推進以改善民生為重點的公共財政支出體系建設

推進以改善民生為重點的公共財政支出體系建設

推進以改善民生為重點的公共財政支出體系建設
包頭市財政科學研究所

　　內容提要：本文以黨的十七大精神和科學發展觀為統領，一是，理論聯系實際，闡明“民生”、“公共財政支出”兩個基本概念。二是回顧近幾年來包頭市財政用于改善民生的公共財政支出基本情況，總結了教育是民生之基，保障是民生之安，醫療是民生之需，就業是民生之本，居住是民生之重，分配是民生之源的財政支出基本經驗和存在問題。三是對照國際和全國公共財政支出情況，分析了我市的差距，提出了推進以改善民生為重點的公共財政支出體系建設的總體思路，闡明為民理財；社會公共需要；統籌兼顧，保證重點；循序漸進，分步實施；兼顧公平與效率五項原則，以及應采取的主要對策措施：加強財源建設，努力實現“兩個提高”，為改善民生提供充裕財力保障；優化支出結構，按照“廣覆蓋、保基本、多層次、可持續”的方針，著力解決好事關人民群眾切身利益的難點熱點問題；建立預算穩定調節基金制度，進一步規范預算管理；進一步改革和完善轉移支付制度，促進基本公共品和公共服務供給的全面覆蓋和大致均等化。
　　關鍵詞：民生  公共財政支出
　　黨的十七大報告突出強調了加快推進以改善民生為重點的社會建設對構建和諧社會所具有的重要意義，并提出了戰略目標和具體要求：“必須在經濟發展的基礎上，更加注重社會建設，著力保障和改善民生，推進社會體制改革，擴大公共服務，完善社會管理，促進社會公平正義，努力使全體人民學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居，推動和諧社會建設。”財政部長謝旭人撰文指出：“貫徹落實黨的十七大精神，方方面面都與財政息息相關。財政部門要按照黨的十七大對財政工作提出的各項要求，始終牢記和認真履行公共財政的使命和責任，為促進經濟社會又好又快發展、奪取全面建設小康社會新勝利服務…...牢固樹立為國理財、為民服務的工作宗旨，按照以人為本、統籌兼顧、有保有壓、有促有控的原則，進一步調整和優化財政支出結構，著力支持解決人民最關心、最直接、最現實的利益問題”。
以黨的十七大精神和科學發展觀為統領，回顧總結我市民生財政投入的基本情況，推進以改善民生為重點的公共財政支出體系建設具有重要政治意義和經濟意義。
　　一、基本概念
　　民生：指人的生活、生計。所謂“國計民生”、“謀生之道”。民生的主體是人，從集體意義上講指的是“人民”、“國民”；從個體意義上講指的是每一個社會成員或自然人。民生的客體對象是社會經濟活動，包括生活內容——衣、食、住、行、用、生、老、病、死、求學、就業、文化、信仰、安全、社交、婚姻、成就等等，概言之，即人民的物質文化生活，以及生活水平、生活差別、生活差距、生活安全等等。其具體形態在不同的國家，不同的群體和不同的時期是不同的。從我國政府公共服務體系的角度分析，大體包括計劃生育、基礎教育、醫療衛生、社會保障、科學技術、促進就業、公共安全、基礎設施、環境保護以及一般性公共服務等內容。
黨的十七大系統地提出了改善民生的理念和政策取向，描繪了加快推進以改善民生為重點的社會建設全景，充分體現了我們黨“立黨為公、執政為民”的宗旨，體現了中國特色社會主義本質的要求，體現了“發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享”的實際行動。因此，民生不僅是民眾個人的生活，也是整個社會、國家的公共性事業。而公共性恰恰是財政的靈魂，保障和改善民生是公共財政的基本職能，滿足公共需要就成為財政政策的出發點和落腳點，這就要求公共財政必須以改善民生為重點，努力構建公共財政支出體系，以保障人民的民生需求。
　　財政支出(Public expenditures),也稱為公共支出或政府支出。政府公共財政支出就其內涵來講，是指政府以社會管理者身份對籌集起來的公共財政收入進行的有計劃的再分配，是政府為履行其職能而支出的一切費用的總和，是政府執行向社會提供公共物品或服務所必須付出的成本。所以，財政支出也就是政府行為的成本。它包括政府公共財政支出預算的計劃安排、撥付資金和監督資金合理有效使用的全過程。政府公共財政支出的數額反映著政府介入經濟生活和社會生活的規模和深度，也反映著政府在經濟生活和社會生活中的地位和作用。公共財政支出就其外延來看，是指政府為滿足社會共同需要，為社會成員提供大體均等的公共服務所需開支的重要組成部分，公共財政支出涵蓋了政府公共支出的范圍，反映著政府活動的方向，是調控宏觀經濟、促進社會事業發展、實現政府職能的重要保障，也是財政支出管理的核心任務。政府公共財政支出總是由不同項目支出構成的，因此，財政支出體系是各種支出項目的系統組成，其中，涉及民生的支出項目體現著改善民生的內容和在總支出中所占的比重及增減變化情況。不斷滿足人民群眾日益增長的物質文化需要，其實質就是以人為本，切實保障人民群眾的經濟、政治、文化和社會權益，最終實現人的全面發展。
