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國有企業職代會改革芻議
現有國有企業內部管理制度的模式為：廠長負責制、職工代表大會制度、企業基層黨組織制度三者有機結合，即廠長在國有企業中對企業的物質文明和精神文明負全面責任，職工通過職代會行使民主管理和民主監督權力，企業基層黨組織對國家的方針、政策在本企業的貫徹執行實行保證監督。但是，近年來隨著國有企業廠長的地位和權威不斷加強，職工代表大會制（以下簡稱職代會）作為一個基本制度，其作用卻在日益淡化，作為生產力諸因素之中具有能動性的勞動者在企業中的地位與憲法賦予的“國家主人翁”的地位之間有了相當的差距，民間流傳“主人翁，主人空，主人為仆人打工”即可見一斑。與此同時，國有企業的虧損面也在不斷地擴大。為此，重新認識職代會的地位和作用，全心全意依靠工人階級，充分調動每個職工的生產積極性，培養職工與企業命運一體化的精神，就成為我們當前必須關注的問題。
一、職代會存在的依據
�。ㄒ唬﹦趧诱呤巧a力要素中最重要的要素。在市場經濟社會中，與生產資料、勞動工具一樣，勞動者屬于生產力的要素，但生產資料和勞動工具只是生產力構成的物的要素，而勞動者是具有特殊能動性的活的要素，勞動對象和勞動資料在沒有活的勞動的參與下，只不過是可能的生產力。依勞動創造價值的理論，勞動者的主體意識的發揮，主體積極性的高漲，必然對企業的效益產生重大的影響，尤其是科技的發展，勞動的智力因素不斷提高，腦力勞動這種創造性思維活動在其十分復雜的運行過程中，所產生的效益和實際效益不象簡單勞動那樣取決于勞動時間，而更多地依賴勞動者的主觀能動性。行為科學理論的興起，正是基于這種現象的理性化認識。重視人的作用，使“個人的尊嚴和自由發展”，把“雇員從那種與人的尊嚴不相容的客體地位上升到必需的主體地位”，充分調動其積極性，協調資本與勞動的矛盾，“參與決定便是合適的辦法”（注：f.x.bea等，《企業管理學》，復旦大學出版社，1996.第205頁）。那么，國有企業的職代會也就成為“參與決定”的必然場所。
（二）在現代社會中，企業制度所體現的利益已由一重性向多重性轉化。在生產者與消費者同一的魯賓遜經濟中，利益的討論無從談起，但一旦生產為了滿足大眾的需要而轉向分工時，消費者與生產者的角色也分開了，生產既體現生產者的利益同時也體現消費者的利益。生產者只有在其作為生產資料的主人時，生產者的利益才作為單純的所有者利益出現，而所有者不是或主要不是以自己占有生產資料進行勞動時，生產者利益被分化為職工利益和資本所有者利益。那種認為“股東權益最大化”，“股東利益至高無上”的理論在西方早已是昨日黃花。著名的英國法學家弋沃指出：現代企業內部真正與治理機構打交道的權益主體是企業的職工，而不是股東，盡管從法律上看股東是公司資產的終極所有者，但是職工為企業工作并在企業中度過他們的大半生時光（注：李保民等，《建立現代企業制度實務》，中共中央黨校出版社，第241 頁）。現代社會公司經營狀況的變化，受影響的除資本所有者外，還有為企業服務的職工，所有者和職工對企業及其經濟活動都是必不可少的，兩者也同樣地承擔了風險。從身份關系變化角度看，股東可以轉讓或出售其出資而解除資本所有者身份，但職工離開企業卻須承擔較大的人力資本的損失，職工與企業的關系一般都相當持久。故職工參與企業管理和決策除有助于維護其利益外，還有助于提高職工的積極性和創造性。
