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黃梅鎮體制機制改革創新的調研思考
黃梅鎮體制機制改革創新的調研思考
黃梅黨辦
（2017年6月）
6月中旬，縣委政研室（改革辦）、黃梅鎮組成聯合考察組，赴江蘇省常熟市虞山鎮、張家港市楊舍鎮、安徽省肥西縣上派鎮、霍山縣衡山鎮等地，就城關鎮行政管理工作進行了考察學習。考察組實地參觀了當地社區、產業園區、拆遷安置區等改革發展現場，聽取了當地政府部門關于城關鎮行政管理體制改革、城市及社區管理等情況介紹，與當地政府及有關部門進行了深入座談交流。通過考察學習，我們看到了外地城關鎮行政管理的先進經驗做法，深切體會到加快推進黃梅鎮體制機制創新的重要性和緊迫性。現將考察學習有關情況和建議報告如下：
一、外地城關鎮行政管理經驗做法
（一）各地基本情況
虞山鎮，始建于1958年，是常熟市經濟、政治、文化中心。區域面積189平方公里，常住人口79.6萬，其中戶籍人口35.7萬，外來人口43.9萬。2004年起實行"一級政府、二級管理、三級網絡"行政管理模式，下轄1個高新技術產業園、7個管理區、59個行政村（其中12個撤村建居）、56個社區居委會。2016年地區生產總值850億元，一般公共財政預算收入45.59億元。先后獲全國文明鎮、中國商業名鎮、全國財政十強鎮、全國人居環境范例獎等國家級榮譽稱號，綜合實力居全國百強鎮前列。楊舍鎮，是張家港市政治、經濟、文化、交通中心。2008年9月，與張家港經濟技術開發區實行一體化管理，2011年升級為國家級開發區。區鎮總面積153平方公里，總人口53萬人，戶籍人口30.36萬人，下轄5個街道辦事處和4個城區街道，76個社區和29個行政村。先后入選"中國最具發展潛力園區前十強""中國十佳最具投資競爭力園區""中國十強創新力開發區",全國綜合實力千強鎮前三甲。
上派鎮，肥西城關鎮，鎮域面積121平方公里，轄13個社區、14個村（農村社區），人口35萬，城區面積35平方公里。2016年全社會固定投資93億元，財政收入12億元，招商引資19億元，農民人均純收入1.78萬元。全鎮經濟社會發展位居合肥市各鄉鎮前列，連續四年蟬聯合肥市"科學發展一類先進鄉鎮".
衡山鎮，是霍山縣政治、經濟、文化、信息中心，轄8個村、10個社區，總人口10.5萬。是全國文明縣城、全國文明村鎮、中國產業集群經濟示范鎮、中國縣域產業經濟集群競爭力100強、全國和全省鑄造產業集群專業鎮、安徽省新型工業化示范基地，2012年被安徽省委、省政府批準為省經濟發達鎮行政管理體制改革試點鎮。2016年工農業總產值125億元，財政收入3.05億元，農民人均純收入16426元。
（二）主要經驗做法
一是財政保障有力。四地均實行分稅制財政體制，一級政府、一級財政，鄉鎮發展經濟、培育財源的積極性和主動性得到有效激發，鄉鎮自我發展能力得到切實保障。比如，虞山鎮和楊舍鎮一般預算收入高，可用財力充足，經濟社會發展態勢迅猛，各項工作推進保障有力；霍山縣將衡山鎮所有財政收入全額返還，用于衡山鎮的建設與發展。
二是行政管理高效。各地深入推進行政管理體制改革，建立了機構綜合配置、管理扁平高效、人員編制精干、運行機制靈活的管理體制。比如，楊舍鎮與張家港經濟技術開發區實行一體化管理，有效地提升了行政效率。衡山鎮對原有4個行政機構和16個事業機構進行整合，綜合設置為7個綜合機構，并打破人員身份限制，公開選拔7名二級機構負責人，全部按副科級配備，同時對退居二線3年內達到退休年齡的，一律不占編，騰出的編制專門用于招錄新進人員。同時，各地均對領導班子實行高配，如虞山鎮黨委書記由常熟市委常委兼任；楊舍鎮黨委書記、鎮長均高配副廳級；上派鎮和衡山鎮黨委書記、鎮長、人大主席均高配副縣級，領導力量得到了切實加強。