　　二、基本情況
　　“十五”期間，特別是黨的十六大和2002年中共包頭市委九屆二次全委(擴大)會議后，我市各級財政部門認真落實科學發展觀和構建和諧社會的重大戰略思想，隨著改革開放的逐步深化和經濟建設事業的蓬勃發展，有力的促進了財政工作的快速發展，也為全市經濟社會各項事業健康發展奠定了堅實的財力基礎，同時，在構建公共財政框架的過程中，進一步完善公共財政體系，優化支出結構，逐年增加了用于改善民生的公共支出。
　　全市財政收入由2002年的35.3億元增加到2007年的163億元，增長了近3.6倍；可用財力由2002年的26億元增加到2007年的103億元，增長了近3倍。與全市財政收入增長相適應，市本級財政收入由2002年的14.7億元增加到2007年的46.2億元，增長了近2.1倍，可用財力由2002年的14.1億元增加到2007年的36.8億元(含上級專項資金)，增長了近1.6倍。
　　在可用財力增加的同時，全市財政支出由2002年的31.3億元增加到2007年的134.5億元(含專項及轉移支付資金)，增長了近3.3倍；市本級財政支出由2002年的18.1億元增加到2007年的51.3億元(含專項及轉移支付資金)，增長了近1.8倍。在支出總量不斷增加的同時，部分重點民生支出得到了較好保障，2002年全市用于教育、醫療衛生、社會保障、農林水利、文體廣播等民生方面的支出僅為6.5億元，到2007年達到18億元，增長了近1.8倍，且新增可用財力主要用于提高城鄉居民收入水平。2002年全市財政供養人員工資福利支出10.5億元，2007年達到47.4億元，增長了近3.5倍。全市企業離退休人員養老金由2002年的月均534元提高到2007年的1095元，提高了1倍還多；城鎮低保標準由2002年156元/月提高到2007年的230元/月,增加了74元/月;農村低保補助水平由2005年1元/天增加到1.5元/天。
　　按照黨的十七大提出的建設民生財政的要求，2008年市本級預算安排新增可用財力4.7億元(含非稅收入先征后返部分)，其中用于保障和改善民生支出增加了1.6億元，占增量財力的34%，在年度預算執行中，國家、自治區、包頭市陸續出臺了提高財政供養人員津補貼及提高養老金、城鄉低保標準及扶助貧困縣脫貧等政策，財政用于提高城鄉居民收入的投入及民生支出增加較快。根據包頭市“十一五”規劃確定的奮斗目標，財政收入年均增長20%左右，按照現行財政體制測算，市本級財政今后兩年每年可用財力年均增加約4億元。為深入貫徹落實自治區黨委、政府關于促進城鄉居民增收的意見，今后兩年財政增收、可用財力增加部分將重點用于增加財政供養人員工資、津補貼水平，增加教育、醫療、住房補貼、文化體育、社會保障方面的投入，同時加大轉移支付支持力度，縮小地區間財力差距，實現地區間財力均衡增長，促進城鄉居民增收將成為公共財政支出體系建設重要組成部分。2008年，在市委市政府的高度重視和各地區、部門的大力支持下，以著力解決好人民群眾最關心、最直接、最現實的民生問題為重要途徑，精心組織實施了20件40項好事實事。截止2008年底，按照年初確定的好事實事項目總體要求，20件40項好事實事已全部完成，其中，超額完成12項，圓滿完成28項。2009年1月16日，在包頭市第十三屆人民代表大會第二次會議上，包頭市委副書記、市長呼爾查在做政府工作報告時承諾，2009年包頭市政府將再為人民群眾辦20件48項好事實事，總投資60多億元。此次確定的20件好事，涉及到社保、就業、醫療、文化、交通、住房等方面。2009年，在社會保障方面，繼續提高企業退休人員養老金，并按時足額發放；實施城鎮居民基本養老保險辦法、農牧民基本養老保險辦法，擴大城鄉居民養老保險的受益面和覆蓋面；城鎮居民低保補助人均每月提高30元，達到310元；農村牧區低保補助水平每人每年提高180元，達到1180元。完善城鎮基本職工醫療保險制度，使所有職工都有機會享受醫療保險；農村牧區新型合作醫療籌資標準提高到120元。城鎮低保家庭取暖補貼每戶每年提高200元，達到600元/年；安排農牧業保險補貼2500萬元，將惠及6.5萬農戶。在住房方面，2009年新開工建設經濟適用住房120萬平方米；新建廉租住房15萬平方米；使人均住房面積不足13平方米的所有低保家庭享受廉租住房。對包頭市居民購買120平方米以下普通住房給予一定財政補貼。有關改善民生的主要項目情況分述如下：
