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對國有企業領導人員職務消費問題的調查與思考
國有企業領導人員職務消費，是企業必要公款消費的重要內容。在目前情況下，如何加強對國有企業領導人員履行職務時相關消費行為的規范監督與管理，是一個迫節需要研究和解決的重要課題。為此，我們進行了專題調研。通過調研，我們認為，目前國有企業雖然在管理必要公款消費特別是領導職務消費方面，做了一些工作，取得了一定成效，但仍然存在力度不大、規范不夠等問題，因此迫節需要進一步予以重視，采取更加有力的措施，切實進行規范管理。
一、目前國有企業管理領導人員職務消費的幾種主要模式
企業領導人員職務消費，雖是近年提出的新概念，但早已是企業客觀存在的現象。多年來，我市一些國有企業本著既適應改革和發展的需要，又促進領導人員廉潔自律的精神，對企業領導人員職務消費，采取了一些措施和辦法進行管理。主要有以下幾種模式：
第一種模式：單項控制型。其特點是：對企業領導人員履行職務時相關的消費與開支項目，企業結合實際逐一立規定矩，進行管理和控制。被調查企業中大多數采取這種辦法。如通信費、交通費、業務招待費等，企業大都建立了相應的規章制度，對開支的標準、范圍等進行了一定的限制，實際運作中效果較好。如通信工具方面，大多數企業參照黨政機關的作法，對公費配置的移動電話一次性作價賣給原使用者，通話費實行限額報銷，限額標準每月在150元至400元范圍之內；對企業領導人員住宅電話通話費，實行"規定限額，超額自負，節約歸己，自行結費"的辦法，確定了報銷標準，一般每月為100元左右。據統計，加強管理后，全市國有企業每年可節約通話費近千萬元。又如交通工具方面，大多數國有企業結合實際制定了有關小汽車的使用管理規定，對油耗實行公里概算發油票，維修 實行定點制等。以對小汽車管理相對比較規范、比較節約的市建材工具總公司為例，公司兩名主要負責人相對固定乘坐的兩輛紅旗小轎車，平均每輛車每年的油耗、維修費及各種規費等約為3.3萬元（含司機工資，不包括車輛的年折舊費）。在業務招待費開支方面，許多企業都確定了開支的范圍、標準和程序，且每年的業務招待費的使用情況，一般都要向本企業職代會報告。
第二種模式：實報實銷型。其特點是：對企業領導人員履行職務時相關的消費與開支項目，根據實際需要進行開支，據實報銷，開支范圍、標準等沒有作出具體限制。部分企業采取了這一辦法。如有的企業因業務需要與外界通信聯系較多，對企業主要領導的移動電話通話費，沒有限額控制，而是據實報銷。大多數企業對領導人員的差旅費用，基本上也是開支多少，報銷多少，對開支的范圍、標準等沒有作具體的限定。還有如過年過節，由企業領導出面，對企業協作單位、相關部門"感情投資"的公關費用、接待應酬費用等，基本上也是實報實銷。
第三種模式：總量包干型。其特點是：對將企業領導人員履行職務時相關的消費與開支項目，根據營業和凈利潤及歷年的實際開支水平進行測算，測算后確定每年的開支總額，預算包干由個人支配，超支不補，余額結轉。少數企業在這方面進行了探索和嘗試。如武漢中百集團，他們在年初根據本年度下達的營業額指標，按銷售額的0.07予以控制，將下屬部門全年的經營消費、領導人員職務消費進行一次性撥付，其中包括所有與經營活動有關的費用。又如武漢醫藥公司，對總經理的日常接待應酬費用，包括企業生存、發展所必須的正常交際費用、外出考察和"公關"費用等，經職代會確定為每年12萬元，由總經理個人支配，超支不補，節余下轉。
二、國有企業管理領導人員職務消費方面存在的主要問題
我市國有企業在管理領導人員職務消費方面，雖然采取了一些措施和辦法，取得了一定的成效，但是存在的問題和漏洞仍然不少，離規范管理的要求還有較大差距。主要問題是：
