村民自治建設中存在的問題與對策措施
文章標題：村民自治建設中存在的問題與對策措施
___鎮黨委副書記
村民自治是農村民主政治建設的核心內容，直接關系到農業發展、農村穩定和農民增收，關系到全面建設小康農村的進程。《村民委員會組織法》實施以來，農村基層民主政治建設取得了長足進展，農村群眾的民主權利進一步擴大，干群關系更加密切，基本實現了村民自我管理、自我教育和自我服務。但同時也應當看到我國農村基層民主政治建設仍處于起步階段，在農村民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督方面，還存在一些不容忽視的問題，需認真分析研究并加以解決，村民自治有待進一步的規范和完善。
一、村民自治在運作中存在的主要問題及原因
黨的十六大報告指出，要使廣大村民享有廣泛的權利自由，尊重和保障人權，特別是農村基層民主的發展將進入一個新的歷史發展階段。但目前村民自治在運作中還存在許多問題，主要存在的問題及其原因有：
1、觀念意識上的阻礙。中國有極為漫長的君主專制集權的歷史，而無民主法制的傳統與經驗，農民習慣于被動接受“自上而下”的管理，習慣于對清官式政治的渴求，并把自己的命運寄托于清官統治上。在村民自治的實踐過程中，民主觀念的缺失使自治的主體——村民往往對自治感到冷漠，無參與的積極性和主動性，如根據《村民委員會組織法》規定：“村民委員會候選人由本村選民直接提名”，也就是說，有選舉權的村民都可以聯名提名候選人。但是在實際操作中，人口數千人的村，收到的村民自發候選人推薦票卻寥寥無幾，要么由鄉鎮提名推薦，要么在黨支部做了動員后才能收到推薦票，村民往往顯得很被動。部分村民對農村民主政治建設的嚴肅性和重要性認識不足，參與基層民主自治的積極性不高。在村委換屆選舉中，一些村民漠視村委會民主選舉的重要意義，不能正確處理長遠利益和眼前利益、局部利益和整體利益的關系，往往是一包煙、一瓶油就可以改變他們的初衷，對選誰當自己的村主任關心不夠，持無所謂的態度，致使很多堅持原則、責任心強、有能力、素質高的干部落選。一些村民受家族、宗派意識的影響，推選出的村干部素質較低，缺乏干事創業和帶領群眾致富的能力，不能勝任村委會要求。有的村子之所以連續多次選舉失敗，成為換屆選舉的重點村和難點村，就是由于部分村民的民主意識、法制觀念淡薄，缺乏大局意識，受家族、宗派勢力所左右造成的。還有一些村民要求政府先幫助他們解決財務問題和土地征用后遺留的歷史問題，甚至提出發給誤工補貼，才愿意參加村委會換屆選舉。凡此種種，都直接影響到了換屆選舉的質量和效果。
2、村級負債過重困擾村民自治。農村實行家庭聯產承包責任制以來，大多數農戶家庭收入有了一定程序的增長，但貧困地區的村級集體經濟發展緩慢，有的村無集體經濟收入，漸漸成為“空殼村”，平時花錢只有向群眾伸手；加之前幾年有些村在人才、資金、技術、信息、管理等方面嚴重缺乏的情況下，盲目上項目、辦企業，大大超越了村里的承受能力，有的到處借款，搞種種達標升級，建教學樓，修路建橋；又加之借款高利息、村干部大吃大喝違規開支及墊付少數農戶拖欠的農業稅費等原因，造成村級債臺高筑，這一惡性“腫瘤”，令許多從事農村的同志談虎色變，為之擔憂！近年來，地方黨委、政府盡管采用了一些積極消化村級債務的具體措施，但至今村級債務沉重的問題并沒有得到根本性解決，隨著村級債務矛盾日顯凸出，不少村干部多年拿不到工資，終年債務纏身，整天躲債；有的村干部頂風冒險，哪里錢都敢借，什么錢都敢用；有不少村干部欲甩擔子；因債務誘發惡性事件發生在農村已屢見不鮮；不少村干部對發展村級集體經濟無思路、無決心；有的村僅有村支書、村委會主任在支撐著村級的；相當的村存在“有人主事、無錢辦事”的問題，村民自治失去了應有的經濟保障，村級負債嚴重困擾著村民自治。