　　(一)教育是民生之基。黨的十七大報告指出，“教育是民族振興的基石，教育公平是社會公平的重要基礎”。為讓所有學生都能上得起學、上好學，我市財政部門始終把教育投入放在優先發展的位置，作為改善民生的重點。近幾年，我市與自治區同步，率先在全國實施了“兩免一補”及義務教育經費保障體制，先后將義務教育階段國家、自治區規定的教科書納入免費范圍(城區從2007年秋季開始)全面免除義務教育學雜費(城區從2008年春季開始)、提高寄宿生生活費補助標準、中小學公用經費達到自治區規定要求，對高等、中等教育執行獎助學金制度等。2008年市本級安排教育支出3.23億元，比上年年初預算增長14.1%。2008年，我市財政部門積極采取措施，減輕居民及低收入群體的生活負擔。全市25.4萬名義務教育階段的中小學生全部實現了免費上學，保證中小學公用經費提標資金全部到位。國家規定課程、自治區規定必設科目教科書補助提標資金到位。農村牧區義務教育階段寄宿生生活補助提標資金到位。一是我市32246名高等院校學生發放高等院校學生食堂補貼資金257萬元(自治區資金128.9萬元，本級匹配資金128.1萬元)，補貼期為2008年3、4、5、6四個月，補貼標準為每生每月20元。二是為我市9093名學生發放高等學校家庭經濟困難學生臨時補貼73.1萬元，補貼期為2008年3、4、5、6四個月，補貼標準為每生每月20元，補貼比例為高等學校在校生的28%。開展救助貧困家庭大學生，特別是助學貸款工作。截止目前，我市已支付助學貸款貼息和風險補償金58萬元，高于去年全年水平。三是追加2007年中等職業學校國家助學金479萬元，全部為自治區資金，補貼標準為每生每年1500元，補貼范圍是中等職業在校一、二年級的學生。截止10月份，春季學期的貧困寄宿生生活補助資金947萬元已全部下達各旗縣區，共有22583名貧困生享受補助。義務教育階段蒙語授課寄宿生補貼提標資金到位。2008年春季下達蒙語授課寄宿生補助資金134萬元，受助學生4067人，已于3月份全部下達各旗縣區。從2008年秋季入學開始，實行少數民族學校蒙語授課學生高中階段全部免費教育。四是對822名學生發放高校國家勵志獎學金205.5萬元(自治區資金185.1萬元，本級匹配資金20.4萬元)，資助面為高校在校生的3%，資助標準為每生每年5000元。五是對7721名學生發放高等學校國家助學金767.7萬元(中央、自治區資金694.7萬元。本級匹配資金73萬元)，資助面占在校生總數的20%，平均資助標準為每生每年2000元。落實大中專院校學生獎學金助學金政策。截止10月底，我市已撥付大中專院校貧困生助獎學金及伙食補貼5291.6萬元，近7萬名學生受益。六是從2007年秋季學期開始，提高了農村牧區家庭經濟困難學生生活費補助標準，由原來的小學每生每年300元、初中每生每年450元，提高到現在的小學每生每年500元，初中每生每年750元，所需資金由中央與地方各承擔50%，地方承擔部分由自治區財政與盟市財政按照4：6比例分擔。蒙語授課寄宿生仍執行原補助標準，小學每生每年1080元、初中每生每年1350元，所需資金由自治區承擔。七是從2006年開始，安排專項資金，用于獎勵外來務工子女“獎學金”及補助接收學校公用經費；2008年政府招標統一采購教科書節約資金近250萬元，全部用于貧困家庭及進城務工子女困難補助和優秀學生獎勵。八是抓好農村牧區中小學校校舍建設工作。今年全市共建設農村牧區中小學校校舍8所，總建筑面積12000平方米，現已全部開工，建成后可解決寄宿學生4561人。
　　從我市財政資金對教、科、文事業投入情況分析：
　　1、教育事業投入情況
　　2005-2007年，我市教育事業支出總量、人均教育支出等均居自治區前列，但占一般預算支出的比重相對較低。

　　從上可以看出，我市教育支出結構中，普通教育支出占全部教育支出的比重三年平均為70.7%，普通教育中主要以小學和初中教育為主。職業教育支出占教育總支出的比重平均達10.6%，且占比逐年增加。此外，根據自治區《2007年教育經費“三個增長”、“兩個比例”情況分析表》反映，我市普通初中、普通高中生均教育經費已超過全區平均水平，但普通小學和普通高等教育的生均水平還相對較低。2007年，我市普通小學生均預算內教育事業費2650元，低于全區平均水平298元；普通初中生均預算內教育經費3327元，高于全區平均水平256元；普通高中生均預算內教育經費3100元，高于全區平均水平652元；普通高等生均預算內經費3300元，低于全區平均水平1765元。
　　2、科技事業投入情況
　　2005-2007年，我市科技支出總量、占一般預算支出比重均列自治區第一位，人均科技支出水平列自治區第二位。
　　3、文化體育與傳播事業投入情況
　　2005-2007年，我市文化體育與傳媒支出總量、人均支出列自治區中下游水平，占一般預算支出比重列全區倒數第一。
