破產法與破產企業職工權益保障

破產法與破產企業職工權益保障

　　保護破產企業職工的合法權益是我國破產法律制度的一項重要內容。1986年第六屆全國人大常委會第十八次會議通過的《中華人民共和國企業破產法（試行）》（以下簡稱《破產法》），對于破產企業職工的保護作了明確規定。自《破產法》頒布至今，隨著經濟體制改革的不斷深入，破產法對于破產企業職工的保護也日益完善，一系列相關的配套法規、政策、司法解釋等相繼出臺，逐漸構成了較為完善的保護破產企業職工的法律制度。

　　由于我國《破產法》的有關規定比較原則，因此，從《破產法》頒布以來，國務院及其所屬部委先后出臺了一系列規定對《破產法》的相關內容加以完善，其中比較重要的有：國務院1994年10月25日發布的《關于在若干城市試行國有企業破產有關問題的通知》（國發[1994]59號）、《關于在若干城市試行國有企業兼并破產和職工再就業有關問題的補充通知》（國發[1997]10號）、財政部《國有企業試行破產有關財務問題的暫行規定》（財工字[1996]226號）、1996年《關于試行國有企業兼并破產中若干問題的通知》（國經貿企[1996]492號）等。這些政策和規定對破產企業職工保護做了非常具體的規定。

　　我國破產法有關破產企業職工的保護主要包括兩個方面的內容：一是有關職工安置問題，關于這一點，在企業《破產法》第4條中明確規定：“國家通過各種途徑妥善安排破產企業職工重新就業，并保障他們重新就業前的基本生活需要，具體辦法由國務院另行規定。”二是有關企業破產財產及其清償順序問題，如《破產法》第37條第2款規定：“破產財產優先撥付破產費用后，按照下列順序清償：（一）破產企業所欠職工工資和勞動保險費用；（二）破產企業所欠稅款；（三）破產債權。”

　　2002年7月18日，最高人民法院審判委員會第1232次會議通過最高人民法院《關于審理企業破產案件若干問題的規定》（以下簡稱《若干規定》），并于2002年9月1日起正式施行。這一規定是最高人民法院繼1991年首次對適用企業《破產法》司法解釋后，對適用該法及《中華人民共和國民事訴訟法》中相關規定所進行的第二次全面系統的解釋，它進一步規范了人民法院對企業破產案件的審理，對我國破產法律制度的完善與發展具有深遠的意義。《若干規定》加強了對破產企業職工的保護，對于破產債權、非破產財產、清償順序、試點城市國有工業企業與一般國有企業破產的區別等都做出了明確規定。這對于進一步完善我國破產法有關職工保護的立法，更好地維護破產企業職工合法權益，將起到積極的作用。

　　一、破產債權

　　《破產法》對涉及企業職工等勞動主體的破產債權，僅僅規定了破產企業所欠職工工資和勞動保險費用屬于優先受償的債權，沒有對其進行分類，從而導致法院在審理案件過程中對因企業破產解除勞動合同時勞動者的補償金、非正式職工勞動報酬、職工集資款等問題無法可依，這在一定程度上損害了職工的合法權益。《若干規定》在總結司法實踐經驗的基礎上，對以往的政策、法規進行了完善，有許多新的突破。其中第56條、57條、58條分別對企業職工等勞動主體給予特殊的保護，將解除勞動合同對勞動者的補償金、非正式職工的勞動報酬和企業向職工的集資款，解釋為企業《破產法》第37條第二款第（一）項可以優先受償的債權，充分反映了國家法律對勞動者群體的保護，對維護社會穩定具有積極的意義。

　　1.勞動者補償金優先受償的規定。

　　破產企業職工的保護是現代各國破產法的一般原則。破產法對企業所欠職工工資和報酬的保護，屬于對勞動者已付出勞動的獲取勞動報酬權的保護；對勞動者因企業破產解除勞動合同的補償金的保護，屬于對勞動者未來損失的保護。《破產法》僅僅將職工工資和勞動保險費用作為第一順序清償的債權，而對勞動者未來損失的保護未作規定。《若干規定》基于保護勞動者權利的角度出發，對《破產法》第37條采取擴大解釋的方法，將對勞動者未來損失的補償這部分解釋為第一順序清償的債權，給予其和職工工資、勞動保險費用同等的法律地位。在《若干規定》第56條中明確規定：“因企業破產解除勞動合同，勞動者依法或者依據勞動合同對企業享有的補償金請求權，參照企業破產法第三十七條第二款第（一）項規定的順序清償。”這就意味著，因企業破產解除勞動合同對勞動者的補償，可以依據勞動合同約定的補償金，也可以在沒有約定時依據勞動法及其相關規定進行補償。