3、村委會難度大，部分村委會干部無所作為。導致村委會干部完不成任期目標，難以有所作為的原因主要有以下幾個方面：一是部分村委會干部為了贏得村民的支持，競選時作出了不切實際的承諾，比如答應村民免交水電費、農業稅等，但這些村干部自身財力不足，能力有限，根本無法兌現承諾，因而得不到村民的信任和支持，也無法正常開展。二是有的村干部認為越認真，越積極，越堅持原則，就越容易得罪人，因而消極，畏難情緒嚴重，得過且過，缺乏干事創業勁頭。三是一些人競選村委會干部動機不純，存在私心雜念，擔任村干部的目的就是為了撈一把、報復人，這樣的村委會干部不能帶領群眾致富奔小康，也不能幫助群眾解決實際困難。四是一些村委干部不服從村支部的領導，村兩委形不成合力，形不成拳頭，相互拆臺、猜疑，各拉一派，在群眾中失去威信。五是村委干部任期短，人事變動太頻繁，缺乏連續性，村委干部也無法充分施展才華。一些村干部反映，換屆選舉的當年，一方面要組織選舉，另一方面要完成新老交接，無法正常工
作；換屆后的第二年，村干部要認真準備下屆的選舉，這時候一方面無心，另一方面害怕太認真，影響自己的競選，因此，村委的正常實際只有一年。這固然與村委會干部的素質有關，但也證明延長任期更有利于農村的社會穩定和經濟發展。六是一些村委經濟緊張，沒有激勵機制，干好干壞一個樣，這也是影響村委干部積極性的重要因素，應當引起重視。
4、相關法律法規不配套、不完善。當前，村民自治有關法律規定太原則、不具體，可操作性不強。比如對賄選、破壞選舉等違法行為沒有明確界定，對究竟應該采取什么樣的方式、方法競選，沒有明確規定。在違法行為的處理上，無后續手段。比如對賄選、破壞選舉等違法行為沒有具體的處罰措施，沒有規定法律的追訴時限；對于怎樣保障村民的權利，村民會議討論決定的事項個別村民不執行怎么辦，執法主體的責任、權利和義務，執法主體的層級規范管理等等問題，村委會組織法均未涉及，還存在許多急需完善的地方。
5、一些民選的干部決策不民主、辦事不公開。在處理村里的重大事項上，很少召開村民代表會議和村民會議，只有村委幾個人決定，甚至村委會主任一人說了算，經常造成決策失誤，影響了村里的經濟發展和安定團結。村民自治規定的“四個民主”，只實現了民主選舉一個民主，其余民主決策、民主管理、民主監督還存在不到位、走過場、流于形式現象，這是導致一些村民上訪的根本原因。這樣的例子也很多，比如在村集體經濟所得收益的使用、村集體資產的拍賣等問題上，按理應當召開村民會議討論決定，但一些村委就是不組織村民，不召開會議，搞暗箱操作，對不召集村民會議討論決定涉及村民利益的重大事項應負什么樣的責任，法律上也沒有明確規定，這是導致村民的利益受到侵害的根本原因，其他如村民提議罷免村主任、咨詢村財務等要求，一般也很難實現。
二、完善村民自治的對策與措施
村民自治作為農村民主政治建設的核心內容，是社會發展的客觀要求，符合廣大村民的根本利益。村民自治，不是實行不實行的問題，也不是實行多久的問題，而是如何繼續深入貫徹、完善提高的問題。針對當前村民自治存在的問題和不足，建議采取如下對策與措施：
