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市養老服務業發展情況調研報告
市養老服務業發展情況調研報告（一）
人口老齡化是二十一世紀世界性的重大問題，也是我國社會經濟發展必須面對和解決的關鍵問題。國際上通常看法是，當一個國家或地區60歲以上老年人口占人口總數的10%,或65歲以上老年人口占人口總數的7%,即意味著這個國家或地區的人口處于老齡化社會。第六次人口普查資料顯示，2010年我市60歲以上和65歲以上老齡人口分別為72.4萬、48.8萬，占總人口的比重分別達到13.5%和9.1%,這說明我市已步入老齡化社會，養老已經成為一項重要的社會課題，解決養老問題迫在眉睫。為了了解我市養老機構發展狀況，日前我們赴XX區、XX區、磐安、東陽等地養老機構調研，形成調研報告如下。
一、我市養老服務業現狀
（一）養老機構分布情況
到2014年底，全市擁有養老機構144家，其中國辦16家，民辦50家，鄉鎮（街道）辦敬老院78家；共有養老機構床位數29264張，住院老人達15417人；在院失能、失智老人達1737人，占在院老人的11.3%.XX市、XX市的養老機構均為27家，兩地的養老機構數量占全市的37.5%;而XX縣僅有6家，為養老機構數量最少的縣市，僅占全市養老機構數量的4.2%.
（二）養老服務業相關政策
國務院辦公廳于2013年下發了《國務院關于加快發展養老服務業的若干意見》。《意見》提出了養老服務業發展目標，到2020年，全面建成以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐的，功能完善、規模適度、覆蓋城鄉的養老服務體系。養老服務產品更加豐富，市場機制不斷完善，養老服務業持續健康發展。
2014年-2015年，浙江省政府連續出臺了一系列發展養老服務業的文件。《浙江省人民政府關于加快發展養老服務業的實施意見》（浙政發〔2014〕13號）、《浙江省人民政府關于發展民辦養老產業的若干意見》（浙政發〔2014〕16號）和《浙江省社會養老服務促進條例》文件精神，突出了需求導向，支持了民資進入，強化了政策創新，全面部署了今后一個時期養老服務業發展的總體思路、工作重點和政策措施。
根據國家和省級相關文件精神，我市先后出臺《中共XX市委辦公室 XX市人民政府辦公室關于深入推進農村（社區）居家養老服務照料中心建設的實施意見》（金政發〔2012〕71號）和《XX市人民政府關于加快發展養老服務業的實施意見》（金政發〔2014〕47號），提出到2020年全市城鄉社區形成20分鐘左右的居家養老服務圈，生活照料、醫療護理、精神慰藉和緊急救援等養老服務基本覆蓋所有居家老年人的總體目標。重點從金融信貸、土地供給、服務用房、財政補助、投資權益、人才培養等方面加大政策扶持力度。為全市居家養老服務的發展提供了有力的政策保障。
（三）統分結合，積極推進居家養老服務
為有效應對人口老齡化的問題，我市將居家養老服務作為保障和改善民生的一項重要舉措，列入市政府十大為民辦實事工程。通過完善制度、創新模式、健全網絡、保障安全，積極營造老人開心、子女放心、社會稱心的居家養老"三心"服務。市委、市政府積極構建以"居家養老為基礎、社區服務為依托、機構養老為支撐"的社會養老服務休系，在有效保障基本養老服務需求的基礎上，積極推進養老服務延伸到村、到點，擴大養老服務覆蓋面。全市建成市、縣兩級符合"有機構、有職責、有編制、有人員、有場地、有經費"的"六有"養老服務指導中心9個；建成鄉鎮（街道）養老服務中心156個；建成城鄉社區居家養老服務中心1586個，市、縣、鄉、村養老服務四級組織網絡基本形成。XX區在試點的基礎上，全面推行村居養老服務照料中心建設，采用統分結合模式，一是在照料中心的服務功能上，采取"日間統一照料、夜間分散居住"相結合的統分模式；二是在照料中心的布局運營上，實行"中心較大村統一布點、邊緣較小村分餐配送"相結合的運營模式，探索解決農村養老問題。
