣幾個問題：在部門法中確認公民擁有享受社會保障的權利；規定違反社會保障法律制度的法律責任（可以包括民事責任和刑事責任），從法律的角度根本遏制諸如挪用保險基金、拒不參保等行為；建立法律監督機構，對社保制度的實施運行、社保基金的運營操作、社保費用的發放領取進行專門的監督。?

　　3?立法應當系統化。從法律體系看，社會保障法是社會法律體系中的一個獨立的法律部門，在立法過程中應注意其自身的系統化、配套化。所以，立法的目標是建立以《云南省社會保障條例》為中心的、從省會到地方的社會保障法律體系。這一體系還應包括社會保險、社會福利、社會救濟、優撫安置、公積金制度、社區服務等廣泛的社會保障法規。

　　?（二）擴充就業機會，開展就業服務?

　　失業問題是實行市場經濟和經濟體制轉變的產物。目前，國有企業的改制，富余人員的分流帶來了大量的下崗人員，他們轉變為失業人員流向社會。我省目前已進

入改革開放以來的第三次失業周期，失業率在不斷攀升，大量人員下崗失業。據統計，到2001年6月末我省城鎮登記失業人員6.7萬人，其中長期失業者占85.1%.城鎮登記失業率為2.7%.同時，2001年全省共有221戶國有企業實施了下崗分流，到2001年6月末全省國有企業下崗職工共6.44萬，下崗職工再就業率只有13.3%.大量的失業人員依靠領取失業救濟金和和下崗職工基本生活保障費維持生活。而失業救濟畢竟是短期的，是“輸血”性質而非“造血”性質的生活救濟。從長遠看失業保險基金無法根本解決失業職工的救濟問題，與失業救濟相比，充分就業對勞動者乃至對社會更具積極意義。因此，能夠真正有效解決或緩解失業問題的失業保險制度應當是以救濟為手段，以促進失業職工再就業為目的的綜合制度。?

　　在促進再就業方面，瑞典一直是各國的典范。在與資本主義周期性經濟危機的長期抗衡過程中，瑞典一直保持了較低的失業率和較為穩定的就業環境。雖然我省失業問題的實際情況和社會背景與瑞典大相徑庭，但是瑞典政府在增加就業機會和開展就業服務方面實施的大量行之有效的舉措是值得我們借鑒的。

　　?首先，舉辦以工代賑的公共工程。瑞典的失業救濟工程是通過政府舉辦如城市建筑、自然環境保護、造林等公共工程，為失業的勞動者提供暫時性就業。這項工程既為在公開市場上難以找到工作的老者、殘疾人和難民服務，同時也為參加就業培訓、接受職業咨詢的人提供工作實踐機會。在我省，也可以開展類似的工程。工程的項目以自然環境保護、植樹造林為宜。這是因為一方面此類工程的資金募集相對容易。有國家的專項撥款（如滇池排污治理工程），還可以爭取海內外的捐款、基金。另一方面，這些工程大部分的工作技術要求不高，適宜于下崗工人操作。最后，該項工程的實施不僅能為失業人員提供工作機會，還有利于云南“旅游大省”的環境保護，可謂一舉兩得。

　　其次，再就業培訓。在瑞典，失業培訓是免費的，而且參加者可以得到一筆相當于失業救濟金的培訓補助。25歲以下的人還能得到一筆補助性貸款，以使他們進入正規的學校培訓。瑞典的年度研究報告顯示，大多數參加者自始至終完成了培訓。其中65%～75%的經過專門培訓的人，6個月內均在公開市場上找到了工作。失業人員如此高的再就業率，與他們再就業培訓的質量是分不開的。當地的培訓中心與正規學校相差無幾，而且與市場有緊密聯系，能夠適應甚至預期勞動力市場的需求。這就避免了受訓人員的再就業的盲目性，提高了就業率。有鑒于此，我省要提高下崗職工的再就業率，提高再就業培訓的質量無疑是最為有效的方法。?