1、提高認識，加強對村民自治的指導和扶植。要加快村民自治的進程，解決村民自治的難點，各級領導干部必須對村民自治的重要意義有充分認識，它對于農村普及民主意識，推進我國民主化有重要的作用，要摒棄“權大于法”的思想，提高依法治村的自覺性。鄉村干部要正確理解村民自治的含義，切實轉變自已的思想和觀念，轉換的方式、方法，要勇于將權利還給農民，讓農民參于民主治村，煥發農民當家作主的熱情，變村務少數村干部督辦為農民大多數人幫助辦的局面。市級各部門要加強對村民自治的指導和扶植，特別是人大、組織及民政部門更要根據《組織法》和《基層組織條例》的規定履行好自已的職責，一是將村民自治的提到議事日程上來，用好用足現行的政策和法律法規，同時要結合本地實際，完善自治體制，并監督有關部門不折不扣地實施落實《組織法》。二是搞好調查研究和動態分析，及時發現問題和解決問題，尤其是基層解決不了、解決不好的問題和熱點、難點問題。三是抓典型帶動一般。推廣好經驗好做法，對阻撓、破壞自治的人和事要敢抓敢管，批評教育直至依法懲處。四是發現、培養民主自治活動中的人才和干部，不拘一格，依法加以提拔重用。同時，切實加強對村民自治的領導，正確處理好鄉鎮人民政府與村委會、村黨支部與村委會的關系，鄉鎮人民政府作為農村基層政權組織必須嚴格依法行政，確保本法在所屬轄區得到全面貫徹實施。
2、宣傳要到位。要繼續深入宣傳《村民委員會組織法》等法律法規，使村民自治的政策、法律、法規深入人心，達到家喻戶曉，人人皆知，提高農村干部群眾對基層民主政治建設重要性的認識，明白自己在村民自治中的主人翁地位，樹立當家做主的責任感，逐步肅清頭腦中人治思想的殘余影響。要讓村民清楚民主選舉、民主決策、民主監督、民主管理的內容、要求和重要意義，使村民成為監督村民自治是否依法進行的直接當事人。
3、把好村民委員會成員選舉關，不斷推進依法治村。充分發揮村支部在農村的領導核心作用，村黨支部書記應當成為村選舉委員會的成員，擔負起組織選舉的重任。縣、鄉、村三級選舉機構要嚴格把關，制定好村委候選人的任職資格條件和資格審查辦法，對不符合規定的候選人依法予以取消。地方黨組織要帶頭在憲法和法律范圍內活動，在選舉過程中要自始自終遵循“直接選舉、差額選舉、普遍參與、無記名投票、公平、公開、公正”的原則；在中要健全村民委員會、村民會議、村民代表會議、村民小組等自治組織，確保法律政策賦予農民的民主權利一點都不截留，法律政策規定的民主程序一步都不能疏漏。一定要讓村民選出的村官能真正代表廣大人民群眾的根本利益，成為帶頭執行各項政策、法律、法規的表率，成為帶領群眾致富奔小康的先鋒，使基層民主政治建設成為推動農村經濟發展的動力。
4、加大教育和培養力度，全面提高村民綜合素質。采取有力措施，大力普及和發展農村牧區文化、教育、科技事業，大力宣傳村委會組織法，加大村干部的培訓力度，引導農牧民破除自然經濟和落后、保守的小農意識，逐步確立適應社會主義市場經濟條件的自主、平等、民主、法制、科學、效益、創新等現代意識，使之逐步適應自我教育、自我管理、自我服務的管理模式，變“要我自治”為“我要自治”，成長為合格的村民自治主體。
5、加快經濟發展，為村民自治提供堅實的物質基礎。村民自治作為農村基層民主政治建設的一項重要內容，屬于農村上層建筑的范疇，而農村經濟建設，則屬于經濟基礎的范疇。經濟基礎決定上層建筑，上層建筑不可能超越一定的經濟基礎而獨立存在，這是馬克思辯證唯物主義的基本觀點。因此，當務之急是要加快經濟建設步伐，特別是中西部地區，要緊緊抓住西部大開發這個千載難逢的歷史機遇，全面提高地區經濟基礎，逐步改變貧窮落后的經濟面貌，千方百計增加農民收入，不斷發展壯大農村集體經濟實力，積極推進農村市場化進程，為村民自治的開展提供必要的物質基礎條件。