�。ㄈo論是社會主義國家還是資本主義國家，民主原則都被認為是職工參與企業生產經營管理的理由。經濟基礎決定上層建筑，經濟民主是政治民主的基礎，企業是經濟的細胞，企業民主就是經濟民主的基礎。民主原則要求一定集團的決策由多數人作出，職工參與企業的管理便有了政治上的意義。
基于上述理由，發達的資本主義國家為適應生產力發展的要求，緩和勞資矛盾，紛紛采用行為科學理論，以法律形式對職工參與企業管理作了強制性規定，甚至把職工參與制度的設立視為市場經濟中企業進入市場的入場券（注：（日）奧島孝康，《市場經濟與職工參與》，《外國法譯評》1994.2.第50頁），這種背景下， 職工參與企業管理成為世界普遍現象。
就我國而言，生產力理論同樣有效，國有企業在法律上是全民所有制企業，由國家代表全民行使所有權。因此，國家是企業的所有者主體。企業所有者的利益包括本企業職工的利益及所有者代表的國家利益，全民企業職工便同時身兼所有者和生產者的雙重身份，可見職工的利益與企業經營效益之間的一損俱損、一榮俱榮的關系。企業的經濟效益不僅決定國家和經營者的收入，也決定了職工作為生產者的收入。在我國，再就業機會的匱乏客觀上使職工比西方國家的雇員更依賴于企業，企業興旺，職工生活火紅；企業不景氣，職工生活首當其沖受到沖擊，企業破產，大部分或全部職工下崗待業，如此的血肉聯系使職工對企業的前途和命運的關注不亞于作為企業所有者代表的國家，更何況企業收入進入再分配環節與職工仍有關系。故此，國有企業特殊的多重利益結構決定了企業職工有參與企業管理的必要。再次，我國職工參與管理也是我國國體、政體所決定的，我國是人民民主專政的國家，職工是國家的主人，國家的重要任務之一就是維護勞動者在各方面的主人翁地位，包括政治、思想、文化、經濟等方面，在企業管理中就是要維護職工參與企業管理的權利。職工參與亦是我國企業民主管理六十多年的經驗總結，是自1922年湖南安源萍鄉煤礦工人參加工廠管理的最早嘗試，經歷了“三人團”（蘇區）、“職工大會”（建國前解放區），建立起較為完善的職工代表大會制�？梢姡毚鷷贫仍诶碚撋虾蛯崉丈隙际且环N不可舍棄的制度，淡化這種制度是背時而動，當務之急應當找出其缺陷并對之進行完善。
二、西方國家職工參與的基本形式及給我國的啟示
盡管許多國家都有職工參與制度，但依各國國情的不同，參與的形式也有極大的差別。目前職工參與主要有：股東會參與、監事會參與（一元制國家董事會參與）和勞資協議機構的參與等三種形式（注：（日）奧島孝康，《市場經濟與職工參與》，《外國法譯評》1994.2.第47頁）。
�。ㄒ唬┕蓶|（大）會參與，也即職工持股參與，指工人通過購買股票或擁有股本成為本企業的股東，從而法定地取得了解本企業經營狀態和參與企業管理的權利，這是近年來在西方發展很快的一種職工參與制度。美國的職工持股制度也叫esop（employee stock ownship plans）。采取職工持股的企業由1975年的1600家發展到至今的近1 萬家（注：（美）k.y.芝柯等，“授權職工：是否為解決萌芽中危機的良策？”《經濟譯文》1996.3.第9頁）；在日本，截止到1992年，在全部上市公司的2123家公司中有2011家實行這一制度，占上市公司的94.7％；在非上市公司中，以資本金在1億日元以上，職工人數在100人以上的4415家公司為調查對象，其中得到回答的991家公司中有273家公司（注：（日）奧島孝康，《市場經濟與職工參與》，《外國法譯評》1994.2.第49頁）。據有關資料顯示，我國各類的股份制企業3220家內部
職工持股的有2751（注：張承耀，《現代企業制度原理》，中國鐵道出版社，1994年，第96頁）。
