充分發揮基層法律服務的優勢的經驗

充分發揮基層法律服務的優勢的經驗

　　在我國已加入ＷＴＯ的大背景下，各行各業都在按照加入世貿組織的承諾和要求逐步向國際化、職業化、專業化方向努力和發展，以求在更新層次、更大范圍、更廣領域參與國際競爭與合作。法律服務也由此迎來發展的更多機遇和嚴峻考驗。且不論與外國同行相比，我們還有很大差距，尚需奮力追趕；即便在自己內部，在國內法律服務市場重新構建過程中，對于不同的幾支隊伍如何擺布、擺正關系，尤其是如何看待基層法律服務并處理好與律師的關系，不同的主張和聲音不絕于耳。作為基層法律服務工作者協會，站在客觀角度，我們認為，認識基層法律服務要實事求是，要有正確理念。正確對基層法律服務本質、價值、發展趨勢進行認識和判斷，要在實事求是和與時俱進基礎上樹立三種理念：一是中國特色理念；二是長期共存理念；三是適當發展理念。

　　關于中國特色理念。這一理念的主要內容表述為：基層法律服務是有中國特色的法律服務形式。這一認識理念來源于對基層法律服務發展歷史本質的考察，包括它的起源、形式、發展、作用等方面。

　　從產生建立看，基層法律服務起源于８０年代初中期，主要是為彌補當時“我國律師制度恢復之初存在的律師數量難以滿足大量基層法律服務需求狀況”應運而生。顯而易見是適合國情、滿足中國實際的產物和反映。從表現形式看，主要是通過在鄉鎮?穴街道?雪——我國基層政府的派出機構建立法律服務所，利用貼近基層、便利群眾、服務便捷、收費低廉等優勢，面向基層社會提供法律服務。與律師不同的是，基層法律服務的空間主要是在基層政府及其以下層面。而且，基層法律服務所不能辦理刑事案件。

　　從發展勢頭看，這項工作發展很快，機構、人員和業務量都有大幅度增長，不亞于律師同期增長勢頭。以全國２０００年統計為例：基層法律服務所從無到有，發展到３４２１９個，從業人員總數達１２１９０４人，具有大專以上文化程度的５７５６１人，占從業人員總數的４７％。而同期全國律師事務所只有９０００多家，專兼職律師近１１萬人。從發揮作用看，不可小覷。一是基層法律服務所通過擔任法律顧問，為基層黨委政府依法決策、依法行政和企業依法經營、依法管理提供了法律保障。二是通過代理民事、經濟、行政訴訟和辦理非訴訟法律事務、調解民事、經濟糾紛等，為廣大基層群眾提供了及時、有效的法律幫助，維護了公民、法人的合法權益，預防和化解了大量民事、經濟糾紛，保障、促進了社會穩定和經濟發展。三是向廣大群眾宣傳和普及了法律知識，提高了廣大公民的法律意識，為維護社會穩定、推進基層依法治理打下了良好基礎。“為一方服務，促一方繁榮，保一方平安”的積極作用得到充分發揮。從與國際接軌看，基層法律服務雖然逐步形成發展成為一種適合國情、充滿活力的法律服務工作形式，與律師、公證工作形成互補、協作的“大服務”格局，彌補了法律服務空白，為建立有中國特色的法律服務制度和體系進行了有益探索，但與國際上通行的法律服務主體只有律師相比，基層法律服務仍然沒有法律上的合法身份和地位，不被國際上所認可。

　　因此，綜上所述，相對于國際上通行的法律服務形態，基層法律服務是具有中國特色的法律服務種類和形式，它的存在具有較大價值并不可或缺。但應當預見的是，隨著法律服務市場的不斷開放、我國民主與法制建設的不斷發展、民眾整體法律素質的不斷提高，這種中國特色將逐步淡化，最終消亡。

　　關于長期共存理念。這一理念的主要內容表述為：基層法律服務業與律師業將在今后一個相當長的時間里共同生存發展。這一認識理念來源于對我國國情和社會發展狀況以及基層法律服務特色和優勢的考察，是與時俱進看待事物發展的結果，也是基層法律服務中國特色理念的必然體現。既然基層法律服務不被國際上普遍接受和認可，因此有人主張，我國也應以律師業壟斷法律服務市場，基層法律服務工作者可以逐步通過國家司法考試形式淡出法律服務領域。是否基層法律服務真的到了完成歷史使命、退出歷史舞臺之時?芽我們認為，判斷法律服務市場是否要以律師來壟斷，要依我國國情和社會發展狀況而定。勿庸置疑，基層法律服務確因彌補當時“我國律師制度恢復之初，律師數量難以滿足大量基層法律服務需求狀況”而生，是在法律人才缺少情況下，為適應偏遠城鄉需要而建；如今，我國律師業有了長足發展，律師數量及后備人才豐富充裕，基層法律服務賴以產生的根本原因已經消除，似乎它已完成歷史使命。但從現實情況看，我國東部與西部、沿海與內地的經濟發展極不平衡，地區之間差異較大，人們對法律服務的需求存在差別，這種差別，恰好吻合了基層法律服務與律師服