（一）采取的措施和辦法還不夠系統。盡管一些企業在領導人員職務消費方面，對有些項目，如通信、交通、接待等，作出了一定的限制，但比較單一，不夠具體、系統和全面。還有一些項目，如公關、差旅等費用，沒有納入規范管理的范疇。在有制度要求的一些項目中，有的得到監督執行，產生一定效果；有的則流于形式，未得到落實。有的企業對規范管理職務消費問題還在等待觀望，沒有將其列入議事日程。
（二）控制不嚴，漏洞較多。有的企業由于缺乏嚴格的制度約束和管理，造成某些方面的開支失控；如國企領導人員的差旅費用大都居高不下，開支缺乏有效約束。由于在現代企業制度下，企業生產、經營和流通環節中需要企業領導人員親自前往、親自參與的各種活動比較多，如果企業領導人員出差來往都乘坐飛機，到達目的地后再入住高級賓館及其高級套房，就必然會造成差旅費支出較大。是勤儉節約還是奢侈浪費，全憑領導人員的個人素質，有的財務管理制度不嚴，企業領導違規使用信用卡，公私消費不分；有的開支缺乏標準，隨意性大，透明度不高，職工對此意見較大。如市屬某企業開發公司副董事長，在不到3年的任職期間內，以職務水費名義大肆揮霍公款，其中僅以"白條"報銷的費用，就達83.88萬元之多。
（三）違規違紀問題時有發生。有些國有企業由于制度不嚴、管理失控，致使少數素質不高、對自身要求不嚴的企業領導人員，鉆制度和管理上的漏洞，在職務消費方面搞以權謀權、侵占國家和集體資財。如：某汽車廠廠長，利用出差之機，虛報消費款額，非法侵占公款12640元，被司法機關判處有期徒刑一年。某區泵站站長，在離任地前不到5個月的時間內，報銷吃喝費用6.5萬元、出租車票3.1萬元、唱卡拉OK費用0.46萬元，受到留黨察看和撤職處分。市機電控股集團下屬單位儀表電器廠，本是一定虧困企業，新廠長上任不到4個月，僅某經手在餐館請客一項，就達9000多元，經查其中有3100多元不屬于因公消費，上級紀檢監察機關調查后要求其作了個人退賠處理。
由于對企業領導人員職務消費管理和監督不規范，造成的危害是嚴重的：
第一，增加了企業成本。企業發生的與企業領導人員職務相關的一些非生產經營費用，一般都記入企業管理費中，一些國有企業對這方面的開支控制不嚴，增加了生產經營成本，給企業發展帶來不利影響。
第二，引發干群間矛盾。特別是一些效益不太好的企業，在職工連工資都不能足額發放的情況下，如果企業領導人員不能與職工同甘共苦，注意勤儉節約，嚴格要求自己，而是搞鋪張浪費，甚至以權謀私，必然會引起廣大職的強烈不滿，從而引發較嚴重的干群矛盾，危及企業和社會穩定。今年"五·一"前夕，一企業職工舉報：該單位領導把變賣設備準備用于給職工發工資的錢，拿到一渡假村"瀟灑"，職工欲上街游行。市紀委、市監察局接到舉報后，及時組織人員進行了調查處理，才使事態得到平息。
第三，毀掉了一批干部。從近年來我市紀檢監察機關查處的企業人員違法違紀案件看，職務消費方面的問題占有相關比例。如我市一大型涉外企業老總，就是因為在出國進行貿易洽談時，把在國外的職務消費開支，拿回國內重復報銷，而受到嚴肅查處的。1998、1999兩年時間內，全市國有企業領導人員揮霍浪費公款和非法占有公款的案件有64起，其中涉及主要領導干部19人，他們都他別受到了黨紀政紀和法紀處理。
三、對進一步規范國有企業領導人員職務消費問題的思考
（一）必須正確分析職務消費問題產生的原因，不斷提高規范管理的針對性
目前，國有企業在管理領導人員職務消費方面，出現不規范的問題，其原因是多方面的。正確分析這些原因，有針對性地采取措施，對切實有效地規范職務消費行為具有重要的意義。從調查情況看，職務消費管理不規范的原因，概括起來講主要表現在三個方面：