6、正確認識村民自治，切實轉變方法。鄉鎮領導干部要認真學習、領會黨的十五大以來中央關于農村的一系列重大方針、政策和法律法規的精神實質，學會用馬克思辯證唯物主義的觀點分析和看待開展村民自治的重要性、長期性、艱巨性和復雜性，看到任何形式的民主都不可能一蹴而就，同時更要看到村民自治這項嶄新的事業所煥發出的強大的生命力和無限廣闊、美好的民主前景，看到它對推動我國民主化進程所產生的偉大意義和深遠的歷史影響，切實解放思想，轉變觀念，徹底摒棄傳統的“當官管民”的思想，不斷提高自身的政治理論、文化素養和法律知識，樹立服務意識、民主意識和法制意識，積極探索市場經濟條件下農村的新思路、新方法，切實發揮好法律賦予的對村民自治的指導作用。
7、加強法制建設，進一步完善法律法規。村民自治是九億農民廣泛參與的一項基層民主活動，要使億萬農民共同進行協調有效的社會參與，必須有完善、規范、穩定的法律體系。具體措施：一是根據村民自治的發展情況，以村委會組織法為依據，圍繞四個民主，結合本地實際做好地方性法規的立法和各項制度的修訂完善，建立規范、完整的行政指導規章、辦法。盡快制定地方實施《村民委員會組織法》辦法、《村民委員會選舉辦法》和有關民主議事、民主管理、民主監督的詳細規則，規范四個民主的具體運作程序。地方性法規和規則的制定方面：一是要有突破性，還要符合當地實際。二是嘗試建立村干部“離任”審計和村委會“委托審計”制度，完善村級財務制度和專業審計制度。三是建議對目前爭議較大的“村民資格”的界定、罷免程序、違法現象糾錯等問題可在不同地區進行試點，取得成功經驗后，適時修改村委會組織法或在地方立法時對有關問題予以明確。四是加強干部培訓力度，強化各級干部特別是民政干部的理論和法律知識，全面提高他們的政治、業務素質，建立規范的行政指導辦法。五是建議將村級民主權利納入國家司法調節范圍之內，確保村民自治有法可依，違法必究。
8、依法規范宗族、家族行為，保障村民自治健康發展。對宗族、家族干預村民自治問題一要堅持正面教育、疏導，用科學的、先進的理論武裝群眾頭腦，用行之有效的法律、制度保障群眾合法的民主政治權利，用群眾喜聞樂見的方式方法引導廣大村民逐步樹立科學、民主、法制的意識。二是各級黨委、政府要切實發揮領導作用，采取法律的、行政的、經濟的手段堅決遏制利用宗族、家族勢力非法干預群眾正常生產生活的不正常現象，三是在村民自治的具體組織實踐中嚴格依法按程序辦事，從制度上杜絕類似事件的發生，以確保村民自治健康發展。
村民自治是基層民主的重要內容，只有我們正確分析村民自治在運作中存在的問題及原因，采取正確的村民自治的對策與措施，把村民自治真正做好，才能進一步調動億萬農民群眾建設社會主義新農村的積極性、主動性，最終實現全面建設小康社會的奮斗目標。
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作；換屆后的第二年，村干部要認真準備下屆的選舉，這時候一方面無心，另一方面害怕太認真，影響自己的競選，因此，村委的正常實際只有一年。這固然與村委會干部的素質有關，但也證明延長任期更有利于農村的社會穩定和經濟發展。六是一些村委經濟緊張，沒有激勵機制，干好干壞一個樣，這也是影響村委干部積極性的重要因素，應當引起重視。
4、相關法律法規不配套、不完善。當前，村民自治有關法律規定太原則、不具體，可操作性不強。比如對賄選、破壞選舉等違法行為沒有明確界定，對究竟應該采取什么樣的方式、方法競選，沒有明確規定。在違法行為的處理上，無后續手段。比如對賄選、破壞選舉等違法行為沒有具體的處罰措施，沒有規定法律的追訴時限；對于怎樣保障村民的權利，村民會議討論決定的事項個別村民不執行怎么辦，執法主體的責任、權利和義務，執法主體的層級規范管理等等問題，村委會組織法均未涉及，還存在許多急需完善的地方。