二、養老服務業發展面臨主要困難
（一）養老服務基礎設施建設不足
XX區自開展五保集中供養工作以來，得到省、市民政部門的大力支持，進行了大規模的改、擴建，但改造后的基礎設施在規模、檔次上依然不高，居住條件多數仍未完全達到民政部所要求的《老年人福利機構基本規范》、《老年人建筑設計規范》等標準和消防安全等標準，諸要素還不符合養老機構設立許可，短期內無法使公辦養老機構達到護理型為主的目標，各項服務功能沒有得到充分發揮。XX縣福利中心投入使用以來，雖已能夠正常運營，但部分設施還不完善，比如水泥地的硬化還未完成，暖水供應還不能到戶等等；福利中心沒有完善的醫療條件、醫護人員缺乏，沒有充足的醫藥品，醫療器具，不能有效的解決老人們看病的問題。
（二）城鄉養老觀念差別較大，養老機構"旱澇不均"
城市獨生子女多，"四二一"供養關系的家庭不斷增加，隨著城市老人觀念的不斷變化，不少老年人更加關心生活質量的提高，也不愿意增加子女的負擔，城市養老機構中設施齊全，院內有閱覽室、休閑中心，老人還可以享受周到的醫療服務及呼救服務，食堂備有適合老人口味的飯菜。因此城市養老機構出現"一床難求"的現象。
農村老人養老觀念較為傳統，很多老人選擇不愿意去養老機構，導致養老院經營面臨一定的困難。主要因素有：一是故土難離。老人在一個地方生活了幾十年，環境熟悉，建立了固定的人際圈子，生活方式早已習慣；二是傳統觀念的影響。受社會輿論、贍養義務、養兒防老等傳統觀念影響，相當一部分老年人都認為贍養老人是子女的事，如果去養老機構，怕被旁人說子女不孝順。三是認為費用過高承擔有困難。農村老人收入來源有限，即使收費低廉但對于農村老人來說也是一筆不小的開支，承受不了。
（三）護工招聘難，護理人員隊伍穩定性差
此次調研的養老機構均反映存在護理人員不足的問題。護理人員社會地位低，工作時間長，護理老人心理壓力大，工資待遇低，難以吸引年輕、身體健康且有一定專業文化素養的人員加入護工行列。通常，一個護理員需要護理幾個失能老人，或十幾個正常老人，一旦老人生病，還需要24小時陪護，勞動強度大，護理任務重。護理員月薪大多在1200-2000元之間，僅個別養老機構護理員工資在3000元以上，收入與勞動付出極不對等。招聘新的護理人員十分困難，而且從業人員流動性大，很難留住。
三、幾點建議
（一）政府加大資金投入，做好宣傳引導工作。養老服務業是"夕陽工程",也是今后一個時期的"朝陽產業",政府要積極做好項目前期工作，立足項目爭取資金，重點支持農村健康服務業、養老服務業設施建設。市、縣（區）各有關部門要加強對養老服務業的宣傳引導、推廣先進經驗，樹立樣板典型，努力為全市養老服務業發展營造良好的輿論氛圍。
（二）加強人才培養，建立一支專業化的養老服務隊伍。中高職院校設立老年護理專業，培養專業養老服務人才；進一步加大從業人員培訓力度，滿足日益增長的老年事業發展需要。加大養老機構和社區從事養老工作的管理人員和服務人員的職業培訓力度，切實增強服務技能和服務水平。多渠道、多形式、多途徑提高從業人員素質，加快培養老年醫學、管理學、護理學、營養學以及心理學等方面專業人才，提高社區及農村基層衛生技術人員專業素質。
（三）打好"政策牌"、"待遇牌"、"親情牌",吸引和留住高素質的護理從業人員。有關部門制定專門政策，鼓勵高校畢業生特別是醫療護理專業畢業生到養老服務機構就業，提高養老服務員工隊伍的年輕化，專業化水平。社區、鄉鎮也應盡快培養一批品德高尚、精通護理理論、掌握護理技能的年輕養老護理員，與現有的養老護理員組成"梯隊",使養老護理員隊伍壯大起來。
