鄉鎮體制問題的研究

鄉鎮體制問題的研究

　　最近，我深入到**縣，對農村鄉鎮工作進行了一次專題調研。總的感覺，當前中央農村工作的政策深得民心，農業增產，農民增收，農村的形勢越來越好，農業、農民、農村的問題正在得到有效解決，相比之下，鄉鎮的問題更加突出，鄉鎮的工作更加困難，鄉鎮問題已經成為當前農村最為嚴重的問題之一。鄉鎮問題，由來已久。其主要表現是：債務包袱沉重，財源稅源短缺，政權運轉艱難。調查的**縣，鄉村負債達13.58億元，其中鄉鎮本級6.76億元，鄉鎮站所3.14億元，村級3.68億元。40個鄉鎮中，負債總額超過1億元的1個，4000萬元以上的6個，2000—4000萬元的10個，1000—2000萬元的14個，1000萬元以下的9個。農村稅費改革特別是全面取消農業稅以后，鄉鎮財源進一步萎縮，絕大多數鄉鎮財源稅收很少，不少鄉鎮工業稅收幾乎是空白，鄉鎮公務經費嚴重不足，靠挪借資金和欠帳維持機關運轉已是鄉鎮普遍現象。鄉鎮問題不是常德特有的問題，也不是哪一屆黨委、政府留下的問題，而是全國農村特別是中西部地區普通存在的問題，極具普遍性、同質性。究其原因，主要是現行鄉鎮體制中的問題和矛盾長期積累形成的。一是有限的財權與無限的事權之間的矛盾。長期以來，鄉鎮作為一級政權在事權上是無限的，而與之相對應，鄉鎮的財權是有限的，在農村經濟普遍不景氣的情況下，縣級政府“保縣緊鄉”的趨向明顯，鄉鎮財力非常薄弱。脆弱的鄉鎮財政要承擔一個完善的政府職能，必然導致鄉鎮步入隨意舉債、亂收亂支等惡性循環的怪圈。二是小農經濟的基礎與龐大的上層建筑之間的矛盾。目前的鄉鎮，絕大部分都是以種植業為主的農業鄉鎮，還處在小農經濟社會，農業的剩余有限，經濟基礎薄弱，而鄉鎮的機構是“麻雀雖小，五臟俱全”。小農經濟基礎與龐大的上層建筑長期形成強大的反差，積累了農村鄉鎮中的各種矛盾和問題。三是工作的彈性與考核的剛性之間的矛盾。從理論講，鄉鎮作為一級基層政權，工作有一定的自主性和彈性范圍。但從實踐來看，鄉鎮工作實際上是沒有彈性的，這主要是因為，上級政府對鄉鎮工作的考核是剛性的，以“政績”論英雄，以考核論升降的用人機制對鄉鎮工作的影響巨大，比如教育“兩基”達標、產業結構調整、鄉鎮企業發展、上交稅費收取等各項任務都是硬指標。作為鄉鎮負責人必須想方設法完成這些硬指標，從客觀上引發了鄉鎮的短期行為，大搞形象工程、政績工程，造成浪費嚴重、勞民傷財，效益低下。四是干部的利益與農民的利益之間的矛盾。由于鄉鎮財力有限，干部的利益得不到保障，長期以來，鄉鎮干部處于保障自己利益與維護農民利益的兩難之中，兩難選擇的結果，往往是保障自己的利益優先。鄉鎮與農民爭利的主要手段就是攤派舉債，既積累了鄉鎮自身的矛盾，又引發了涉負案件、干群關系惡化等非正常現象。由此可見，鄉鎮問題的本質是體制問題。破解鄉鎮難題，顯然在現有體制框架內小改小調，空間越來越小，效果難以突破。必須痛下決心，徹底改革現行鄉鎮體制，使鄉鎮脫胎換骨，再現活力。鄉鎮體制改革的直接目的，是要從根本上解決鄉鎮機構臃腫、人浮于事、財力衰竭、包袱沉重、運轉艱難等突出問題。我們不難發現，鄉鎮的這些問題歸結起來，就是職能、機構、人員和效率問題。因此，解決鄉鎮的問題，推進鄉鎮體制改革必須在職能、機構、人員和效率上作文章、尋突破。我感到，關鍵之策就是減事減人減機構。鄉鎮體制改革必須始終貫穿減事減人減機構這一主線，圍繞這一主線細化改革辦法，配套改革措施，鄉鎮的問題也就會迎刃而解。當前，圍繞這一主線改革鄉鎮體制，應遵循四條原則：一是標本兼治的原則。鄉鎮問題，積沉已久，“冰凍三尺，非一日之寒”，改革鄉鎮體制應該立足治本，標本兼治。治標就是對鄉鎮當前的問題從政策上進行化解，解決鄉鎮的燃眉之急；治本就是對鄉鎮今后的發展從體制上進行規范，建立規范有效健康運轉的鄉鎮行政體制。二是轉變職能的原則。當前鄉鎮的很多問題，都是由于鄉鎮職能不清，鄉鎮政府越位、缺位、錯位造成的，因此，推進鄉鎮體制改革應該從職能上著手，找準鄉鎮位置，明確鄉鎮事權，促進鄉鎮職能轉變。三是提高效率的原則。鄉鎮體制改革要有利于降低鄉鎮行政成本，提高鄉鎮運轉效率。四是因地制宜的原則。在具體的操作方式、財政體制的確定等各個具體環節上，由于各地經濟發展水平不同，不宜強求整齊劃一的單一模式，要注重實效，因地制宜。按照一條主線四條原則的基本思路，對推進鄉鎮體

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