�。ǘ┙洜I參與，即職工通過監事會或董事會參與企業的經營決策和管理。具有典型意義的是在公司內部組織機構采取“二元制”即董事會和監事會制的德國，其職工參與通過監事會實現，不論是依公法還是私法成立的公司， 都要服從職工參與企業經營法律的支配， 任何擁有2000名以上職工的企業，都要設一個監事會，其中半數的席位要分給勞工代表；1000名員工的礦山企業，也有基本相同的規定；擁有500 名以上職工的企業，其職工代表占監事會人數的1／3至1／2（注：范健、張萱，“德國法中雇員與公司決策制度比較研究”《外國法譯評》1996.3.第56—58頁）。奧地利的職工代表要在監事會占有1/3的席位，私有與公有企業， 一律如此。 法國則通過董事會實行職工參與， 法國所有依1982年2月11日法案實行國有化的企業都采取國有公司形式， 并依三分制原則組成各部門，董事會的席位在消費者、職員以及國家的各類代表中平均分配，職工代表由職工無記名投票選出（注：華民，《透過流行看趨勢-世界主要國家國有企業概覽》，上海譯文出版社1994年版，第80頁）。
�。ㄈ﹦谫Y協議機構的參與，這是職工通過獨立于股東會、董事會、監事會的組織，對企業的經營方針、經營計劃、工資、勞動保護等問題在信息上的了解和溝通的一種制度。它由勞資雙方選派代表組成，屬勞動法范疇。日本、美國對勞資協議機構管理的共同點為：政府對這一制度始終貫徹了“任意性原則”，即在法律上勞資協議機構是一種企業內的民間機構，其活動及產生的決議等，完全由企業自行決定。
職工持股制度在日、美等發達國家十分盛行，其原因首先在于希望借此提高職工經營參與意識，把廣大職工與企業緊密聯系起來，這是職工持股制度存在的根本原因。其次，現階段西方工人已具有一定的購買力和投資需求。再次，該制度得到政府在財政稅收方面的扶持。支持職工持股制度的人認為職工持股制有下述優點：第一，促使職工關心企業，提高職工參與的積極性。美國企業的勞資界限分明，企業與職工的關系是生硬的契約關系，實行這一制度可使原來較為緊張的勞資關系變得較為緩和。而日本企業股東與職工關系較為密切，這一制度使職工與企業共擔風險的責任更為明確。第二，可形成穩定的股東群體，防止公司被惡意收購。由于職工股有一定的保留期等限制性轉讓條件，可以形成穩定的股東群體。當公司被惡意收購時，給職工帶來的人力資本的損失往往大于拋售股票所帶來的利益，也在一定程度上阻卻職工拋售股票。因此，對付美國被視為家常便飯的公司收購，實行職工持股便是較好的防御方法。反對這種制度的理由有：受職工購買力的制約，職工持股數量一般較少，難以在股東大會產生決定性影響，“搭便車”的傳染病很容易在企業中蔓延開來，導致職工采取“偷懶”或其他利己的行為。其次，在股東大會萬能主義已衰落，股權分散和法人持股使所有權與經營權的分離日益明顯，由于行使支配和監督權的成本高昂，股東尤其是小股東放棄股東大會的支配和監督權力，股東大會成了沒有觀眾的演出，股東大會趨向空殼化，經營權旁落董事會，看得見的手（經理人員）管理支配企業成為近代企業的標準形態（注：（日）奧村宏，《股份制向何處去-法人資本主義的命運》，中國計劃出版社，1996.第28 頁）。因而職工持股制度無法解決職工為企業所有者身份對企業的參與，特別是經濟決策參與（注：范健、張萱“德國法中雇員參與公司決策制度的比較研究”《外國法譯評》1993.3. 把職工參與分為兩種形式：一是社會參與決定，指職工參與決定勞動過程中產生的社會性問題，如勞動時間、勞動保護等；二是經濟參與決策，指職工以特定方式，在一定程度上參與決定企業事務，監督企業管理，直接涉及企業生產經營的管理問題，如企業再投資的規模及方向等。）