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國外電子文件中心建設戰略與理念透析
國外電子文件中心建設戰略與理念透析余厚洪
論探討國外電子文件中心建設戰略與理念透析
起源于20世紀中口r的“文件中心”是一種社會化、集約化和專業化的半現行文件管理機構，被譽為“現代最富有生命力的新型檔案機構”.如今，在電子文件數量激增的形勢下，順應電子文件保管、利H拍勺需求而建立起來的“電子文件中心”,是文件中心向電子領域的推進。本文試以美、澳、英、德、加等國為例來談談國外電子文件中心建設的戰略與理念。
一、國外電子文件中心建設戰略
1.美國：信息技術驅動多元化戰略
1988年，美國國家檔案和文件署（NARA）建立了全球第一個電子文件中心。該中心是NARA六個主要辦公室之一——華盛頓D-C文件服務部的一部分，內設檔案服務分部與技術服務分部，前者負責電子文件的鑒定、登錄、保存、加工及參考服務工作等，后者則從技術上輔助電子文件中心的工作：,館藏電子文件來源于美國國會、法院、總統行政辦公室、各種總統會}義以及近100個局及行政分支機構的部門，內容涵蓋政府的表態和農業、人口、教育、環境、經濟、軍隊、科技、健康、社會服務、同際事務等方面。
文件中心工作人員要對電子文件開展存貯、檢索、保密、鑒定、保護、遷移等一系列工作：①信息存取。除存取9-磁道的磁帶機或3480-類卡式磁帶機巾的電子文件外，中心保管的大多數電子文件都不必依靠專用計算機硬件或軟件處理。②信息復制可以采取多種技術方法拷貝電子中心的文件，并可用不同密度復制，但不包括對有關文件編制的復制，同時區分不同情況收費。文件的轉存、復制都在電子媒體上進行，中心沒有慣例摘錄、制表或按格式打印輸H{.③信息定購。預訂者在寫明預訂輸入標準后，可使用電子文件中心E-mail（****）要求預訂，還可在電子文件中心建立一個存款賬戶以便支付費用。
在建設電子文件中心的同時，美國于1998年提出了ERA（ElectronicRecordsArchives）方案，擬將信息技術領域里的“面向對象”方法引入到檔案管理領域，建立一個在整個文件生命周期都可以跟蹤并使用文件的實用自動化系統。這是美國電子文件中心建設戰略目標和對策實現的具體手段，具有保證計算機生成的文件在未來仍然保存并滿足社會各方面的基本證據需要，在保證文件真實性的同時能夠長久保存，在滿足保護隱私和敏感信息的同時保證公眾的利用等功能。可見，美國特別注重技術影響分析，重點強調通過建立滿足文件功能要求的文件管理系統來實現電子文件的集中保管，以此來實施電子政務信息技術驅動多元化戰略。由于具有既遵循文件運動規律又不乏實踐創新、既追求規模效益又重視服務質量等特征，美國電子文件中心成為其他國家效仿的典范。
2.澳大利亞：業務分析法驅動多元化戰略
澳大利亞檔案工作者從“文件”最本質的特征——憑證作用來考慮文件的存在②，因此，電子文件中心要求文件形成部門在移交電子文件時提供有關數據與背景信息。
澳大利亞突出業務分析方法論，強調從好的業務治理出發，在接收電子文件時作“全面檢查”:①確認所有需要移交的電子文件和對應的文字材料是否移交齊全；②對照移交的原始文字材料檢查電子文件的真實性、準確性；③對電子文件材料進行病毒或其他問題的檢查；④將經過檢查的電子文件存放于安全庫區隔離觀察4周，再用更新后的病毒檢索系統對其進行檢查，合格者轉存至中心的計算機系統中。
澳大利亞還非常重視文件格式的規范化處理。需保存的檢查合格的電子文件要同時被轉換成兩種文件格式：一種保持原始狀態，稱為“原始記錄版”;另一種是經過規范化處理后被國家檔案館長期保存的新的數據格式，稱為“規范化格式版”.目前，澳大利亞國家檔案館使用XENA（XMLElectronicNormalizingofArchives）系統來完成這一轉換工作。格式轉換完畢后，保管員還要使用“校驗總和”（Checksum）軟件反復核查，以確保內容的真實性。核查無誤后，兩種格式的文件最終都將被復制成一種難以被磁化的錄像光盤存入電子檔案庫中。