不僅要以崇高的事業激勵人，以關心老人獻愛心的方式留住人，更要通過一系列的政策措施，建立并完善護理人員工資正常增長機制和支付保障機制，穩步提高工資標準，保障護理人員的生活水平，解決護理人員的后顧之憂。此外，護理員更需要"感情獎勵",各部門應組織各種形式的慰問、表彰活動，提升護理人員的職業自豪感，讓更多人愿意從事這個職業。
市養老服務業發展情況調研報告（二）
為了解我市老年人的養老服務需求及養老服務業發展現狀，探究加快發展我市養老服務業的有效途徑，市政協組織調研組對我市養老服務業發展情況進行了調研。現將調研情況報告如下：
一、 我市老齡人口及養老服務業發展基本狀況
（一）我市已步入老齡化社會
據2010 年第六次人口普查統計數據顯示，我市現有人口2542898 人，其中：65 歲及以上人口為184623 人，占總人口的7.26% ,比2000 年提高了1.76 個百分點，65 歲以上的人口占總人口的比重超過國際老齡化標準0.26 個百分點。根據目前65 歲以上的人口占該國家或地區總人口的7% 以上稱為老年型國家或老年型地區的國際標準，我市人口結構已進入老齡化。 總的來看，我市人口老齡化主要有三個特點：一是老齡人口增長速度快。全市人口從2000 年到2010 年的10 年間年均增長速度為0.59% ,而同期65 歲及以上老齡人口年均增長速度為2.95% ,遠高于同期人口增長速度。二是老年人口日趨高齡化。2010 年，我市80 歲及以上高齡老年人口為29886 人，占總人口的1.18% ,比2000 年的0.62% 提高了0.56 個百分點。從高齡老年人口占65 歲及以上老年人口的比重來看，2000 年為11.2% ,2010 年達到16.2% ,比2000 年提高5 個百分點。三是城鄉老齡化程度區域性失衡。全市老年人口中，約有2/3 生活在農村，在60 周歲以上老年人中，農業戶口226821 人，非農業戶口51559 人，且農村青壯年勞動力大量轉移城市或外出打工，使得農村老齡化問題突出。
（ 二） 老齡事業發展保障機制不斷健全
1 、依法維護老年人合法權益的政策措施得到較好落實。多年來，我市各級黨委、政府重視老齡工作。市委、市政府先后出臺了《關于進一步加強老齡工作的意見》、《關于貫徹落實云南省老年人權益保障條例的實施意見》，批準實施了《普洱市老齡事業發展"十一五"規劃》，各縣（區）黨委、政府也相應出臺了老齡工作的政策、措施。各級、各部門切實抓好老齡工作各項措施的落實，統籌城鄉發展，加快構建老齡社會保障和為老服務體系，依法維護老年人的合法權益，全市老齡事業健康穩步發展。
2 、投入不斷加大。市、縣（區）根據經濟發展水平和老年人口規模狀況逐年增加投入，2009 年市級財政安排老齡工作經費24 萬元；各縣（區）按照每個老年人1 元的標準安排老齡工作經費，并納入同級財政預算，確保了老齡工作的順利開展。
3 、機構逐步健全。全市10 縣（區）均成立了老齡工作委員會，有老齡專職干部25 人，其中7 個縣（區）配備了老齡辦專職副主任。全市103 個鄉（鎮）有81 個建立了老齡工作機構，有專兼職人員114 人；24 個社區和居民委員會有23 個建立了老齡工作領導小組，有專兼職人員23 人。
（三）養老服務機構建設穩步推進
全市現有養老服務機構57 所，其中，中心敬老院11 所，鄉鎮敬老院41 所，社會福利院5 所； 敬老院工作人員104 人，城市社會福利院工作人員25 人，有青年志愿者為老服務隊伍25 個，其他為老服務組織30 個；擁有床位2350 張，入住老人1526 人。近3 年來，累計投入敬老院建設資金2540 萬元，其中，省級下達1925 萬元，市級配套230 萬元，縣級配套385 萬元。全市養老服務機構的硬件條件有了較大改善，一些地方還配套建設了老年活動室、圖書室、閱覽室、健身房和門球場等活動場所。部分社區建立了老年醫療、康復中心，為社區老年人開展護理、保健服務。
（四）養老保障體系逐步得到完善