　　最后，開展就業服務。就業服務實際上是職業介紹性的工作，具體內容包括向求職者提供空缺職位，與雇主聯系，及時登記空缺職位變化情況，指導殘疾人、老年人和年輕人就業以及定期發布職位空缺信息等。瑞典全國有300家就業辦公室，它是公共部門的一部分，免費提供報紙、電話、咨詢和指導服務，經費來源于政府財政。實際證明，就業服務在匹配求職者和職位空缺方面大有裨益。在瑞典，有相當多的失業者就是通過就業服務而再就業的。在我國，也有很多行之有效的就業服務。如大連市創立的勞動代理中心。這一機構專門面向自謀職業的下崗職工，實行勞動代理制，解決其后顧之憂。在勞動代理服務中心，檔案保管、就業服務、轉崗培訓、代繳保險、職稱評定、身份證等都有專人管理。如果自謀職業者到退休年齡，可以代辦退休手續。從1998年8月大連市勞動局代理服務中心成立以來，已有35800名自謀職業的下崗職工申請勞動代理。云南省也有同樣的機構，據統計，1999年末我省的再就業服務機構已有2073個。但下崗職工反映，這些機構普遍信息滯后，提供的工作類別單一，工作待遇偏低。下崗職工往往更愿意通過親戚、朋友找工作，而大量的再就業機構形同虛設。所以，我省的再就業服務必須再上新臺階，不僅僅求數量，更要求質量。再就業機構應加強市場分析、緊密與用人單位的聯系、熟悉求職人員的特長，真正扮演好匹配求職者與職位空缺的中介角色。?

　　（三）增加配套措施，扶助弱勢人群?

　　社會保障是一項系統工程，最低生活保障制度是“最后一道安全網”。而作為一種“輸血式”的救濟方式，最低生活保障僅僅對經過層層救助后仍處于特困階段的貧困居民起“兜底”的作用，不能從根本上解決貧困問題。最低生活保障制度的實施應以其他社會保障方式為前提，同時輔以必要的配套措施。

　　?首先，提供廉租房。香港是我國最早向貧困人口提供廉租房的地區。由政府出資修建住房，以低廉的價格租給住房條件差又無法承擔正常租房費用的市民居住。今年10月，北京也開始實施廉租房計劃。與香港不同的是，房屋由擁有閑置房的市民自愿提供。這些房屋被低價出租后，房主可到相關部門領取相當于市場租金和實際租金差額的補貼。根據我省的實際情況，采用北京市的做法較為適宜。

　　?其次，減免相關費用。對于貧困人口來說，最低生活保障只能滿足他們最低的生活需要，也就是只能解決溫飽問題，而就醫、教育根本無法企及。西方國家對于貧困人群有諸多優待，從免費就醫、免費入學到免費乘車、免費食宿。我國的一些地區也已采取了切實可行的措施。如蘇州市對特困對象減免門診診療費、減半收取住院診療費、護理費，手術費按規定項目免收30%.青島市南區對享受城市最低生活保障的家庭，根據學生考取院校的性質，實行定期救助。本科學生每月救助200元、專科180元、中專160元；對非保障對象的家庭，視其情況，給予適當的臨時救助。建議我省政府對貧困人口適當減免醫療費用和教育費用，以提高他們的受救濟水平。減免的費用可由政府、醫院、學校和社會保障機構共同承擔。?

　　最后，建立農村最低生活保障制度。農民現在的養老、醫療幾乎全部依賴個人和家庭。我省農村人口的社會保障制度目前僅有省政府1997年頒布的《云南省農村社會養老保險暫行辦法》，而且參保的人數不多。1999年我省農村參加養老保險的人數僅有2.42萬人，比上年減少了74.5%.與此同時，我省的絕大部分貧困人口來自農村，在邊遠山區的許多農民至今還未解決溫飽。也就是說，大部分迫切需要社會給予保障的群體得不到保障。結合我省的實際情況，筆者認為，當前建立農村社會保障制度的首要任務不是敦促他們參加社會養老保險，也不是實行醫療互助，而是在農村實施最低生活保障制度。農村最低生活保障制度是維持農村全體社會成員的最低生活水平的保障，對于我省收入水平低、貧困程度高的廣大農村尤為重要。在整個農村社會保障制度中，其它各項制度都不能最直接、最及時、最大程度地解決廣大農民群眾的生活困難問題，唯有農村最低生活保障制度才能做到這一點。因此，盡管農村社會保障制度中的各項制度都很重要，都需建立起來，但相比而言，建立農村最低生活保障制度是重中之重，要建立與完善農村社會保障制度應以建立農村最低生活保障制度為戰略突破口。根據2000年對我國居民最低生活保障制度的調查顯示，我國部份縣市如：婁底市、枝江市、蘇州市包括我省的玉溪市和昆明市已經開展了農村最低生活保障制度，并已取得了良好的效果。我省應當在此基礎上，在更廣泛的范圍內推行該制度，切實解決農村的貧困問題。?

　　（四

）采取有效措施，實現保障基金保值增值?