　　2.非正式職工勞動報酬優先受償的規定。

　　我國破產法規定的優先清償的職工工資依其性質屬于勞動報酬，法律并沒有區分勞動者的身份，因此只要是屬于勞動報酬性質的債權，勞動者均應享有破產法規定的優先受償的權利。《破產法》第37條第二款第（一）項規定的“職工工資”，在文義上未對“職工”一詞加以限制，所以“職工工資”既指正式職工的工資，也指非正式職工的工資。因此，《若干規定》第57條規定：“債務人所欠非正式職工（含短期勞動工）的勞動報酬，參照企業破產法第三十七條第二款第（一）項規定的順序清償。”這樣就為實踐中法院在審理破產案件時，對于破產企業拖欠企業非正式職工的工資，尤其是拖欠農民工的勞動報酬問題的處理提供了明確的法律依據。

　　3.職工集資款優先受償的規定。

　　《若干規定》第58條規定：“債務人所欠企業職工集資款，參照企業破產法第三十七條第二款第（一）項規定的順序清償。但對違反法律規定的高額利息部分不予保護。職工向企業的投資，不屬于破產債權。”

　　本條規定也屬于對《破產法》第37條第2款第（一）項進行的擴大解釋，將企業所欠職工的集資款解釋為與企業所欠職工工資具有相同地位的破產債權。主要包括三個方面的內容：（1）對于企業向職工集資形成企業對職工的負債，在企業破產時，職工對企業享有破產債權。《若干規定》的這一規定，不僅有利于對破產企業職工的保護，而且有利于減少社會不穩定因素。（2）對職工集資款的保護僅限于合法權益。對于企業許諾給職工的高額利息不受法律保護，不僅高額利息不能優先受償，而且不屬于破產債權，法院不予確認。對不違反法律規定的利息部分，可以確認為破產債權，但根據司法解釋的本意不能獲得優先受償，屬于普通債權。（3）在企業股份制改造過程中，職工持有企業股份（如職工持股）屬于職工向企業的投資行為，是一種股權性質的權利，不屬于破產債權，在企業破產時不能獲得清償。

　　4.清償順序。

　　由于《若干規定》增加了勞動者補償金、非正式職工勞動報酬、職工集資款三項內容，因此屬于第一清償順序的勞動債權就由過去《破產法》規定的“破產企業所欠職工工資和勞動保險費用”兩項內容增加到5項，依次順序為：（1）企業所欠職工工資，包括欠付正式職工工資和非正式職工工資；（2）企業與職工解除勞動合同后應支付職工的補償金；（3）企業職工勞動保險費用；（4）企業向職工集資借款在扣除違反法律規定高息部分后應償還款項。

　　二、非破產財產

　　所謂破產財產，是指破產企業所有財產中供分配給破產債權人的財產。非破產財產，則是指破產企業財產中不屬于破產財產的其他財產。為了維

護破產企業職工的合法權益，自《破產法》頒布后，國務院及其所屬部門發布了的一系列的政策和規定，對破產企業職工住房、破產企業投資興辦公共福利性設施、工會財產等有關職工切身利益的事項都作過具體規定，最高人民法院新出臺的《若干規定》在此基礎上對相關問題進一步作出了明確規定。

　　1.關于破產企業職工住房處理原則的規定。

　　根據《若干規定》第81條規定：“破產企業的職工住房，已經簽訂合同、交付房款，進行房改給個人的，不屬于破產財產。未進行房改的，可由清算組向有關部門申請辦理房改事項，向職工出售。按照國家規定不具備房改條件，或者職工在房改中不購買住房的，由清算組根據實際情況處理。”