5、一些民選的干部決策不民主、辦事不公開。在處理村里的重大事項上，很少召開村民代表會議和村民會議，只有村委幾個人決定，甚至村委會主任一人說了算，經常造成決策失誤，影響了村里的經濟發展和安定團結。村民自治規定的“四個民主”，只實現了民主選舉一個民主，其余民主決策、民主管理、民主監督還存在不到位、走過場、流于形式現象，這是導致一些村民上訪的根本原因。這樣的例子也很多，比如在村集體經濟所得收益的使用、村集體資產的拍賣等問題上，按理應當召開村民會議討論決定，但一些村委就是不組織村民，不召開會議，搞暗箱操作，對不召集村民會議討論決定涉及村民利益的重大事項應負什么樣的責任，法律上也沒有明確規定，這是導致村民的利益受到侵害的根本原因，其他如村民提議罷免村主任、咨詢村財務等要求，一般也很難實現。
二、完善村民自治的對策與措施
村民自治作為農村民主政治建設的核心內容，是社會發展的客觀要求，符合廣大村民的根本利益。村民自治，不是實行不實行的問題，也不是實行多久的問題，而是如何繼續深入貫徹、完善提高的問題。針對當前村民自治存在的問題和不足，建議采取如下對策與措施：
1、提高認識，加強對村民自治的指導和扶植。要加快村民自治的進程，解決村民自治的難點，各級領導干部必須對村民自治的重要意義有充分認識，它對于農村普及民主意識，推進我國民主化有重要的作用，要摒棄“權大于法”的思想，提高依法治村的自覺性。鄉村干部要正確理解村民自治的含義，切實轉變自已的思想和觀念，轉換的方式、方法，要勇于將權利還給農民，讓農民參于民主治村，煥發農民當家作主的熱情，變村務少數村干部督辦為農民大多數人幫助辦的局面。市級各部門要加強對村民自治的指導和扶植，特別是人大、組織及民政部門更要根據《組織法》和《基層組織條例》的規定履行好自已的職責，一是將村民自治的提到議事日程上來，用好用足現行的政策和法律法規，同時要結合本地實際，完善自治體制，并監督有關部門不折不扣地實施落實《組織法》。二是搞好調查研究和動態分析，及時發現問題和解決問題，尤其是基層解決不了、解決不好的問題和熱點、難點問題。三是抓典型帶動一般。推廣好經驗好做法，對阻撓、破壞自治的人和事要敢抓敢管，批評教育直至依法懲處。四是發現、培養民主自治活動中的人才和干部，不拘一格，依法加以提拔重用。同時，切實加強對村民自治的領導，正確處理好鄉鎮人民政府與村委會、村黨支部與村委會的關系，鄉鎮人民政府作為農村基層政權組織必須嚴格依法行政，確保本法在所屬轄區得到全面貫徹實施。
2、宣傳要到位。要繼續深入宣傳《村民委員會組織法》等法律法規，使村民自治的政策、法律、法規深入人心，達到家喻戶曉，人人皆知，提高農村干部群眾對基層民主政治建設重要性的認識，明白自己在村民自治中的主人翁地位，樹立當家做主的責任感，逐步肅清頭腦中人治思想的殘余影響。要讓村民清楚民主選舉、民主決策、民主監督、民主管理的內容、要求和重要意義，使村民成為監督村民自治是否依法進行的直接當事人。