　　務的差別，滿足了不同層次公民對法律服務的不同心理需求。因此，在當前和以后相當一段時間里，基層法律服務的作用仍然不能忽略，特別是在落后地區。

　　另一方面，基層法律服務在誕生后很短時間內就蓬勃發展起來遍布全國城鄉，顯示出旺盛生機和活力。除了它適應了當時城鄉經濟體制改革的新形勢和社會主義民主與法制建設的客觀要求外，與律師事務所、公證處等法律服務機構相比較，它所具有的便民利民、收費低廉、服務迅捷等鮮明特色和優勢也是迅速發展的重要原因之一。

　　綜上所述，社會對法律服務的需求存在不同層次，是基層法律服務在短時間內不會自動消亡的根本前提。這種階段性狀態不但使基層法律服務能夠滿足廣大公民和社會對法律服務的不同層次需求，顯得具有價值和不可或缺，又形成新的職業階層和就業渠道，維護了社會穩定。

　　關于適當發展理念。這一理念的主要內容表述為：基層法律服務業的發展速度和規模要適當，不宜大力推進。這一認識理念來源于對基層法律服務弱點和現狀的考察，是實事求是客觀評價事物的結果，也是基層法律服務最終走向消亡的必然過程。

　　基層法律服務雖具很多特色和優勢，但與律師相比，也存在致命弱點和不足，主要反映在：從業人員的教育背景、知識儲備水平和綜合素質較低。根據司法部的６０號令第六條規定，只要“具有高中或中等專業以上學歷；品行良好；身體健康；擁護憲法，遵守法律，有選舉權和被選舉權”的人員，就可以經考試取得基層法律服務工作者執業資格。雖然學歷本身并不等于水平和能力，但對于從事專業法律服務、擔當著維護當事人合法權益、維護法律正確實施、促進社會穩定和經濟發展的專業人員來說，僅僅具備基礎教育水平遠遠不夠。人的受教育水平在一定程度決定人的素質水平。而且，基層法律服務工作者執業資格考試，相對于現在通行的國家司法考試，要簡單、容易得多，導致一些夢想從事法律服務掙大錢、發大財而又不能通過國家司法考試的人，將目光盯在基層法律服務考試上。僅從這點看，基層法律服務工作者在起跑線上就輸給了律師。

　　此外，基層法律服務的現狀不容樂觀。就我市而言，全市基層法律服務所及從業人員通過脫鉤改制，一方面在主觀方面普遍增強了擔憂心理、求富心理、進取心理和期望心理；在客觀方面仍然接受司法行政機關和基層人民政府委托，配合當地司法所協助承擔調解民間糾紛、普法宣傳、法律援助、１４８法律服務等司法行政工作，參與基層民主法制建設，但積極性、主動性、責任心明顯下降；另一方面也暴露出各種問題，諸如內部分工不明確，業務開展不順暢，辦案質量不講究，財務管理不規范，卷宗材料不齊全，內部人員不團結，制度建設不完善，合伙人員不到位等等。我們認為，基層法律服務的這些弱點和不足導致它不能大力發展，而應在規范的基礎上適當發展甚至緊縮和控制。

　　通過以上三個理念的研討，我們對基層法律服務的本質、價值、發展趨勢已經有了清醒認識和判斷，那就是：基層法律服務是具有中國特色的法律服務種類和形式；它的存在具有階段性特點，是一定歷史階段上經濟發展不平衡狀態在法律需求領域上的必然反映；在現階段和今后相當長一個時期具有較大價值并不可或缺；但隨著入世后法律服務市場的不斷開放、我國民主與法制建設的不斷發展和完善、民眾整體法律素質和需求的不斷提高，它將逐步完成歷史使命，逐漸淡化，最終消亡。