　　(二)保障是民生之安。社會保障制度是個人生產生活的“保護傘”、“安全網”，又是社會運行的“穩定器”和收入分配的“調節器”，是維護社會穩定和國家長治久安的重要保障。黨的十七大報告指出，要以社會保障、社會救助、社會福利為基礎，以基本養老、基本醫療、最低生活保障制度為重點，以慈善事業、商業保險為補充，加快完善社會保障體系。近年來，我市覆蓋城鄉居民的社會保障體系日益健全，社保參保人群不斷增多，覆蓋面不斷擴大。
　　1、截止12月末我市城市低保戶數31137戶，保障人數68256人。2008年我市城鎮居民最低生活保障標準在2007年基礎上提標50元，提標后市四區、高新區、白云區從230元提高到280元，惠及6.8萬人，固陽縣、土右旗從180元提高到230元。截止12月末，全市城市低保金支出16565萬元。
　　2、2008年，我市農村牧區低保保障人數55955人。農村牧區居民最低生活保障標準從2007年的人均每年700元提高到人均每年1300元，補助水平從每人每天1.5元提高到每人每天2.74元(平均每人每年1000元)。提標后保障人數增加1萬人。截止12月底，全市農村牧區低保資金支出5407萬元，各旗縣區按新的標準通過銀行部門實行社會化發放。
　　3、提高企業退休人員養老金標準。從2005年到2007年，我市企業月人均養老金水平由2005年的771元，增加到2007年的1095元，年均增加162元。2008年，按照國家對企業退休人員提高養老金待遇標準的要求，我市15.5萬企業退休人員，月人均增加養老金106元，月人均養老金水平達到1201元，全年支出養老調標資金2億元。比2007年增長9.7%。
　　4、從我市社會保障事業財政投入情況分析：由于我市屬于自治區老工業基地，社會保障投入負擔重、總量大，2005-2007年，社會保障支出年均增長1.5億元，增長33.3%，支出總量列自治區第一位，占一般預算支出比重逐年提高、人均社會保障支出水平與自治區平均水平相比逐年增加，占比由2005年的15.5%提高到2007年的18.1%，人均支出水平由2005年的480元提高到2007年的366元，且兩項對比均居自治區上游水平。
　　從社會保障支出結構看，全市用于養老和低保方面的支出占社保支出的比重達83.1%，特別是養老方面支出與全區平均水平相比逐年增加，由2005年的4.9億元增加到2007年8.9億元。
　　(三)醫療是民生之需。黨的十七大報告提出，要“建立基本醫療衛生制度，提高全民健康水平。”為解決看病難、看病貴問題，實現黨和政府提出的人人享有基本衛生保障的目標，我市于2007年全面啟動實施城鎮居民醫療保險制度、并對參保居民由市縣財政各給予每人每年20元的財政補貼。2008年我市參保居民達31萬人，參保率為87%。
　　2007年新型農村牧區合作醫療制度覆蓋我市全部農牧區，參合人數達到52萬人，參合率87%；2008年參合農牧民達到55.53萬人，參合率達到95.09%，超出了自治區確定的工作目標。從2008年起，我市新型農村牧區合作醫療籌資標準提高到每人每年120元。市縣財政對參合農牧民每人每年各補助20元。
　　在衛生事業方面，我市城市衛生服務體系不斷完善。到2008年底，共建成城市社區衛生服務機構179個，其中，社區衛生服務中心43個，社區衛生服務站136個，實現了社區衛生服務基本覆蓋全市社區居民的目標。
　　從我市醫療衛生事業財政投入總量及占比情況分析：2005-2007年，我市醫療衛生事業支出總量、人均支出列自治區中上游水平，占一般預算支出比重2006-2007年均列全區倒數第一。
　　(四)就業是民生之本。黨的十七大報告明確提出，要“實施擴大就業的發展戰略，促進以創業帶動就業”。有一份收入，一個家庭生活就有了保障。貫徹落實黨的十七大精神，中央出臺《就業促進法》，提出了一系列有關就業問題的新政策，努力擴大就業規模，改善就業結構，消除零就業家庭。對此，我市財政部門積極采取措施，支持促進就業工作，選派高校優秀畢業生到社區、嘎查任職，發放再就業小額貸款擔保貸款3581萬元，帶動4022人就業，為自謀職業軍轉干部提供一次性補助，解決企業軍轉干部生活困難。2008年國務院下發了《關于做好促進就業工作的通知》(國發[2008]5號),提出了促進就業工作的新要求,將現行政策在對象、范圍、內容、時效等方面，做出了調整和充實，并將工作重點從著力解決下崗失業人員的再就業問題拓展到統籌做好城鄉各類群體的就業工作。為貫徹落實國家促進就業工作的新政策，我市財政安排就業和再就業資金0.2億元。其中：就業補助1500萬元，退役士兵安置90萬元，選派高校畢業生到社區、嘎查村支農、支醫、支教、扶貧工作經費76萬元。積極支持自主創業、自謀職業，加強農村富余勞動力轉移就業培訓，幫助零就業家庭解決就業困難，通過“三支一扶”，解決高校畢業生就業。同時，積極支持和鼓勵殘疾人就業。