一是實施貧困老年人最低生活保障制度。目前，全市有享受城鎮低保老年人34882 人，每人每月發放低保金160 元；享受農村低保老年人12.5 萬人，每人每月發放低保金70 元。二是注重對老年人的醫療保健。通過推進醫療保險制度改革，推廣老年健康教育，對高齡老人和百歲老人每年開展一次免費體檢，不斷提高老年人的健康水平。市人民醫院、市中醫院和各縣（區）中心醫院都設立了老年病門診、病房和家庭病床，市中醫院設立了老年人醫療康復中心，積極為老年病患者開展救治和護理服務。三是進一步保障五保戶生活。全市有五保戶16081 戶16724 人，五保供養對象占全市農業人口的0.8% ,共支出供養金2008.3 萬元。其中：集中供養1387 人，占五保戶總人數的8.3% ,月人均供養達198 元，年人均供養水平達2376 元；分散供養15337 人，占五保戶總人數的91.7% ,月人均供養達115 元，年人均供養水平達1380 元。全市城市社會福利院，收養城鎮孤寡老人68 人，月人均供養達380 元。四是對高齡老人給予了更多關懷。各縣（區）80 周歲至99 周歲高齡老人每人每月發放老年保健補貼10 至50 元不等；對100 周歲以上高齡老人每人每月發長壽補貼200 元。五是城鎮、農村養老保險逐步建立和擴大。今年我市新型農村社會養老保險試點將擴大60% ,墨江、瀾滄兩縣城鎮居民社會養老保險試點工作也將展開。"十二五期"間，我市將逐步建立和完善統一規范的城鎮職工養老保險制度，和以土地保障、家庭贍養、政府經辦為一體的農村養老保險。形成養老保險與低保補助、特困救助、臨時性生活救助等救助制度相結合的養老保障體系。
二、我市養老服務業發展存在的主要問題
近年來，我市養老服務業雖然有了一定發展，但是發展速度較慢、規模較小、形式單一、市場化程度不高、政府投入不足、政策扶持力度不夠，遠遠不能滿足廣大老年人及其家庭的實際需求。
（一）加快發展養老服務業的認識有待提高
我市老年人口總量大、增長速度快、獨居老人多、農村老年人口比重大，居住分散，城市家庭結構正逐步過渡為"四二一型"―― 即四個老人、一對夫妻和一個孩子，養兒防老的傳統觀念日益受到現實條件的沖擊，贍養照顧老人已成為重大社會問題擺在世人面前。面對我市養老服務業發展的新形勢，部分領導對統籌養老服務業發展思想認識還不到位，社會有關方面對我市老齡化面臨的嚴峻形勢尚未引起足夠的重視，沒有意識到日益增長的養老服務需求與養老設施的嚴重不足之間的矛盾已日益凸現，沒有將養老服務工作提到家庭幸福安康、社會和諧發展的高度來加以重視，與構建和諧社會，促進經濟全面、協調、可持續發展不相適應。
（二）民間資本尚未進入養老服務行業
經過近幾年的努力，我市養老機構建設水平得到提升。但是現有的57 處敬老院、老年公寓等養老機構均為政府創辦，目前還沒有登記注冊的民辦養老機構。而人口老齡化的加快使得單純依靠政府投入和經辦來發展養老事業的方式越來越不能滿足日益增長的養老服務需求，國家和省提出了一些諸如"民辦公助"、"公辦民營"、稅費減免等政策優惠原則和鼓勵辦法，但原則性較強，落實難度較大，導致很多政策無法真正惠及民辦養老機構，很大程度上制約了民辦力量的參與和發展。從整個養老服務體系的建立和養老服務業發展的趨勢來看，缺少民間資本的加入，將會成為我市養老服務業體系建設的短板，對養老服務業的發展將會造成不利的影響。
（三）居家養老服務體系不健全
1 、居家養老服務需求底數不清。對于居家養老老人的服務需求，我市多數社區沒有做過詳盡的調查，現已設置的服務項目缺乏針對性，不能很好的滿足居家養老老人的需求。
2 、缺乏長效的經費保障機制。由于居家養老是一項長效服務工程，具有長期性、連續性，需要政府實行長效資金保障，而我市目前尚未出臺保障政策和措施，服務經費沒有著落，制約了居家養老服務工作的開展。