。依美國對一般職工持股企業進行個案分析和計量經濟研究的資料表明：企業職工持股盡管表面上與所有制有關，但企業生產率和增長雙雙在很大程度上與結合有職工參與管理的資本分享是正相關的（注：同前頁注②，第9 頁）。但職工的有效決策參與與職工持股之間并無必然的聯系，職工是否對企業進行有效的經濟決策參與取決于企業章程或持股契約的規定。因而實際上這一制度并不能真正解決職工參與企業管理的問題。
勞資協議機構的參與，在美國稱勞資委員會，是美國傳統的工人參與管理活動的形式。它實際上只是一種咨詢機構。設立的目標是幫助改善工人的工作條件，提高職工的生產積極性，促進企業經營效率及生產效率的提高，但多限于社會參與決定，而無經濟參與決策權。其缺陷有：全美的勞資協議機構并沒有法制化，靠公司章程規定，這也正是美國勞資委員會數量不算少，但得到的評價卻不太高的原因。在經濟不景氣時才受到重視，一旦經濟轉向正常，該制度的發展便停滯不前。長期以來隨經濟形勢的張馳而曲折發展，時起時落，即使在二戰時期，全美也只有5000多家企業建立了勞資委員會，而且真正在解決與生產經營有關問題方面發揮作用，也即享有經濟參與決策權的僅占十分之一左右（注：參見：蔣一葦、黃紹輝，《企業民主管理的理論與實踐》，中國勞動出版社1991版，第38頁）。因此，美國的勞資委員會并沒有解決美國職工的參與問題，在本世紀70年代美國經濟跌入低谷時，不得不尋求一種新的解決勞資關系的途徑-職工持股制度。日本的勞資協議機構叫勞資協會，它是公司提案的一個場所，但與美國不同的是，日本有傳統的人本管理思想，其企業經營管理過程奉行凜議制（注：蔣一葦、黃紹輝將凜議制的內容歸納為三點：一是自下而上地對經營上的重大問題提出建議，然后作出決定；二是在研究這些建議時，凡與職務有關的人員都要參加；三是提出建議時要按規定的書面格式與正式程序來整理記錄和簽字，以示嚴肅認真和受到重視。參見蔣一葦、黃紹輝編《企業民主管理的理論與實踐》，中國勞動出版社，1991版，第245—246頁）和集團主義企管精神，經營者的民主參與意識較強，因而這一制度在日本效果較美國好。
德國有關職工參與公司決策的立法相當完備，幾乎囊括了所有的企業類型，而且參與內容也十分廣泛，既有職工的社會參與決定，也有經濟參與決策權。該制度在德國已實施20年，德國是二戰之后西方世界中勞資關系處理得最好的國家之一，與西方其他國家相比，也有相當高的經濟增長率，其中職工參與決策的制度作出了不可磨滅的貢獻。它的成績也為許多國家首肯，并成為仿效的楷模，70年代以來，奧地利、盧森堡等一些北歐國家也開始實行董事會或監事會的職工參與，但形式不一。德國的經營參與制也有其缺陷：法律所期待的共同參與只被有限地執行，在眾多共同事務中，職工更加關心工資待遇、勞動時間和勞資利益沖突（注：（德）托馬期·萊塞爾，《德國股份公司法的現實問題》，《法學家》1997.3，第86頁）。
各國的職工參與制度給我們以下啟示：第一，各國均依本國的國情、法律文化背景設置本國的職工參與模式；第二，三種模式的目的均在于使職工參與企業事務，培養職工與企業命運一體化的精神，激發職工的生產積極性；第三，各國只有給予職工有效的經濟決策參與時，職工參與的機制才能