　　(五)居住是民生之重。黨的十七大報告提出，“住有所居”，就是要將解決住房問題作為改善民生的重要方面，始終把改善群眾居住條件作為城市住房制度改革和房地產發展的根本目的。積極探索通過舊住宅區環境整治、廉租住房、經濟適用房、住房公積金等多種方式解決中低收入家庭住房困難，使居者有其屋。自2004年我國西部地區最大的經濟適用住房樣板小區——“明日星城”亮相包頭，我市的經濟適用住房政策已走過了五年的歷程。
　　我市于2004年率先在自治區范圍內開展了廉租住房租金補貼工作，并于2007年底提前兩年實現了城市無房低保家庭應保盡保的目標。2008年我市又進一步擴大保障范圍，對人均居住面積不足13平方米的城市低保家庭全部實現了應保盡保。截至2008年12月，市四區共有7271戶城市低保戶享受廉租住房補貼。市四區以外的其他六個旗縣區在2007年陸續啟動廉租住房保障工作的基礎上，進一步加大工作力度，將廉租住房租金補貼范圍由無房低保戶擴大到人均居住面積不足8平方米（高新區為13平方米）的城鎮低保家庭，各區廉租住房租金補貼的戶數達到2906戶。合計全市享受廉租住房租金補貼的低保家庭共有10177戶,實際發放1994萬元，補貼資金全部實現社會化發放。在做好廉租住房租金補貼工作的同時，我市按照上級要求，積極開展廉租住房的新建工作,2008年底市四區將有40315平方米的廉租住房竣工交付使用，相應解決800戶低保無房戶的住房問題，為逐步加大實物配租的比例提供了有力的保障。
2008年，全市共下達廉租住房保障資金10038萬元，其中：本級預算安排446萬元，公積金增值收益安排146萬元，土地出讓金凈收益安排450萬元，上級財政下達補貼8996萬元。
　　關注民生，不僅要關注生活質量本身，也要關注他所生活的環境。近年來，我市城市建設力度加大，努力打造適宜的人居環境，加強水資源環境保護、資源綜合治理、節能減排及生態綠化，增強經濟社會可持續發展能力，為全市人民營造一個綠色、環保、健康的生產生活環境。2008年安排生態和環境保護支出0.95億元，比2007年預算增長78.6%。
　　(六)分配是民生之源。黨的十七大報告指出，要“提高勞動報酬在初次分配中的比重”。貫徹實施這一指示精神，我市財政及有關部門，積極采取措施以促進職工收入水平穩步提高。一是適時調整最低工資標準。2008年元月1日，我市將城鎮企業職工最低工資標準從560元調整到680元，在原基礎上提高120元；固陽、土右、達茂三個農牧業旗縣從400元調整到560元，在原基礎上提高160元。二是指導企業根據工資指導線合理增長職工工資。今年以來我市大中型企業、建筑和餐飲服務等行業平均增長工資9.8%，實現了職工工資隨企業經濟效益同步增長。三是建立了工資支付監督制度，及時查處欠薪行為。截至10月底，共處理拖欠農民工工資467起，涉及農民工6437人，清欠工資2184.37萬元。
　　三、存在問題及原因分析
　　近年來，雖然我市改善民生事業投入的規模不斷加大，各項民生支出得到較好的保障，但與自治區和周邊盟市比較，還存在一些差距和問題，主要表現在：涉及民生投入的增長幅度低于全區增長幅度。2005年到2007年，我市教科文衛及社會保障投入年均增長幅度為31.8%，低于全區年均增長幅度3.6個百分點。其中，教育年均增長33.4%，低于全區年均增長幅度2.3個百分點；文化體育與傳媒年均增長4.3%，低于全區年均增長幅度28.4個百分點；醫療衛生年均增長30.5%，低于全區年均增長幅度18.5個百分點；社會保障和就業支出年均增長33.3%，低于全區年均增長幅度0.6個百分點。
　　與近幾年經濟快速發展的鄂爾多斯市相比，差距更大一些。鄂爾多斯市教科文衛及社會保障事業投入總量從2005年的16.9億元增加到2007年的37.6億元，三年年均增長幅度為50.1%，高出我市年均增長幅度18.3個百分點。2007年鄂爾多斯市教育支出同比增長46.2%，高出我市21.2個百分點，人均支出960元，高出我市361元；文化體育與傳媒支出同比增長64.4%，高出我市64.1個百分點，人均支出385元，高出我市337元；醫療衛生支出同比增長47.9%，高出我市16.4個百分點，人均支出299元，高出我市150元。與連續2年排名第1位的赤峰市比較，2005年我市與赤峰市投入總量相差1.6億元，到2007年差距擴大到3.5億元，且增長幅度低于赤峰市20.9個百分點。加之，我市地區經濟發展不平衡，財政困難地區增加改善民生的投入力不從心。2005年至2007年，我市教科文衛及社會保障事業支出增加近17.9億元，上級補助資金增加7.3億元，占比達40.8%。也就是說，目前我市自身財力遠不能滿足改善民生的各項社會事業發展的資金需求，部分支出還需要依靠中央及自治區財政的大力支持。