三是權責劃分清晰。各地均對縣鎮兩級權責進行明確劃分，實現事財匹配、權責一致。比如，在城市管理上，對縣鎮兩級部門職能交叉有關事項進行分流處理。虞山鎮堅持城區三環以內由市城管執法局管理為主，三環以外由屬地管理為主；肥西縣推進縣城管局行政執法權向鎮延伸，給予上派鎮執法分局10個編制，城區規劃區內重點街道、節點等由縣城管局管理，背街小巷、規劃區外由鎮執法分局管理；霍山縣城管局給予衡山鎮城管分局5個編制，并對城區管理事項進行明確劃分，有效解決了權責主體不明、權責不對等的問題。
四是征收查違有序。虞山鎮成立征收中心，負責制定政策、組織實施等，并設立專門帳戶，工作經費由鎮級統一 管理，規劃區內重大拆遷活動由市鎮兩級聯合推進，零星拆遷及規劃區外統一由鎮負責。楊舍鎮成立征收辦，為副科級單位，對經開區規劃范圍內建設、征收等工作由市級主導，規劃范圍之外由鎮主導。肥西縣對所有違法建設，一律實行"零補償",拆除新產生的違法建設所發生的費用，強制由違建當事人支付。上派鎮堅持陽光拆遷、依法拆遷、和諧拆遷，縣、鎮、村（社區）三級聯動，并建立干部激勵機制，量化管理、獎罰并舉，對按時完成任務的由縣一級出臺政策直接給予經濟重獎。
五是社區管理科學。各地均把社區的建設管理作為城市管理的一項重要內容，在社區用房方面，由縣鎮兩級按實際需要予以全面落實；在資金保障方面，均出臺相應政策，確保社區有錢辦事；在人員配備方面，合理確定社區規模，配備相應人員，對重點社區還適當傾斜，確保管得了；在任務職能方面，制訂社區服務清單為社區減負，下放物業考核否決權為社區撐腰，縣級城管執法部派員定點常駐社區壯膽，確保管得好。虞山鎮充分發揮志愿者作用，在社區推行科學育兒服務、關愛空巢老人家居服務等一批公益創投項目，把黨建項目與社區管理結合起來，每年給予社區20萬元的黨建服務經費，實現黨建項目化、項目資金化，同時市財政對城區二環以內社區每年給予一定工作經費。楊舍鎮推行"黨建引領、村（居）民自治、多元共治",探索建立了"基層黨組織領導—村（居）議事會民主協商—村（居）民代表大會民主決議—村（居）委組織實施—村（居）務監督委員會民主監督"的基層群眾自治新機制，形成了社區、社會組織、社工"三社聯動"的新模式，同時引導社區挖掘地方文化資源，促進鄉土文化與城市文明水乳交融，涌現出"善"文化、"福"文化、"大愛"文化、"義"文化等一批有文化內涵的社區。
二、黃梅鎮體制機制方面存在的主要問題
隨著城區經濟發展、人口集聚、產業提升，(www.baimashangsha.com)城關鎮行政管理體制在土地、財稅資金、行政服務、綜合執法等方面無法全面適應行政管理要求，往往存在"責任大、權力小、功能弱"等問題，嚴重制約了經濟社會發展和城市建設管理。就黃梅鎮而言，主要表現在以下方面。
一是事權財權不匹配。黃梅鎮作為城關鎮，城區建設管理、拆遷征地、信訪維穩等方面需要大量的資金來支撐，而與其他鄉鎮相比，在城鎮建設投入、新增財稅收入分成、土地出讓金返還等方面，黃梅鎮無法享受縣級支持其他鄉鎮的普惠政策。在鄉財縣管的體制下，黃梅鎮現有財力全部依靠上級補助，花錢靠上級撥付，經費經常處于缺口狀態，向上要錢、多方籌錢成了鄉鎮領導的重要工作任務。雖然黃梅鎮歷屆政府每年都想盡辦法去"化緣",但收入僅能維持機關運轉，面對日益繁重的城鎮建設、改革發展、維護穩定、拆遷征收等任務，有限的財力難以有效地推進工作、加快發展。