一是重視程度不夠。有的企業主管部門和企業本身對規范職務消費問題，未引起足夠重視，對其重要性、必要性認識不足，尚未納入議事日程加以研究和解決。有的國企領導人員片面理解《企業法》，把《企業法》賦予企業的權利，等同于自己的權力，對迎來送往等職務消費項目，隨意性大，透明度不高，極個別自身素質不高的國企領導人員，甚至把企業的資產，當成自己可以隨心所欲支配的"私人銀行"。有的國有企業領導人員對待規范職務消費，思想上有抵觸情緒，不愿規范，怕規范后會捆綁住自己的手腳。還有些國有企業的領導人員認為，規不規范職務消費無所謂，每年的職務消費還是那么多，一旦規范下來，增加了透明度，有些事就不好辦了，因而顧慮重重。
二是機制不健全。企業在由計劃經濟轉向市場經濟，建立現代企業制度過程中，對領導人員的監督管理還跟不上形勢要求。制度不健全、管理監督滯后的現象，在一些國有企業普遍存在。特別是在涉及領導人員履行職務時相關開支與消費的管理上，許多企業仍然沿襲過去的老辦法，實行"大鍋飯"，用多少報多少，缺乏必要的制度約束。有的企業對領導人員履行職務時，哪些可以開支，哪些不能開支，沒有明確的界定；有的是開支標準不確定，完全靠領導人員個人掌握，隨意性大；有的企業對領導人員職務消費的范圍、標準等，沒有經過職工代表大會審批，而是少數人說了算；有的沒有明確具體部門來規范、管理、操作和監督，從而導致領導職務消費行為的失控。
三是整個社會大環境的負面影響。有些國有企業的負責人說：為了企業生存，很多職務消費是不得已而為之，有些開支是完全可以節約的。特別是在一些競爭性行為中，由于要與一些民營、私營企業搶市場、搶份額，逼迫一些國有企業不得不采取與民營、私營企業相同的手段，進行所謂"感情投資"和"潤滑投入"，打"擦邊球"，明知違規，還不得不違心去做。
（二）必須切實解決對職務消費的思想認識問題，不斷提高規范管理的主動性
加大對職務消費行為的規范管理力度，最重要提解決好思想認識問題。要使國有企業主管部門和企業負責人以下幾個方面，切實提高思想認識：
一是深刻認識規范職務消費是推進國有企業改革和發展的需要。加快企業改革和發展，建立現代企業制度，必須建立健全企業內部監督制約機制。而規范國有企業領導人員職務消費，是健全企業內部監督制約的重要方面。加強對職務消費行為的管理、監督和制約，增加透明度，能夠防止和避免奢侈浪費等現象的發生，降低企業經營成本，提高企業效益。
二是深刻認識規范職務消費是加強國有企業民主政治建設的需要。國有企業的職工是企業的主人，是企業生存和發展的根本力量。把國企領導人員的職務消費，置于企業職工的民主監督和民主管理之中，堅持廠務公開，是全心全意依靠工人階級辦企業的具體體現和客觀要求。
三是深刻認識規范職務消費是加強國有企業黨風廉政建設的需要。國企領導人員也是國家工作人員，必須嚴格遵守國家的法律法規和黨內各項規章制度，勤儉辦企業。企業領導人員在進行與其職務有關的消費時，更應該克己奉公，廉潔自律，沒有任何理由鋪張浪費，損害國家和企業的利益。規范職務消費，有利于規范國企領導人員的行為，有利于促進國企領導人員依法依規辦事和廉潔自律，有利于保護國企領導干部，使他們少犯或不犯錯誤，因此，國有企業領導人員職務消費，不是要不要規范的問題，而是必須盡快加以規范。
（三）必須進一步明確職務消費的原則、標準和模式，不斷提高規范管理的科學性
一是要明確職務消費的基本涵義和規范職務消費必須遵循的原則。規范國有企業領導人員職務消費，首先應付"職務消費"的涵義和概念有一個正確的認識。我們認為，所謂國企領導人員職務消費，是對國有企業領導人員在履行職務時所必需的消費與開支項目的總稱。規范國有企業領導人員職務消費，就是對企業領導人員履行職務時相關的消費與開支項目的范圍、標準、程序等，用制度的形式作出規定，并嚴格監督執行。規范企業領導人員職務消費，必須結合企業自身實際來進行，且要遵循以下原則：一是因公必需的原則；二是量力而行的原則；三是勤儉節約的原則；四是公開透明的原則。