顯示出其威力，也只有強有力的完備的立法對職工參與加以規范時，職工參與才能普遍、健康、持續發展。中國設立職工參與制時，沒有必要全盤照搬國外的某一模式，我國職代會歷史悠久，立法上將其定位為職工民主管理和民主監督的機構，國有企業已普遍設立，并廣為社會和職工所接受，是一種具有中國特色的職工參與制，為中國職工參與作出了重要的貢獻。面對我國職代會功能的弱化，我國應切實賦予職代會以經濟參與決策權力和民主監督權力，同時在立法上改善職代會的運行機制，使職代會在新的時期仍能成為國有企業職工民主管理與民主監督的場所。
三、我國職代會法律制度的若干缺陷及完善
重新審視職代會制度時，應當根據國有企業的具體情況，使職工既可以參與企業管理與民主監督，又不妨礙廠長的正常生產決策，各個機構能各司其職，各負其責，形成高效的、富有活力的內部管理系統。
�。ㄒ唬┞毚鷷纳a經營決策權
職代會的權力范圍各國法律的規定均有不同。如德國的《公司法》第111條賦予監事會一項重要的權利，“章程和監事會都可以規定， 某種業務中只能在取得監督事會同意后才能執行”，監事會并不擁有業務執行權，但該條保證了董事會亦不可恣意妄為，不受控制地行使業務執行權，董事會須報請監事會同意的特定事項一般是（1 ）“生產-市場-計劃草案”；（2）設立或撤銷下屬公司；（3）重要生產部門的設立、撤銷、合并與轉移；（4 ）對相關公司采取的對本公司有重大影響的對策；（5）買賣房地產；（6）指定公司全權代理等（注：梅慎實，《現代公司機關構造中的監事與監事會》，《商事法論集》（王保樹主編）第1卷，第186頁）。我國《企業法》第49條第1 款在企業經營方針、長遠方案、年度計劃、基本建設方案、年度計劃、基本建設方案、重大技術改造方案、培訓計劃等方面規定了職代會有參與的權利。與德國監事會行使同意權的范圍相比，企業破產、分立、合并等重大生產經營事項并未列舉出來，實踐中就有工廠被宣告破產當天職工才被告知的情形。其次，職代會對上述重大生產經營決策的參與顯得非常被動，職代會對廠長提出的上述方案可以進行審議，但審議結果如何，從法律程序上講，并不妨礙被審議的方案的貫徹實施。顯而易見，職工在生產經營上的參與僅為知情權而已。廠長是唯一的決策者，職工的參與度取決于廠長個人的好惡，而職代會參與權限與廠長決策權限之間，存在著此消彼長的關系，職代會職權的落空便不難設想。這種設計有利于廠長生產經營意圖的實施，可提高決策的效率，但不利于體現現代國有企業的多重利益的屬性，也由于國有企業的產權設計上的缺陷，導致廠長的權力過大，出現擅權行為，常有所聞廠長把職工排擠于生產經營決策之外，使職工在此領域的參與形同虛設。
我們認為職代會的完善可采取下述措施：第一，拓寬職代會對生產經營領域的參與，增加職代會對企業合并、分立、組織形式變更及破產等重大生產經營決策的參與；第二，增加職代會的參與力度，可以考慮賦予職代會某些重大生產經營決策的審議決定權，增加職工對廠長的擅權行為的制約能力。該制約模式為：廠長提出的決策方案交職代會審議，職代會與廠長意見分歧時，廠長依職代會意見修改或交國有資產代表裁決，由國有資產代表行使終局裁決權。當然，職代會可行使審議決定權的事宜不可太多太細，否則易生廠長工作被動和決策效率低下之弊端，范圍僅限于上述重大生產經營事項。
�。ǘ┞毚鷷谋O督權