3 、居家養老硬件設施較缺乏。"星光老年之家"、老年人服務中心、托老所等服務設施還比較缺乏，尤其是在部分城市社區辦公用房還未能徹底解決的情況下，社區老年服務硬件設施建設更加困難。由于缺乏強制性規劃，新小區不愿配套，老城區難以配套，阻礙了居家養老服務工作的進展。
4 、社區醫療服務不能滿足需要。老年人對醫療服務有特殊的要求，但是目前我市多數社區沒有專門的社區門診，老年人日常預防保健和常見病、多發病的診療通常都需要到市醫院等大型醫療機構進行。社區醫療服務的不足，一方面給老年人的就醫帶來了不便，增加了老年人的醫療支出，另一方面也占用了醫院寶貴的醫療資源。
（四）老年活動場所配套不夠
2001 年以來，根據民政部實施社區老年福利服務"星光計劃"的統一部署，我市立足社區積極組織實施"星光計劃",在其帶動和輻射下，全市各級加大投入，興建了一批老年活動設施，城鎮社區老年人的活動場所有了一定程度的改善。但是，老年人活動場所數量和覆蓋率總體較低，且農村和城鎮地區差別明顯，農村大部分地方老年人處于無組織活動，無活動場地的狀況。現有的活動場所，也不同程度地存在著設施功能不完善、管理不規范、管理經費少、活動內容單調等問題，使老年人參與集體活動的愿望得不到很好地滿足，參加活動的積極性不高。
（五）養老服務隊伍建設滯后
近兩年，我市在加強養老機構規范化管理和服務方面做了大量工作。但除了少數社會福利機構有為數不多的人員經過專業培訓外，大量從業人員沒有進行過專業培訓，未獲得從業資質，特別是農村敬老院和民營家政服務機構對養護人員、居家養老服務人員的專業培訓明顯不足，不少養老機構存在管理不規范、服務不專業等問題。突出表現在：管理人員有熱情、有干勁，但缺乏工作經驗和管理手段；服務人員肯吃苦、不怕累，但文化水平低、專業知識缺乏，精神慰籍、醫療護理等高深層次助老服務更是匱乏，不具備養老服務護理員的專業資質和執業資格。
三、關于加快發展我市養老服務業的建議
十七屆五中全會在"十二五"規劃建議中明確提出了"優先發展社會養老服務"的要求，民政部也提出要在"十二五"期間，基本建立起與人口老齡化進程相適應、與經濟社會發展水平相協調，以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐的社會養老服務體系。當前，要以國家相關政策為導向，抓住機遇制定符合我市實際的政策、措施，促進我市養老服務業的發展。
（一）充分認識加快發展養老服務業的重要性
養老服務業是社會發展事業和社會管理的重要組成部分，是新興和新型的服務業。發展養老服務業，不僅是解決老年人的需求問題，還是拉動消費、促進國民經濟社會又好又快發展的重要方面，也是調整產業結構的重要內容。各級黨政領導應從發展養老服務業是貫徹落實以人為本的科學發展觀的必然要求，是構建和諧社會的重要途徑，是促進和諧普洱建設的重大舉措的高度，充分認識加快發展養老服務業的必要性和緊迫性，不斷增強責任感和使命感。應當根據我市人口年齡結構狀況，把握老齡化趨勢，盡快制定和批準實施 "十二五"期間老齡事業發展規劃，對市、縣（區）、鄉、村及社區，分別做出不同規模、不同層次的老年服務業發展規劃，加強分類指導， 加大對各級各類養老服務業的扶持力度，促進整個服務業的發展，解決老年人日益增加的養老服務需求。
（二）進一步完善 "民辦公助"和"公辦民營"的政策措施
在不斷完善現有養老服務機構并推行"公辦民營"的同時，制定出臺"民辦公助"的政策措施，促進我市民辦養老服務機構的發展。國務院、省政府已經出臺了相關扶持政策，應當抓住有利時機，積極協調有關部門，加緊調研論證，盡早制定出臺《普洱市加快發展養老服務業的實施意見》，從財政補貼、稅收優惠和優先供地等方面對養老機構進行扶持，積極鼓勵社會力量多形式、多渠道參與養老服務事業的發展。扶持政策要爭取做到能細化的不籠統寬泛，能量化的不模棱兩可，能硬性的不松動懈怠，能創新的不墨守成規。對于已經出臺的政策，由于不配套難以落實的，應及時制定配套政策或辦法。由于政策之間互相矛盾無法落實的，應由政府指定有關部門予以協調解決。原有扶持政策中不合理的條件限定應予取消。特別是要加強政策資源的整合利用，養老服務業涉及的方面，凡是已有優惠政策的，應允許養老服務業利用。