二是權力責任不對等。鄉鎮一級管的事情越來越多，政治、經濟、文化、社會無所不包，招商引資、計劃生育、社會治安無所不干，承擔的責任越來越多，而賦予的權力不夠，存在權小責大的矛盾。特別是黃梅鎮作為一級黨委政府，與縣直部門的權責沒有分清楚。比如，財政、工商、稅務等財政狀況好的單位一般都是由縣直部門直接管理或者以其為主導、黃梅鎮政府輔助管理，而一些具體事務較多的如城管、計生、環保、房管、安全生產、維穩等日常工作則被視為"包袱",甩給鄉鎮政府管理，"管得著的看不見，看得見的管不著".在"屬地管理"機制下，利益收歸縣直部門，責任卻無限下放，黃梅鎮成為諸多縣直部門的協作單位，芝麻大的官，巴掌大的權，承擔無限大的責任，"屬地管理"下的權責不對稱成為影響黃梅鎮工作的一大難題，小馬已經難以拉動大車。
三是執法權限不清晰。黃梅鎮是縣城所在地，日常工作面廣、量大、事雜，許多部門的執法權限沒有下放，但執法基礎工作要黃梅鎮去做。比如查違工作，雖然黃梅鎮在管，但是并無執法管理的權限；再如小區的管理，廉租房的管理，房產等部門只管建，只管批，建好后，計生、維穩、服務統統交由黃梅鎮實行屬地管理，而黃梅鎮只能被動接受，沒有調節的余地。黃梅鎮不僅要管好外來人口，還要協調小區與社區脫節、業主與物業之間矛盾。實際上，小區管理的權限相關部門并沒有給黃梅鎮。黃梅鎮的干部不僅在做鄉官，還在無證做法官、稅官、警官。同時，對城區主干道、次干道等重點區域、背街后巷等執法管理權限劃分不清，對危房改造、商住樓盤、社區物業等方面管理，也與縣城管執法局、房管局存在銜接不暢、執法管理界限不明等問題。
四是征收機制不順暢。近年來，城市的用地需求不斷擴大，對拆遷工作的要求越來越高，任務越來越重，壓力越來越大。特別是對城區來說，拆遷征收面臨特殊問題，情況十分復雜，群眾思想十分活躍，對拆遷期望值高，大部分群眾希望宅基地安置，對上樓安置有抵觸情緒，力度小了完不成任務，力度大了，又怕觸"高壓線",引起群體性事件。雖然縣房管局成立了拆遷辦，具體負責征收拆遷工作，但具體工作仍然由黃梅鎮、社區干部來推進，鎮村干部負責談判、簽約等，卻在合同簽約、資金調配、拆遷安置等方面沒有說話余地，且報批程序復雜，造成工作銜接不暢，拆遷進度不快，遇到比較重的拆遷任務往往力不從心、無可奈何。
五是干部力量不充足。黃梅鎮作為縣委、縣政府和一百多家縣直單位所在地，管理人口多、范圍廣，但是干部編制卻等同其他鄉鎮，干部人員偏少，上面千條線，下面一針穿，人事矛盾較為突出。現有的45名干部，除去病殘實際在崗只有41人，50歲以上的老同志占了一半，大多數還是股級干部，政治上沒有進步空間，工作積極性不高。且黃梅鎮屬合并鄉鎮，干部遺留問題多，各種矛盾十分突出，在現有的公務員管理體制下，未到退休年齡又無法空出編制，用以招聘新人。同時，由于受財力和政策影響，每年的獎勵性工資無法發放，鄉鎮補貼無法享受，待遇既比不上縣直部門，也趕不上其他鄉鎮，年輕干部不愿到黃梅鎮工作，年紀大的同志也想盡辦法離開黃梅鎮；即便是公益性崗位、工勤人員，也沒有足夠財力去聘用。
三、黃梅鎮體制機制改革創新的建議
在城區經濟社會快速發展的新形勢下，推動強鎮擴權，理順縣鎮關系，建立重心下移、資源整合、協調順暢、科學高效的管理體制，已成為迫在眉睫的問題。建議縣委、縣政府制定出臺黃梅鎮體制機制創新的實施意見，并成立工作專班，負責統籌、組織、協調、督促推進黃梅鎮體制機制創新。在充分學習借鑒外地先進經驗做法的基礎上，結合黃梅鎮實際，建議在以下方面給予支持。