　　在這一特定歷史發展過程中，基層法律服務應如何準確定位并發揮作用?芽我們的理念是：扎根社區，有別律師。

　　“扎根社區，有別律師”是堅持“三個面向”、與時俱進、適應構建中國法律服務市場新體系的必然結果。堅持“三個面向”的內涵就是堅持面向基層、面向社區、面向群眾。大中城市的基層法律服務工作應當立足社區，發揮親民近民、服務便利、收費低廉優勢，滿足城市低收入階層和弱勢群體的法律需求；以社區為依托，面向基層和廣大群眾，提供公益性、非營利性法律服務，這既是發揮基層法律服務特色和優勢的要求，也是加快大中城市社區法律服務發展的需要，更是構建我國新型法律服務體系的必需。為此，必須體現“有別律師”特色，在業務范圍、服務領域上與律師分清彼此，并逐步退出訴訟領域。除現在不能從事的刑事訴訟代理外，還要逐步退出所有訴訟領域，主要從事非訟法律事務，立足社區方便群眾，拾遺補缺。可以預見，未來的法律服務分工將越來越細，任何人包括律師在內都很難包攬所有具體工作。立足現實做好屬于自己的工作，基層法律服務

　　仍然有發展空間和位置。隨著國際化程度的加深，律師工作也會發生變化。我國律師面臨的問題并非是基層法律服務與其爭奪業務資源，更重要的是如何提高自身能力，迎接國外法律服務機構的沖擊，為中國經濟發展保駕護航。基層法律服務以“扎根社區，有別律師”的理念發揮作用時，要特別注意體現和發揮三個特色和優勢：

　　一是“扎根基層，面向群眾”的特色和優勢。基層法律服務所立足鄉鎮、街道，要真正扎根廣大民眾，做到人熟地熟、情況熟，充分利用既懂法律又熟民情的雙重優勢，一方面為基層社會主義民主與法制建設服務，另一方面及時就近為民眾提供法律服務、有效解決問題，切實維護廣大民眾合法權益。

　　二是“業務廣泛，服務具體”的特色和優勢。基層法律服務業務范圍廣泛，服務天地寬廣。所承擔的業務既有法律服務工作，又肩負協助司法助理員參與司法行政工作；既有律師、公證的輔助性工作，又參與社會治安綜合治理。因此，要保證各項業務全面開展，互相促進，及時、具體地選擇最恰當的業務形式，靈活而有針對性地為民眾提供法律服務；滿足基層民眾的各種法律需求。

　　三是“市場主體，自我發展”的特色和優勢。基層法律服務所實行自愿組合、自我管理、共同出資、共擔風險的合伙制形式，通過有償服務發展自我，在理論上已成為獨立的市場主體。要切實做到按市場規則發展，明確市場需求和服務質量是決定前途命運和優勝劣汰的關鍵，在協助配合基層司法所做好法制宣傳、人民調解、法律援助等司法行政工作時不增加財政開支，不增加國家負擔，謀求基層法律服務所充滿生機和活力的自我發展途徑。如何實現對基層法律服務的有效指導和服務?芽我們的觀點是，對基層法律服務的有效指導和服務必須在體現上述認識理念和工作理念基礎上，做好四方面的具體工作：一是明確業務限定范圍；二是引導發展規范競爭；三是控制數量調整布局；四是提高素質逐步接軌。

　　“明確業務限定范圍”就是明確基層法律服務的業務范圍和執業地域，不允許隨意超越業務范圍代理法律事務和跨越執業地域爭奪業務和資源；“引導發展規范競爭”就是規范脫鉤改制后的業務發展和資源競爭，引導其有序競爭、健康發展；“控制數量調整布局”就是適當控制基層法律服務所的發展數量，逐步調整現有的基層法律服務所布局，保證每個社區都有法律服務所；“提高素質逐步接軌”就是著眼于基層法律服務逐步退出歷史舞臺的趨勢和大局，著力于加強教育提高基層法律服務從業人員的素質，最終實現與律師并軌、成為律師的目的。

　　市基層法律服務工作者協會作為全市基層法律服務工作者的自律性管理組織，已與２００２年９月６日成立，由市司法局歸口管理和指導。協會將本著實事求是精神，與時俱進，以人為本，通過提供信息、協調組織、抓好培訓、維權，開展區域合作與交流等具體工作，搞好服務，引導和規范基層法律服務所面向基層，以誠信服務社會；通過加強基層法律服務職業道德和執業紀律建設，大力開展爭創“文明法律服務所”活動和各種形式的爭先創優活動，加強執業紀律監督和懲處，使隊伍面貌進一步改觀，切實發揮基層法律服務的便民、利民、維護穩定作用。

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