　　本條包括三個方面的內容：（1）根據我國現行的房改政策，職工出錢購買的住房，產權歸個人所有，因此，破產企業的職工住房，已經簽訂合同、交付房款，進行房改給個人的，住房屬于職工個人所有，不屬于破產財產。（2）在企業宣告破產時尚未進行房改，意味著職工可以享受的住房房改優惠政策尚未享受，但企業被宣告破產后，已不具備給職工房改的主體資格，在操作上不具可能性，因此可由清算組代替破產企業向住房制度改革領導小組（房委會）等有關部門申請辦理房改事項，向破產企業的職工出售。（3）按照國家規定不具備房改條件，比如企業的集體宿舍，或者產權不明的住房，或者職工在房改中不購買住房的，由清算組根據實際情況處理。

　　2.關于破產企業投資興辦公共福利性設施的規定。

　　根據國務院“國發[1994]59號文件”《關于在若干城市試行國有企業破產有關問題的通知》、和“國發[1997]10號文件”《關于在若干城市試行國有企業兼并破產和職工再就業有關問題的補充通知》規定，破產企業的學校、托幼園（所）、醫院等福利性設施，原則上不計入破產財產，由破產企業所在地的市或市轄區、縣的人民政府接收管理，其職工由接收單位安置，但是沒有必要續辦并能整體出讓的，可以計入破產財產。按照規定，上述政策只能在國務院確定的“優化資本結構”試點城市范圍內的國有工業企業破產，適用范圍受到限制。《若干規定》第82條規定：“債務人的幼兒園、學校、醫院等公益福利性設施，按國家有關規定處理，不作為破產財產分配。”這就意味著，自《若干規定》頒布后，所有企業破產中涉及幼兒園、學校、醫院等公益福利性設施的處置，都將統一不作為破產財產分配。

　　3.關于工會財產不屬于破產財產的規定。

　　作為具有社會團體法人資格的組織，工會在民事活動中的財產權依法受到保護。《工會法》第46條規定：“工會的財產、經費和國家撥給工會使用的不動產，任何組織和個人不得侵占、挪用和任意調撥。”必須指出的是，工會與企業法人是各自獨立的法人主體，企業或企業工會對外發生經濟糾紛時，應當各自承擔相應的法律責任，企業不承擔企業工會的債務，反之，企業工會也不承擔企業的債務。

　　根據《若干規定》第71條第（九）項的規定：“破產企業工會所有的財產不屬于破產財產。”這一規定完全符合《工會法》的有關立法精神，從破產法的角度強化了對于工會財產的保護，對于遏制屢屢出現的企業破產中損害工會財產的現象提供了有力的法律保障。

　　三、關于兩類企業破產的不同規定

　　我國破產法有關破產企業職工的保護還有一個重要的方面，就是有關職工安置的問題。按照《破產法》第4條的規定：“國家通過各種途徑妥善安排破產企業職工重新就業，并保障他們重新就業前的基本生活需要，具體辦法由國務院另行規定。”一般來說，破產企業職工的安置費用包括：（1）職工失業期間的救濟費用，包括企業進入破產程序后職工的生活費；（2）企業離退休職工的離退休費和醫療費；（3）失業職工再就業的安置費用。在有關安置費的處理方面，試點城市國有工業企業和一般國有企業適用的法律是不同的。

　　目前，試點城市國有工業企業的破產案件須納入全國破產計劃，而納入計劃破產的企業，可以使用國務院的特殊政策。特殊政策主要表現為可以用破產企業的財產安置職工，破產債權和別除權都不能優先于職工安置費。這與《破產法》的規定是不一致的。根據國務院通知的有關規定，這些費用都可以從破產企業的財產中支付。例如，國務院“國發[1994]59號文件”中特別強調：“實施企業破產必須首先安置好破產企業職工”，并且規定：“企業破產時，企業依法取得的土地使用權，應當以拍賣或者招標方式為主依法轉讓，轉讓所得首先用于破產企業職工的安置”：“處置企業土地使用權所得不足以安置破產企業職工的，不足部分應當從其他破產財產所得中撥付”，等等。有學者認為，該規定在實踐中導致了破產企業面臨破產毫無危機感，而且容易導致破產約束機構趨于軟化和松馳，不能使職工的個體利益愿望和企業的整體利益意識融而為一，使職工游離于企業破產后果的承受主體之外。[1]（P70-71）還有學者認為，國務院的通知規定，關于破產企業的土地使用權及其他財產，即使已設置抵押，變賣所得也要優先用于破產企業職工安置，而不清償抵押債權人。這與我國《擔保法》關于抵押擔保的規定相違背，實際上相當于以國務院的行政法規廢止或修改全國人大常委會制定的法律，認定抵押制度對破產企業無效，使債權人（尤其是銀行）債權的安全得不到應有的法律保障。[2]（P282）