　　綜合分析存在問題的主要原因，從歷史淵源考察，包頭市是“一五”、“二五”時期國家投資興建的重工業基地，中央和自治區級大中型企業處于主導地位，是國家和地方財政的主體財源。大中型企業收入上劃后，這些企業的環境建設、污染治理、文教、衛生、治安、計生，以至糧食消化掛賬等公共支出全部由市級財政負擔，加重了我市的財政承載能力。1994年，分稅制財政體制是在當時中央與地方事權劃分基礎上進行的。基本上維持了原來的支出范圍，并缺乏明確的法律界定。從總體上看，地方政府承擔的事權寬而泛，而且負擔在逐步加重，一些應由中央與上級財政負擔的支出事務，地方也負擔了一部分經費，中央政府和地方政府、地方各級政府間的職責權限不夠明了。盡管十幾年來包頭市財政支出呈現超常規大幅度地成倍增長，但自身的財力仍不能滿足改善民生的需要。
　　從我市財政經濟的占比情況分析，“十五”期間以來，隨著我市國民經濟持續快速發展，GDP 值以每年百億元的總量遞增，“十五”期間完成的生產總值2488.8億元，是“九五”期間總量的2.4倍。經濟總量的迅速擴張，有力地促進了財政收入的快速增長。2001年—2007年，分別實現了30億元、50億元、70億元、100億元、130億元到160億元六次大的跨越，增長速度從3.9%到39.4%，實現了高倍數的高增長，創造了跨越式發展的業績。
　　盡管我市GDP和財政收入的增長速度高于全國和自治區平均增長速度，但從財政收入占GDP的比重考察，不僅低于全國其他重點城市而且近兩年又低于自治區平均水平。究其原因，主要在于重工業城市投資回報率低，投資拉動的外延型擴大再生產財稅貢獻率低，產業布局和經濟結構有待于進一步調整。
　　從近期情況分析，受美國金融危機、全球經濟衰退的影響，我國經濟出現下行趨勢。我市主導產業集中在鋼鐵、銅鋁、稀土等原材料領域，以及能源電力、裝備制造等五大上游產業，今年前三季度GDP1200億元，增長20%；地方財政總收入154億元，增長29.8%，總體上仍延續著良好的增長態勢。但是，10月份以后，受國際金融危機的影響，經濟形勢急轉直下。鋼鐵、銅鋁、稀土的市場價格大幅下跌，包鋼、包鋁以及民營資源性企業受影響都比較大。鋼材價格從今年最高點8月份的每噸5223元降到了2991元，每噸下降了2000多元，包鋼10月份當月入庫稅收僅3021萬元，超額完成全年35億元以上的稅收任務十分艱巨。鋁價現在已經跌破每噸1.4萬元的盈虧平衡點，而且還在下滑；精銅價格目前也從十月一日前的每噸6萬元跌到了3萬元。高新區是包頭工業的縮影，區內139家企業，93家受到金融危機的明顯沖擊，影響面高達67%，其中11家關門。受損最嚴重的是紡織行業，6家亞麻、羊絨企業無一例外全部虧損，因為“國外的訂單都沒有了”。40家機電企業有的被迫停產，有的在減產維持。
　　面對國際金融危機，內蒙古自治區黨委、政府和包頭市委、政府已采取強有力的措施，對接中央擴大內需促進經濟增長的10項措施，以保障和改善民生。
　　四、對策建議
　　(一)提高認識，堅定信心。溫家寶總理在今年3月18日中外記者會上公開承諾“今后五年要下決心推動財政體制改革，讓人民的錢更好地為人民謀利益”面對國際金融危機的深層沖擊，我市財政收支將會面臨多年來最困難的時期。我們要在市委、市政府的堅強領導下，開源節流，牢固樹立過緊日子的思想，但對民生的投入不能減少，困難群眾的生活水平只能提高不能降低，民生工程的覆蓋面只能擴大不能縮小，集中財力確保各項民生政策落實到位。無論宏觀經濟形勢怎么變，立黨為公，執政為民，發展為了人民，發展成果讓人民共享的根本宗旨不能變。明確認識，以改善民生為重點的公共財政支出體系建設是落實科學發展觀，堅持“以人為本”的必然要求。關注民生、重視民生、保障民生、改善民生，是中國特色社會主義的本質要求，是構建社會主義和諧社會的切入點和關鍵點，也是社會主義制度優越性的具體體現。財政作為“庶政之母”，保障和改善民生是公共財政基本特征和基本職能所在。為此，要建立面向民生的公共財政支出體系，調整和優化財政支出結構，將財政支出的重點轉向基礎教育、社會保障、公共衛生和公共基礎設施等方面。并做到“四個傾斜”，即向“三農”傾斜；向基層和困難地區傾斜；向困難群眾傾斜；向社會發展的薄弱環節傾斜。