一是完善城市管理機制。把城市規劃建設管理擺在優先位置。推進多規合一，將黃梅鎮全域納入縣級總體規劃。創新管理機構，探索設立縣城區規劃分局和縣城管執法分局，交黃梅鎮代管，全面履行縣城規劃區外規劃許可、土地管理、查違拆違職責。推動權力下放，明確責任主體，將縣城規劃區41平方公里之外的土地管理、規劃審批、行政執法權下放黃梅鎮；就城區執法管理，對縣城管執法局與黃梅鎮權限進行明確劃分；就商業開發樓盤、老舊小區、物業管理等方面，對縣房管局與黃梅鎮權限進行明確；就城區D級危房翻建，出臺優惠政策，引導翻建戶上樓安置和向高鐵新區集聚。擴大黃梅鎮人口計生管理工作權限。
二是創新征收拆遷機制。探索成立黃梅鎮征收辦，為副科級行政機構，具體負責縣級授權到黃梅鎮的相關房屋征收工作，并設立專門帳戶，拆遷所需資金一次性撥付到黃梅鎮，由黃梅鎮統籌管理。城區規劃區重大拆遷以縣級主導為主，一般拆遷及零星拆遷以黃梅鎮為主，規劃區外房屋征收一律以黃梅鎮為主。強化征地管控，建立縣級征地年度計劃、縣鎮聯合踏勘、縣鎮聯席會議制度，切實解決多頭征地、秩序混亂問題。
三是創新鎮域發展機制。擴大管理權限，派駐黃梅鎮轄區內的人社、水利、林業、水產、畜牧等機構，原則上下放黃梅鎮實行屬地管理。盤活干部人事，適度增加行政編制，在全縣鄉鎮行政編制總額內調劑；每年安排一定的公益性崗位，由黃梅鎮統籌使用；探索推進退居二線3年內達到退休年齡的，騰出編制用于招錄新進人員。支持黃梅鎮推行政府購買服務，由花錢養人向花錢辦事轉變。完善黃梅鎮考核評價機制，將黃梅鎮服務城區園區建設績效，納入全縣科學發展對黃梅鎮考核范疇。支持黃梅鎮在省市爭強進位，將黃梅鎮轄區內的所有稅收、工業產值、規上工業增加值、固定資產投資、市場主體培育、招商引資項目一并納入黃梅鎮統計范疇，做大做強黃梅鎮財稅規模和鎮域實力。對黃梅鎮利用區位優勢發展商業貿易、倉儲物流、特色農莊、城郊旅游、設施蔬菜等產業，與縣級規劃沒有沖突的，實行備案管理。在交通、水利、以工代賑、美麗鄉村、林業、環保等項目、資金方面對黃梅鎮予以傾斜，優先安排。
四是完善社區管理機制。借鑒外地經驗，把社區治理作為城市管理的重要基礎。推動東山、古塔、城西、劉塘四個老社區全面提檔升級，社區工作人員工資納入縣級財政預算。把黨建項目與社區管理結合起來，每年安排社區一定的工作經費、黨建經費等，用于支持社區完善功能，提升服務水平。堅持"小而精"的原則，科學優化黃梅鎮社區人口管理規模，按人口數量對社區建制予以適當調整。推動社區小區雙向融入，建立主管部門、黃梅鎮、社區、小區物業管理、業主委員會"五位一體"服務運行機制。支持發展壯大村居集體經濟，在集體用地預留、立項審批、稅費等方面出臺明確政策。
五是完善財稅保障機制。在不改變鄉財縣管的現行體制下，適度加大對黃梅鎮的財稅扶持。在城區規劃區之外的城鎮建設投入、新增財稅收入分成、土地出讓金、城市建設配套費返還等方面，黃梅鎮同等享受縣級支持其他鄉鎮的普惠政策。每年安排黃梅鎮征地拆遷、查違拆違、城建城管、信訪維穩等方面專項經費，適度補貼獎勵性工資發放，用于支持黃梅鎮發展。
六是完善維穩工作機制。城區矛盾多、問題復雜、維穩壓力大，必須堅持問題導向，建議在管理方面進行加強，在經費方面進行支持。按照屬地管理原則，將轄區內的縣直單位（包括垂直管理部門）安全生產、綜治維穩評先評優權下放到黃梅鎮，實現權責對等。進一步明確流出地、流入地綜治維穩責任。建立城區綜治信訪維穩專項基金，用于化解黃梅縣城區發展進程中的歷史遺留問題。強化源頭治理，建立被征地農民養老保障正常進出機制，解決被征地農民后顧之憂；統籌城區資源、資金、崗位，促進被征地農民創業就業，將矛盾化解在萌芽狀態。鞏固和推進社區網格化建設，實現城區規劃內的視頻監控全覆蓋，全面落實網格員經費保障。
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