　　對于這個問題，《若干規定》采取了以法律為依據的做法，沒有將政策包括在其中，對國家破產計劃未作專門規定，而是在第105條做了如下規定：“納入國家計劃調整的企業破產案件，除適用本規定外，還適用國家有關企業破產的相關規定。”這一規定將試點城市國有工業企業與一般國有企業破產做了明確區分，不僅有利于保護破產企業職工等勞動主體的利益，而且有利于對債權人合法權益的保護，既符合我國的國情，又有利于我國現行破產法律制度的完善。

　　試點城市國有工業企業與一般國有企業的破產除適用法律和政策規定不同之外，還存在以下不同：

　　1.可分配財產范圍不同。

　　試點城市國有工業企業破產時，企業處置依法取得的土地使用權所得必須作為安置費用優先安置職工，如有剩余可與其他破產財產一起統一列入破產財產分配方案參與清償分配。而一般國有企業的土地使用權如果是以出讓方式依法取得，企業破產時，在其土地使用權有償使用的剩余年限內，其依法處置土地使用權所得應納入破產財產參與清償分配。如果是以劃撥方式取得的，則企業破產時，土地使用權將被國家無償收回，企業無權處置。

　　2.財產分配次序不同。

　　試點城市國有工業破產企業的財產分配次序為：（1）清算費用；（2）拖欠的職工工資、勞動保險費用和職工安置費用；（3）有效的財產擔保債權；（4）欠繳的稅款；（5）普通債權。一般國有破產企業的財產分配次序為：（1）清算費用；（2）有效的財產擔保債權；（3）拖欠的職工工資和勞動保險費用；（4）欠繳的稅款；（5）普通債權。

　　3.職工安置不同。

　　試點城市國有工業破產企業職工安置依據法律和政策從預案操作到案件終結貫穿始終，而且是財產清算結束后的主要工作，可以占用處置土地使用

權所得和其他財產。而一般國有破產企業職工安置工作必須在立案之前處理好，或者通過其他程序和途徑解決，立案之后的清算、審理過程不再考慮職工安置問題，分配方案中也不體現安置費用。

　　四、破產費用

　　破產費用是指破產清算過程中所發生的各項支出，應當從破產財產中優先撥付。破產費用是在破產程序中隨時發生的，為保證破產程序順利進行，允許破產費用隨時支付。在破產宣告后，破產財產不足以支付破產費用的，破產程序相應終結，未清償的債務不再清償。破產費用的開支范圍包括：清算期間職工生活費；破產財產管理、變賣和分配所需費用；破產案件訴訟費用；清算期間企業設施和設備維護費用、審計評估費用；為債權人共同利益而在破產程序中支付的其他費用，包括破產企業催收債務差旅費及其他費用等。

　　由于職工工資和勞動保險費用本身是第一順序清償的債權，優于國家稅收和普通債權受償，因此在清算期間優先撥付職工生活費、醫療費不會造成對國家稅收和普通債權人的損害。所以《若干規定》第90條規定：“清算期間職工生活費、醫療費可以從破產財產中優先撥付。”該條規定是根據目前實際情況為援助困難職工而作出的一項特殊規定，在我國現階段，與企業市場退出相配套的社會保障機制尚未完全建立，破產企業職工生活尚缺乏足夠的社會保障的情況下，從破產財產中優先撥付困難職工的生活費、醫療費，緩解這部分職工生活與醫療困難，既體現了社會主義制度的優越性，也體現了我國破產法律制度對企業困難職工的保護。

　　「參考文獻」

　　[1]湯維建。破產程序與破產立法研究[M].北京：人民法院出版社，2001。

　　[2]王欣新。破產法專題研究[M].北京：法律出版社，2002。

　　[3]唐德華。破產法及司法解釋適用指南[M].北京：人民法院出版社，中國方正出版社，2002。

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