此外，澳大利亞還建立了政府機關與國家檔案館和責任權威機構的責任戰略聯盟，構筑具有全局性和綜合性特點的文件管理框架，實施業務連續體與文件連續體“雙連續體”集成電子文件管理策略。
3.英國：信息自由法驅動多元化戰略
英國建立了具有戰略指導作用的國家電子文件管理政策框架，出臺了具有示范作用的電子文件管理系統功能要求規范。這主要包括《現代政府白皮書》（1999）、《電子文件管理的電子政府政策框架》（2001）、《電子文件管理系統功能需求》（2002）、《信息資產登記》（2007）等。③其中《電子文件管理系統功能需求》（FunctionalRequirementsforElectronicRecordsManagementSystems）所列條款共420余條，遠遠超過DOD5015.2的160條、MoReq的390條。
另外，英國還制定了一整套電子文件管理對策及實施指南。如英國電子文件中心強調的元數據標準（e-CovernmentMetadataStandard），是英國國家檔案館和“電子專員辦公室”（Officeofthee-Envoy）合作開發的支持文件管理元數據交換的XMLschema,能提高電子文件管理系統之間、電子文件管理系統與其他系統之間的互操作性。英國規定接收的電子文件格式為PostScript、TIFF、SGML、PDF和逗號界定文件格式，規定用CD-ROM和CDR等最安全的介質保存，還要求各部門在選定移交文件的格式和介質后制定一個詳細的文件移交計劃，對移交文件的步驟予以說明，以確保文件移交工作順利完成。理論探討
在英國，從上到下實施電子文件管理規劃，從下到上實施電子文件和數字檔案系統構建。英國不僅為部門和機構形成的電子文件的電子化保存與檢索及其電子文件管理系統的設計與實施提供政策框架，還為政府機構間電子文件的共享與交換提供通用元數據標準和互操作性標準及指南。這屬于信息自由法驅動多元化戰略。
4.德國：工作業務流管理驅動多元化戰略
德國將電子文件作為提高政府效能的重要工具，同時關注公民對于電子政務信息的利用。德國將電子文件管理納入IVBB聯邦政府兩地電子政務網絡建設之中，并在聯邦政府在線項目（BundOnline-2005）中得到發展和完善。
DOMEA（Dokumenten Managementund FJektron-is cheArchivie,計算機輔助文件管理和電子歸檔），是德國政府機關和事業單位電子文件管理和歸檔的推薦性標準，目前的版本是2005年11月公布的2.1版，它是德國聯邦內政部下設的信息技術協調指導處從1996年開始為無紙化辦公制定的。該規范不僅指導在計算機輔助條件下電子文件的流轉和歸檔，還指導如何整理那些保存在文件服務器、硬盤和電子郵箱中尚未結構化的電子文件，以滿足電子文件管理中齊全性、完整性、真實性、合法性的要求。DOMEA還規范公務電子郵件從發送、接收、轉發給相關員工、辦理到向電子文件中心歸檔的全過程。④經過不斷修正完善，DOMEA已成為歐洲國家中重要的電子文件和電子檔案管理標準。在DOMEA中，運用了較為獨特的文件集合和案卷分層管理理念，按照登記系統、電子文件和工作流管理層層推進電子文件的管理活動。
5.加拿大：公共管理服務驅動多元化戰略
加拿大電子文件中心的建設理念體現在加拿大政府文件管理的定位、原則及其規范中，該國的電子文件管理被納入《統一電子證據法》（1998）、《加拿大政府信息管理框架》（2004）、幼口拿大信息管理政策》（2007）等法規文件中，電子文件中心建設是政府活動證據與信息資產管理的重要內容。