　　(二)總體思路。今后五年，是實現黨的十七大提出的“五個有所”目標至關重要的時期。根據面臨的形勢和任務，推進以改善民生為重點的公共財政支出體系建設，要以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀，堅持以人為本，按照為民理財、依法理財、科學理財、民主理財的要求，充分發揮公共財政保障和改善民生的職能作用，圍繞推進基本公共服務均等化，科學劃定公共財政支出范圍，調整和優化財政支出結構，保障優先發展教育，推進醫療衛生體制改革，完善社會保障體系，幫助城市低收入家庭解決住房困難，推進公共文化服務體系建設；建立健全職工工資正常增長機制，推動城鄉居民增收，努力實現經濟發展與城鄉居民收入同步增長，確保我市城鎮居民可支配收入和農牧民人均純收入增長快于全國平均增速，力爭2010年城鄉居民收入達到全國平均水平，進入全國前列；到2020年實現黨的十六屆六中全會提出的基本建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系，達到黨的十七大關于全面改善民生的強化教育、充分就業和擴大社會保障、收入分配合理有序、強化公共衛生服務、加強社會管理五個方面的新要求，將民生工作提高到一個新的發展階段，為促進實現全面建設小康社會和構建和諧社會服好務。
　　(三)基本原則。以改善民生為重點的公共財政支出體系建設是一項系統工程，必須在理順政府與市場的關系，合理界定公共財政供應范圍的基礎上遵循以下原則：
　　一是為民理財。這是黨的性質和宗旨所決定的。是我們黨執政為民原則在財政工作中的具體體現。它反映社會主義財政工作本質，體現社會主義財政職業道德的基本原則。在推進以改善民生為重點的公共財政支出體系建設中，財政工作者都要切實做到“深懷愛民之心，恪守為民之責，善謀富民之策，多辦利民之事，更好地為廣大人民群眾服務。”把有限的財力管好、用好，做到生財有道、聚財有方、用財有效。
　　二是社會公共需要。公共財政支出的范圍主要是滿足社會的公共需要，即政府從事社會管理、維護社會秩序、促進社會發展的基本共同需要。這是區別于私人消費的一種社會需要。隨著市場經濟體制的建立，財政逐漸從競爭性領域退出，主要提供公共產品和公共服務(公共服務分為基本公共服務和一般公共服務。所謂基本公共服務，是指直接與民生問題密切相關的公共服務，除此以外，屬于一般公共服務，如行政、國防等)因此，在推進以改善民生為重點的公共財政支出體系建設中，必須以是否為公共需要為原則，對現行財政支出結構中符合社會公共需要的支出予以保留、擴展，對那些不應該由政府承擔的支出，則區分情況，逐步予以調整、壓縮。
　　三是統籌兼顧，保證重點。即以人為本、統籌兼顧、有保有壓、有促有控的原則。所謂統籌兼顧，是指在安排公共財政支出時，必須考慮公共財政支出范圍中各個方面的基本需要，必須區分各個方面公共財政支出的輕重緩急與主次先后，考慮先安排什么，后安排什么；所謂保證重點，即保黨和國家重大政策要求的支出，保公共需要改善民生的支出，大力壓縮人員經費、行政管理費、嚴格控制并努力節約一般性開支，降低政府行政成本。“統籌兼顧，保證重點”這一公共財政支出原則是由公共財政的基本理論所決定的。因為，推進以改善民生為重點的公共財政支出體系建設就是為了充分發揮公共財政的職能作用，促進人民生活水平不斷提高，國民經濟持續穩定健康發展和社會安定和諧。離開這一公共財政支出原則，關系國計民生的大政方針就很難實現。
　　四是循序漸進，分步實施。推進以改善民生為重點的公共財政支出體系建設需要一個過程。從我國的國情和我市的實際情況看，民生比重的大幅提升并達到占據財政支出的主導地位，并不是一蹴而就的，特別是現階段改善民生只是在財政增量上作安排，在預算存量上很難調整的情況下，僅僅依靠財政增量來實現民生支出占財政支出的比重的較大提升目標，難度很大，然而調整預算存量又涉及一些既得利益群體，且牽一發而動全身，這就決定了調整和優化財政支出結構的變革性和漸進性，只能循序漸進，分步實施。
　　五是兼顧公平與效率。這是市場經濟優化資源配置的基本原則，也是推進以改善民生為重點的公共財政支出體系建設的基本要求，即在資金的供應上既要力爭效益最大化，實行績效評價，講求社會受益的質量和速度，又要顧及社會公平和地區公平，注意財權與事權的統一，逐步實現基本公共服務均等化，講求財政供應標準的相對均等性，以有利于區域經濟的均衡、快速發展和社會的長期穩定和諧。
　　(四)差距與對策建議。近幾年來，雖然我市用于民生方面的支出增幅較高，但與國內外財政支出的比重情況相對照，還存在相當大的差距。例如，財政教育支出，國際平均教育投入占GDP的比例為5.1%，其中，發達國家為5.3%，發展中國家為4%。從國內情況看，2003年—2007年，我國財政教育支出占同期GDP的比重為2.6%，遠低于1993年國務院頒布的《中國教育改革和發展綱要》(以下簡稱《綱要》)所確定的2000年達到4%的目標，也低于《綱要》所規定的教育支出占財政總支出15%的目標。
　　統計表明：我市財政教育事業費支出近三年來逐年提升，但與國際或全國相比均存在相當大的差距。