（三）對農村養老服務體系的建設給以更多的關心和支持
要根據農村老年人口多且居住分散的實際，對農村養老服務問題作出科學規劃，加強分類指導，加大投入，建立適應社會主義新農村的養老服務體系。認真落實黨和政府的各項涉農、涉老的惠民政策，使改革開放的成果及時惠及農村老人。進一步完善農村敬老院，提高硬件標準，完善服務功能，提高服務質量，逐步提高"五保"老人集中供養率。支持和鼓勵有條件的地方創辦農村老年公寓，對農村空巢老人進行定期或不定期的集中贍養、理療和托管，為農民家庭和外出打工的青壯年農民工解除后顧之憂。幫助農村健全和完善農村老年協會，建設必要的集會和活動場所，為老有所樂提供條件。同時，還要在廣大農村大力宣傳和弘揚中華民族傳統美德，對養老、敬老業績突出的單位、團體、家庭和個人進行表彰獎勵，營造敬老、愛老、護老的良好氛圍。
（四）大力推進社區居家養老服務
一是落實經費。每年給予社區"星光老年之家"、老年人服務中心必要的運行經費保障，在生活服務、文體活動、老年教育等方面給予補助；二是引導和鼓勵社會中介組織、家政服務業等社會力量參與社區居家養老服務，對符合條件的社會服務機構，按照其服務老年人的數量經評估合格后由政府給予資助；三是將社區居家服務人員納入政府的公益性崗位開發，安排人員就業，并對其進行生活照料、精神慰藉、康復保健等為老服務技能培訓；四是建立服務信息平臺，建立為老服務熱線、居家呼叫系統、社區服務便民網等便捷的求助和服務信息溝通渠道，便于老人進行日常咨詢和緊急求助。五是盡快在社區建立全科醫生制度。全科醫生是綜合程度較高的醫學人才，主要在基層承擔預防保健、常見病、多發病的診療和轉診、病人康復等一體化服務。國務院2011 年6 月22 日召開的國務院常務會議上，決定在我國建立全科醫生制度。應盡快在我市有條件的社區建立和推廣全科醫生制度，引導老年人將醫療保健和小病、常見病在全科醫生處就診，以方便老年人的就醫，減輕老年人的醫療費用負擔。
（五）加強老年人活動場所建設工作
針對城鎮農村不同的實際情況，將老年人活動場所建設納入城鄉發展規劃。在制定發展規劃時，充分考慮到老年人活動場所的建設需要，預先做好老年人活動場所建設用地規劃，合理布局、科學規劃，建設完善文化、體育等必要的活動設施。各涉老部門和文化、體育、衛生等單位，應深入社區、農村，加強對老年人文體活動的培訓和指導工作，引導各類老年活動場所積極開展科學文明、健康向上的老年文體活動，不斷豐富老年人的精神文化生活。
（六）重視養老服務隊伍建設
1 、加強對管理部門的領導。對部分涉老管理和服務機構編制不夠、人員不足、結構不合理的問題，應加以配備和完善。
2 、加強教育培訓工作。利用高校、職業院校、技校等教育資源，進行養老服務專業培訓，有條件的院校應設立養老服務專業。有關機構經勞動部門批準，可以開展養老服務培訓業務。對持有《再就業優惠證》人員，政府免費提供養老服務培訓。加強從業人員專業知識和職業道德教育，提高服務質量，勞動部門應對經過培訓并考試合格的人員發給資格證書。
3 、規范從業人員隊伍。經過認定的養老服務機構，從開業之日起，兩年內持證上崗率應達到100 %.由政府免費提供養老服務專業培訓的從業人員，至少要在養老服務機構服務5 年。
4 、提高從業人員待遇。對養老服務從業人員，按公益崗位對待，享受公益崗位從業人員的待遇；對臨終關懷型養老服務機構的從業人員，在享受上述待遇的基礎上，由政府再給予特殊崗位補貼。
政協普洱市委員會
二○一一年九月二十日
（責任編輯：張志東）
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