加拿大電子文件中心的作用被定位為：提高政府服務的質量和效率，加強治理和責任，提高公共資源的財務管理和增強公共服務。⑤力拿大從政府公共服務的視角獲取高級管理層對機構文件信息管理的支持，強調高效的文件管理，以減少與文件管理相關活動的風險，支持政府決策、支持政府對社會的服務，促進政府間的溝通與交流，提高公眾對政府的信任。這反映了加拿大公共管理服務驅動多元化戰略的特征。
二、國外電子文件中心建設理念的共性
雖然各國電子文件中心建設在戰略上各具特色，建設的具體路徑亦不盡相同，但在建沒理念上具有諸多共性。
1.立足國際標準和基礎研究成果，在電子環境下，現行文件與歸檔文件或檔案已經很難在管理階段上截然分開，歐美國家的電子文件中心都是基于IS015489《信息與文獻——文件管理》和IS014721《開放檔案信息系統參考模型》（OpenArchiv PsInfonnation System,OAIS）建設的，并吸納了世界范同內影響廣泛的研究成果，如文件生命周期理論（TheRecords LifeCvcle）、文件連續體理淪（TheRecords Continuum）等。
2.屬于國家政府責任的重要內容各國紛紛把電子文件管理作為信息時代政府治理與政府責任的重要內容，并納入國家電子政務建設范疇。比如英國將其列入國家信息化工作“電子特使”（e-EJl——oy）的職責范圍，并頒布了《電子政務環境下電子文件管理的政策框架》；加拿大視電子文件巾心為對社會服務和問責的重要機構；澳大利亞將電子文件管理作為政府績效檢查與審計的內容與依據。許多國家都希望電子文件中心在集中管理政府各部f1電子文件和協調全同電子文件管理系統的互聯互通方面發揮核心和樞紐作用。
3.特別強調信息共享與公共服務。很多國家基于信息共享的理念，通過確定框架、統一標準、創新機制、創新模式實現文件信息互聯互通。比如澳大利亞基于國際元數據標準DublinCore制定了《澳大利亞政府資源定位服務>（AGLS），文件管理元數據標準與之兼容；英國國家電子文件管理政策框架始終強調數字檔案的在線服務；加拿大也特別強調電子文件中心的公共信息服務功能
4.重視電子文件的長期有效保存。電子文件中心既為發揮半現行電子文件的初始價值和情報價值而以適當方式提供利用，又為具有永久憑證價值的半現行文件進入國家檔案館而開展保管、鑒定工作。確保電子文件的長久保存，成為各國電子文件中心建設的基本出發點。比如澳大利亞電子文件中心對接收文件的細致“檢查”,就是為電子文件的長期保存做準備；美國投入巨資傾力研制電子文件管理系統，也是為了電子文件能夠永久保存，
5.規范電子文件管理系統的功能。電子文件的管理勢必采用以軟件為中心的系統管理方法，軟件功能是否科學、完善，直接關系到電子文件的真實性、完整性與可用性、為此，很多國家和地區制定并大力推動執行電子文件管理系統的功能需求標準，將其作為保證電子文件證據作用的關鍵。如美國出臺了DoD5015.2-STD《電子文件管理應』H軟件設計評價標準》，英國頒布了《電子文件管理系統功能需求》，并于2007年改為支持新版本的歐盟標準Moreq2.這些功能需求標準在這些國家或發布區域得到有效應用，在國際上產生了廣泛影響。
6.注重多層面共同推進中心建設無論側重點在政策、標準上還是技術、業務上，都會兼顧其他層面，并將多層面的需求相互集成。比如美國的FJRA項目，在系統設計中同樣強調了相關政策、標準的重要性；德國在強調DOMEA管理標準的同時，也非常重視工作業務流的管理；澳大利亞在突出業務治理的同時，就很注重系統、軟件的開發；英國不僅規范了功能需求，還致力于電子文件的在線捕獲、無縫管理。
在短短的時間內，“電子文件中心”被廣泛地建立和運行，并在實踐中得到充分的拓展延伸，昭示著“電子文件中心”模式的強大乍命力。我困的電子文件中必建設，要在借鑒國外優秀經驗的基礎上，實現流程、標準、技術、軟件沒計、硬件配置等的相互銜接、相互匹配，確保收到實效：注釋：
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