　　又如醫療衛生，2003年—2007年，我國醫療衛生支出占同期財政支出的比重為3.56%，我市財政衛生經費支出，2005年—2007年占同期財政支出的比重分別為2.90%、2.70%、3.26%，均低于全國平均水平，與發達國家相比差距更大，如美國(2000年)為20.5%，德國(1998年)為18.89%，英國(1999年)為15.41%，法國(1997年)為21.71%。
　　差距雖大，但隨著我國全面貫徹黨的十七大、十七屆三中全會和近期召開的經濟工作會議精神，立足擴大內需保持經濟平穩較快增長，政府財力的增強，我國財政支出結構向民生傾斜的條件將更加具備。為此，結合我市實際提出如下主要對策建議。
　　1、加強財源建設，努力實現“兩個提高”，為改善民生提供充裕財力保障。努力建立起多元化、高效、后勁足的財源體系，扭轉我市財源支柱單一，缺乏稅源大戶對稅收的支撐的局面。充分利用國家擴大內需的發展機遇，實施好積極財政政策，促進經濟平穩較快發展，不斷提高財政收入占地區生產總值和稅收收入占財政收入的比重，使財政收入的增長有充裕的源泉和堅實的基礎。依法加強稅收收入和非稅收入的征繳和管理，特別是對重點稅源的監控，切實做到應收盡收。同時要努力爭取國家、自治區更多的資金支持，用以改善民生。
　　2、優化支出結構，按照“廣覆蓋、保基本、多層次、可持續”的方針，著力解決好事關人民群眾切身利益的難點熱點問題。通過公共財政支出體系建設，更加關注民生和弱勢群體。注重城鄉公共服務一體化，穩步提高對社會事業發展的供給水平，逐步完善“五個有所”的社會保障機制。一是健全義務教育經費保障體制，進一步提高農村牧區義務教育經費保障水平，全面化解農村牧區義務教育債務，完善經濟困難家庭學生資助政策體系，發展壯大職業教育事業。二是積極推進新農村建設，擴大公共財政覆蓋范圍，大力發展農村公共事業；促進農民全面發展、農村全面進步。三是推進覆蓋城鄉的醫療衛生保障體系建設，擴大農村牧區新型合作醫療范圍，提高補助標準。完善城鎮居民基本醫療保障制度，健全城鄉醫療救助制度，加強公共衛生服務體系建設。四是健全城鄉居民最低生活保障制度，關注物價上漲對低收入家庭的影響，努力保證低收入群眾生活水平不下降，不斷提高我市的社會保障水平。五是按照國家積極的就業政策，切實做好困難群眾、高校畢業生以及農村牧區輸出勞動就業工作。六是不斷完善廉租住房保障制度，多渠道籌集資金，貫徹落實國家的優惠政策，加快解決城市低收入家庭住房困難。七是加大對文化事業的投入，推進文化體制改革和公共服務體系建設，促進公益文化事業發展。八是加強節能減排和生態環境保護，支持節能減排重點工程、節能減排技術創新、推廣普及污染減排監管體系建設。九是支持縣域經濟發展，舉全市之力幫助貧困旗縣脫貧致富。
　　3、建立預算穩定調節基金制度，進一步規范預算管理。按照“以豐補欠”的原則，確保國庫資金調度安全、穩定運行，實現財政預算真正意義上的收支平衡；預算穩定調節基金要從預算收入和年終結余中提取，主要用于解決自然災害救濟、社保基金超預算缺口和其他不可預測的重要的資金缺口；基金的提取和使用應納入市人大常委會審查監督范圍，提取和使用基金要編制預算方案報市人大常委會審批后執行。進一步規范預算管理，切實提高預算編制的完整性、預算分配的科學性、預算執行的規范性、預算監督的嚴肅性，確保財政收入完整、支出結構優化，不斷提高財政資金的效益，使公共財政服務于公共需要的職能完全體現。
4、進一步改革和完善轉移支付制度，促進基本公共品和公共服務供給的全覆蓋和大致均等化。公共服務均等化的主要實現手段是政府間財政轉移支付制度。改革我國的轉移支付制度，應以實現全國各地公共服務水平基本均等化為目標，以績效結果為導向，以一般轉移支付為主，專項轉移支付為輔。進一步完善轉移支付制度，一是界定政府間支出責任，力爭在以“五個有所”為主要內容的基本公共服務領域，明確各級政府的管理權限和支出責任。在此基礎上，凡屬于地方事權范圍的支出，原則上通過一般性轉移支付解決；凡屬于中央地方共同事務，應明確中央地方各自所承擔支出比例和各自承擔的相應責任。二是建立以地方財政能力和支出需求為基礎的公式化轉移支付。盡快在轉移支付中引入因素法，將地方政府直接與民生問題密切相關的基本公共服務經費作為基本因素，并考慮包括支出需要、財政能力和稅收努力等因素，引入均等化轉移支付，確保不同地區獲得水平大致相等的基本公共服務。同時，調整優化專項轉移支付結構，進一步增加對革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區以及礦產資源開發地區、糧食生產地區、生態保護、任務較重地區的轉移支付力度，以確保這些地區的民生需求得到優先保障。三是完善財政轉移支付的法制化建設，用法律形式把轉移支付制度的原則、內容、形式、預算、績效和監督等確定下來。

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