　　社會保障基金是社會的共同財富，關系廣大勞動者的生活保障和社會穩定。社會保障基金若要增大抗風險的能力，除加大入量外，還必須加大存量。而加大存量的主要來源就是基金本身的保值增值。根據我國現行有關政策規定，養老保險基金除留足兩個月的周轉金外，全部購買國債和存入銀行。這種單一的投資方式很難使基金保值，更談不上增值。截至1995年底，我國基本養老金累計結余429.8億元，其中銀行存款251.6億元，占58.54%；國債投資90.5億元，占21.06%；地方財政專戶存款28.3億元，占6.58%；動產支出59.4億元，占43.83%，投資收入35億元，收益率僅為8.14%，而1995年的通脹率為14.8%，可見基金貶值的嚴重程度。

　　??西方國家和我國的部分發達地區均已采取有效措施保證社會保障基金的保值增值。如美國的社會保障基金就是由財政部、社會保險署和銀行共同專門運作，使基金的利率始終高于物價上漲指數的0?5到1個百分點，以保證基金增值。智利的養老保險基金是在國家嚴格監督下，由私人管理機構進行經營，使基金不斷增值。在計發退休金時既要取決于投保人存款的數額，又要以這些基金在資本化過程中增值多少確定。2000年北京正式建立了社會保障基金運營機構，由專人負責保險基金的運營。上海則將本市的保險基金存入上海浦東發展銀行，由該行派出專人運作此項基金。就我省來說，當務之急是建立專門負責運營保險基金的機構。該機構可以由政府、銀行、保險機構共同組建。基金運營主要以投資的方式，通過限定一定的投資比例、按照合理的投資結構、選擇風險小回報率高的投資方向，最終實現基金的保值增值。??

　　參考文獻：?1?參見車志敏主編：《邁向2010年的云南》，云南人民出版社1998年版，第428頁。?

　　2?參見《關于2001年上半年云南省勞動和社會保障事業發展統計通報》，載《云南勞動》2001年第10期。?

　　3?參見《2000年云南省勞動和社會保障事業發展公報》，載《云南勞動》2001年第6期。?

　　4?參見《1998年云南省勞動和社會保障事業發展公報》，載《云南勞動》1999年第9、10合期。

　　5?參見《2000年云南省勞動和社會保障事業發展公報》，載《云南勞動》2001年第6期。?

　　6?參見陸選翔：《擴大個體私營企業養老保險覆蓋面難的原因和對策》，載《云南勞動》2000年第10期。

　　7?參見邱繼俊：《文山州養老保險面臨的形勢與挑戰》，載《云南勞動》2001年第4期。?

　　8?參見《關于2001年上半年云南省勞動和社會保障事業發展統計通報》，載《云南勞動》2001年第10期。?

　　9?參見車志敏主編：《邁向2010年的云南》，云南人民出版社1998年版，第428頁。?

　　10?參見車志敏主編：《邁向2010年的云南》，云南人民出版社1998年版，第440頁。?

　　11?參見《關于2001年上半年云南省勞動和社會保障事業發展統計通報》，載《云南勞動》2001年第10期。?

　　12?參見車志敏主編：《邁向2010年的云南》，云南人民出版社1998年版，第440頁。?

　　13?參見李續軍：《失業保險欠費根源》，載《云南勞動》2001年第5期。?

　　14?參見胡和生：《失業保險基金運用問題應引起重視》，載《云南勞動》1999年第12期。?

　　15?參見《關于2001年上半年云南省勞動和社會保障事業發展統計通報》，載《云南勞動》2001年第10期。?

　　16?參見《關于2001年上半年云南省勞動和社會保障事業發展統計通報》，載《云南勞動》2001年第10期。?

　　17?參見云南省勞動與社會保障廳醫保中心：《全省醫療保險制度改革進展情況》，載《云南勞動》2000年第1期。

　　18?參見朱詠梅：《該保的全保》，載《春城晚報》2001年11月27日第1版。?

　　19?參見張幟然：《一個不能漏保》，載《春城晚報》2001年12月3日第1版。?

　　20?參見林莉紅等：《從憲定權利到現實權利-我國城市居民最低生活保障制度調查》，載《法學評論》2001年第1期。

　　21?參見《關于2001年上半年云南省勞動和社會保障事業發展統計通報》，載《云南勞動》2001年第10期。

　　22?參見《1999年度云南省勞動和社會保障事業主要指標匯編》，云南省勞動和社會保障廳編

　　23?參見林莉紅等：《從憲定權利到現實權利-我國城市居民最低生活保障制度調查》，載《法學評論》2001年第1期。

　　24?參見《1999年度云南省勞動和社會保障事業主要指標匯編》，云南省勞動和社會保障廳編?

　　25?http：www.labournet.com.cn《社會保險基金運營的現狀及問題》，2001年11月12日訪問。

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