在公司制中，股東會、董事會、監事會互相制約，形成一套相互制衡又高效率的運行機制。國有企業既有來自企業外部的上級主管部門的監督，也有來自于企業內部職代會的監督，還有專司監督之職的企業中共基層黨組織。于外部監督而言，由于國有企業所有者的代表為各行政機關，但行政機關為數眾多，是中央，還是各省、市政府？哪一個部門代表呢？實務中這個問題常被提出，這就是產權不明晰。即使產權代表明了，但該代表非收益者，往往與企業之間缺少切身利益關系，無切身利益的驅動為其履行職責的惰性提供了土壤。而專司監督之責的企業中共基層黨組織，也僅是“對黨和國家的方針、政策在本企業的貫徹執行實行保證監督”（注：《全民所有制工業企業法（試行）》第8條），至于黨組織通過何種程序，可采取何種措施進行監督，《企業法》只字未提，如此缺乏具體操作性的規范使企業黨組織的監督走向了兩個極端：一是無法監督；二是在企業中形成兩個中心（廠長與書記），解決兩個中心的結果是廠長兼任書記，生產經營決策和指揮機關與監督機關合二為一，喪失了監督的作用。《企業法》雖也對職代會的監督作了規定，但是也僅在于職代會對廠長等企業領導的評議，該評議權同樣缺乏操作性。可見來自企業外部的監督無法與所有者的監督相匹敵，來自企業內部的監督力量微弱，廠長在許多領域內可以擁權自重，甚至有“廠長負責制成了廠長所有制”之說，廠長廠外設廠，帳外設帳，國有企業可以是微，甚至一天天虧損下去，個人的荷包卻一天天脹起來，按勞分配成了按“膽”分配，加強對廠長的監督應成為國有企業的當務之急。
職代會是國有企業中獨立于廠長的職工代表機構，由職代會承擔監督者的職能是必要的也是可行的。如上所述，國有企業是一個體現多重利益的經濟實體，職工扮演的所有者、生產者的多重角色使其能負監督之責，職工與企業之間的切身利益關系使其愿負監督之責。在職代會監督權力的設計上，鑒于廠長地位顯赫，個人專權，必須給予職代會較大的監督權力，才能與廠長負責制制衡，收到監督之實效。職代會的監督措施：一為前文所述，給予職工重大生產經營決策權，實現事前監督。二可賦予職代會財務上的監督權。這是一種事后監督權力，旨在了解、核算企業的真實財務狀況，防止企業財產流失，在一定程度上克服“富了和尚窮了廟”的弊端。三是賦予職代會對廠長的彈劾權，在廠長對企業或職工有重大違法行為或有嚴重損害企業利益的行為時，職代會可以向國有資產代表者請求罷免廠長，國有資產代表機構應當受理。當然對于彈劾權的行使范圍，法律應當作出列舉性的規定，以防權力的濫用。
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從立法技術角度看，法律規范必須具有兩個要素：行為模式及法律后果。行為模式規定了主體的權利和義務，而法律后果則是主體履行義務的獎勵和違反義務的制裁。盡管法律本身的強制性和權威性為法律規范的行為模式提供了前提和條件，但行為模式的實現卻還要取決于違反法律規范的行為應承擔什么樣的法律責任，以及可資解決的途徑。而《企業法》中廠長對職代會所負的無約束力的義務條款，如職代會對廠長提出的重要規章制度方案行使否決權，廠長對此置之不理，將該方案公布實施，職代會對此無能為力；廠長違反法律規定，封鎖重大生產經營決策信息，廠長應負何種法律責任？以何種途徑追究？《企業法》僅在第62條涉及職工權益的保護：“企業領導干部濫用職權，侵犯職工合法權益，情節嚴重的，由政府主管部門給予行政處分，濫用職權，假公濟私，對職工實行報復陷害的，依刑法追究刑事責任”。該條只對職工合法權益受侵害時給予保護，但卻沒有給予職工合法民主管理和監督權力受侵害時提供保護，而且該條的保護具有濃厚的行政色彩
。為保護職代會履行民主管理和監督的職能，必須明確規定廠長侵犯職代會職權時，職代會的直接司法救濟途徑和措施，廠長本人相應承擔的法律責任，以保障職代會職權的落實，使職代會成為實實在在的職工參與民主管理和監督的機構。
李伯僑 林碧艷
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