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地方財政管理體制中存在的問題應引起高度重視
地方財政管理體制中存在的問題應引起高度重視
改革開放以來，隨著“分灶吃飯”、“包干制”和“分稅制”財政管理體制的實施，形成了“中央財政”和“地方財政”。由于地方財政管理體制不夠規范，在運行過程中，存在諸多問題：
1、收入過度上收，支出重心下移，加重了縣（市）支出壓力。分稅制改革后，中央財政加大了對地方財力的調控力度。此后，又通過所得稅分享改革、出口退稅改革集中地方財力。直接承擔較多具體事務的縣（市）級財力份額反而呈萎縮之勢。以**縣為例，1994年地方財政收入2,800萬元，2005年全口徑一般預算收入達6,415萬元，地方財政一般預算收入只有3,908萬元，11年增加1,100萬元。另一方面，原體制中已明確由上下級財政共同負擔的支出項目重心下移。比如：義務教育是一個受益范圍超越地方行政區域的純公共產品，不管是在“統收統支”時期、還是在“財政包干”時期，義務教育經費都是由各級財政共同負擔。1994年分稅制財政體制改革后，支出責任逐漸下移到縣及縣以下政府。據國研中心一份調研材料顯示，農村稅費改革前的2000年，義務教育投入結構是鄉鎮78，縣級9，省地市11，中央2。“農村教育農民辦”的問題比較突出。農村稅費改革后，又提出了“以縣為主”，把主要支出責任明確到縣。再比如：社會保障。改革開放前，我國實行的是低工資、廣就業、多補助的收入分配制度，養老、失業、醫療等社會支出全部由國家和企業承擔，個人未形成養老積累。社會保障制度改革后，由政府來償還歷史欠賬問題不可避免。但是，支出責任在1994年分稅制財政體制改革中未予明確，社會保障支出責任基本上由地方財政“兜底”承擔。由于人口進入老齡化時期，社會保障收支缺口呈逐漸擴大趨勢。此外，地方政府還要負擔下崗職工安置、困難企業軍隊轉業干部補助支出。以**縣為例，2005年社會保障和社會福利救濟支出達2,628萬元，占全口徑財政收入的41。還有公檢法司支出、醫療衛生支出等都下移到縣級。據統計，縣級政府用21的財力，養著70的事。使縣級財政入不抵出，不堪重負。
2、強制剛性支出與項目配套，形成了巨額財政債務。上級運用行政權力，以法律、規章、制度、決定等多種形式，強制要求下級政府執行上級各部門確定的財政支出標準。如：農業、科技、教育等方面的支出要高于財政增幅；衛生、計劃生育、文化、科普以及公檢法裝備等要執行上級確定的標準。同時，強行要求專項配套。比如：農業發展、鄉村道路建設和文化教育體育衛生事業建設項目，都要求縣級財政拿出配套資金。操作上動則專戶存儲，實行報帳管理。通常越是配套能力較強的地方，拿到的�？钜苍蕉唷４蠖嗫h（市）政府一肩挑百姓的期盼，一肩挑財政的壓力，為了不敢落后，不吃虧，只有舉債搞建設。這實際上存著一個與公共服務均等化目標相背的問題。據有關資料顯示，我國政府債務目前大致估算為117000億元左右，其中60為市及市以下地方政府債務，特別是部分縣、鄉債務余額達一般財政預算收入的幾倍。**縣的縣、鄉債務接近2.5億元，是全口徑財政收入的4倍。
3、上級替代決策，時常引發不穩定因素。我國財政決策一直采取“行政一致型”決策模式。大到財政管理體制的確定，小到具體項目的開支標準，其決策都在政府內部完成，且以上級政府行政命令為準。如機關事業單位職工工資標準、下崗職工基本生活費發放標準、社會養老金發放標準等等，都是由上級政府發文明確�！吧霞壋稣�，下級出票子”、“上級請客，下級買單”的現象在財政收支領域比較普遍。這一做法的結果是，干部群眾找身份、找政策、要酬金，引發了不少上訪事件，加劇了不穩定因素。每一項政策出臺，縣（市）級政府都要拿出足夠精力和財力“撲火”。
迫于上級政府不斷傳遞的財政支出壓力，下級政府總是采取多種途徑和手段加以“應對”。一是抬基數，混收入，擴大收入留存空間。凡是要增量集中的收入，基數年就一定會出現超常規的增長。此外，混淆收入，也是下級政府常用的一種手段。通常表現為，以收費形式擠占稅基；在征收環節調劑，優先滿足地方稅種；稅種混庫，將上級分成的收入往不集中的收入項目上靠。二是多要錢，少配套，向上轉移財政負擔。由于上級政府財政職能肢解，大量專項資金分散在各有關政府部門，且資金分配具有一定的隨意性，這讓下級政府向上級政府轉移支出負擔成為可能�！跋瓤薜暮⒆佑心坛�，會哭的孩子多吃奶”，“跑部跑省”、“跑部錢進”成為另有一番意味的專用術語。一個縣一年要花掉上百萬元的行政成本，但這也值，項目不跑是要不來的，給誰都是給，不要白不要，白要誰不跑。一些地方拿不出配套、就搞虛列支出。三是多借款，少還債，逃避實際支出責任。利用上級財政通過往來款清算扣款難以真正到位的政策空間，平常盡量向上級財政預借更多的財政往來資金，應付各項開支。以年終財政赤字的形式，將本應
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