二是要明確職務消費的內容、標準和對象。企業領導人員哪些開支屬于職務消費，應包含哪些項目，標準如何確定，這是規范中的重點和難點問題。我們認為，要按照循序漸進、逐步規范的辦法來解決。對有條件的項目先規范，條件尚不成熟的后規范。目前條件下，首先對國企領導人員職務消費的以下四項內容進行規范：（1）通信工具費用；（2）交通工具費用；（3）差旅費用；（4）有關接待應酬費用。職務消費的對象，應包括企業領導層的每一個成員。未進行公司制改造的企業，應為企業領導班子每一個成員；已進行公司制改造的企業，應為公司董事會、監事會和經理層的每一個成員。規范的重點是企業主要負責人，即廠長、黨委書記和董事長、總經理等。職務消費的標準，應由企業依據有關政策規定，根據企業的業務需要和效益狀況，結合自身實際來確定。職務消費的內容、標準、對象確定后，必須提交職代會或董事會、股東大會討論通過后，才能付諸實施。
三是要明確職務消費的模式。目前企業管理領導人員職務消費的三種模式中，據實報銷型存在的漏洞較多，應予摒棄。我們認為，其它兩種模式，即單項控制型、總量包干型，企業可以結合自己實際情況加以選擇，并在實踐中不斷完善。所謂單項控制型模式，是指對確定的職務消費的項目，逐項建立規章制度，明確開支的范圍、標準、審批程序、監督措施等內容，使領導人員的消費行為做到有章可循，并逐步納入制度化、規范化管理軌道。此模式比較符合大多數國有企業的現實狀況，且許多企業在這方面有了一些成功的作法和經驗。所謂總量包干型模式，是指對確定的消費項目，根據歷年來的開支水平狀況，測算出年平均消費或開支總量，據此包干給領導人員掌握，實行"總量包干、超支不補、余額下轉"的辦法。為了防止總量包干后，領導人員超標準、超范圍以及將應由領導人員職務消費范圍內的開支，轉移到下屬單位開支等違規問題的發生，領導人員消費的憑據要留存并交財務部門核銷，定期接受財務、審計部門的審核和監督。
（四）必須加強對職務消費的監督管理，不斷提高規范管理的實效性
一是把職務消費納入建立現代企業制度的范疇。規范國有企業領導人員職務消費，是建立現代企業制度的客觀要求和重要內容之一。因此，要結合國有企業的改革和改制，把規范領導人員職務消費同建立和健全法人治理結構、試行年薪制等相結合，進行大膽的改革和實踐。通過改革，將領導人員職務消費納入規范化、制度化軌道，置于嚴格有效的監督和管理下進行陽光操作。
二是把規范職務消費與實行廠務公開等制度結合起來。近幾年來，從中央到地方，對國有企業反腐倡廉制定出臺了不少規章制度。充分利用這些規章制度，對職務消費進行規范管理，可以取得比較好的效果。如把職務消費納入廠務公開的內容，對企業領導人員職務消費的情況，定期公布，接受職工監督。還可以把職務消費納入任期經濟責任審計和離任審計的內容，審核、檢查職務消費項目的開支情況等。
三是實行多部門、全方位的監督控制。企業監事會、職代會和內部財務、審計、紀檢監察等部門，都有對企業領導人員職務消費情況進行監督的權力。特別是紀檢監察部門，要加強對職務消費情況的監督和檢查，發現問題，及時督促整改和糾正。對假借職務消費，搞鋪張浪費、以權謀私、侵吞國有資產的行為，要進行嚴肅查處。對于僅靠本級紀檢監察部門的力量，難以查處和解決的問題，要以認真負責的態度，向上級紀檢監察機關報告，或轉交董事會、監事會甚至股樂大會進行處理，以切實維護法規制度的嚴肅性，維護企業的改革、發展和穩定。
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