3、把好村民委員會成員選舉關，不斷推進依法治村。充分發揮村支部在農村的領導核心作用，村黨支部書記應當成為村選舉委員會的成員，擔負起組織選舉的重任。縣、鄉、村三級選舉機構要嚴格把關，制定好村委候選人的任職資格條件和資格審查辦法，對不符合規定的候選人依法予以取消。地方黨組織要帶頭在憲法和法律范圍內活動，在選舉過程中要自始自終遵循“直接選舉、差額選舉、普遍參與、無記名投票、公平、公開、公正”的原則；在中要健全村民委員會、村民會議、村民代表會議、村民小組等自治組織，確保法律政策賦予農民的民主權利一點都不截留，法律政策規定的民主程序一步都不能疏漏。一定要讓村民選出的村官能真正代表廣大人民群眾的根本利益，成為帶頭執行各項政策、法律、法規的表率，成為帶領群眾致富奔小康的先鋒，使基層民主政治建設成為推動農村經濟發展的動力。
4、加大教育和培養力度，全面提高村民綜合素質。采取有力措施，大力普及和發展農村牧區文化、教育、科技事業，大力宣傳村委會組織法，加大村干部的培訓力度，引導農牧民破除自然經濟和落后、保守的小農意識，逐步確立適應社會主義市場經濟條件的自主、平等、民主、法制、科學、效益、創新等現代意識，使之逐步適應自我教育、自我管理、自我服務的管理模式，變“要我自治”為“我要自治”，成長為合格的村民自治主體。
5、加快經濟發展，為村民自治提供堅實的物質基礎。村民自治作為農村基層民主政治建設的一項重要內容，屬于農村上層建筑的范疇，而農村經濟建設，則屬于經濟基礎的范疇。經濟基礎決定上層建筑，上層建筑不可能超越一定的經濟基礎而獨立存在，這是馬克思辯證唯物主義的基本觀點。因此，當務之急是要加快經濟建設步伐，特別是中西部地區，要緊緊抓住西部大開發這個千載難逢的歷史機遇，全面提高地區經濟基礎，逐步改變貧窮落后的經濟面貌，千方百計增加農民收入，不斷發展壯大農村集體經濟實力，積極推進農村市場化進程，為村民自治的開展提供必要的物質基礎條件。
6、正確認識村民自治，切實轉變方法。鄉鎮領導干部要認真學習、領會黨的十五大以來中央關于農村的一系列重大方針、政策和法律法規的精神實質，學會用馬克思辯證唯物主義的觀點分析和看待開展村民自治的重要性、長期性、艱巨性和復雜性，看到任何形式的民主都不可能一蹴而就，同時更要看到村民自治這項嶄新的事業所煥發出的強大的生命力和無限廣闊、美好的民主前景，看到它對推動我國民主化進程所產生的偉大意義和深遠的歷史影響，切實解放思想，轉變觀念，徹底摒棄傳統的“當官管民”的思想，不斷提高自身的政治理論、文化素養和法律知識，樹立服務意識、民主意識和法制意識，積極探索市場經濟條件下農村的新思路、新方法，切實發揮好法律賦予的對村民自治的指導作用。
7、加強法制建設，進一步完善法律法規。村民自治是九億農民廣泛參與的一項基層民主活動，要使億萬農民共同進行協調有效的社會參與，必須有完善、規范、穩定的法律體系。具體措施：一是根據村民自治的發展情況，以村委會組織法為依據，圍繞四個民主，結合本地實際做好地方性法規的立法和各項制度的修訂完善，建立規范、完整的行政指導規章、辦法。盡快制定地方實施《村民委員會組織法》辦法、《村民委員會選舉辦法》和有關民主議事、民主管理、民主監督的詳細規則，規范四個民主的具體運作程序。地方性法規和規則的制定方面：一是要有突破性，還要符合當地實際。二是嘗試建立村干部“離任”審計和村委會“委托審計”制度，完善村級財務制度和專業審計制度。三是建議對目前爭議較大的“村民資格”的界定、罷免程序、違法現象糾錯等問題可在不同地區進行試點，取得成功經驗后，適時修改村委會組織法或在地方立法時對有關問題予以明確。四是加強干部培訓力度，強化各級干部特別是民政干部的理論和法律知識，全面提高他們的政治、業務素質，建立規范的行政指導辦法。五是建議將村級民主權利納入國家司法調節范圍之內，確保村民自治有法可依，違法必究。
8、依法規范宗族、家族行為，保障村民自治健康發展。對宗族、家族干預村民自治問題一要堅持正面教育、疏導，用科學的、先進的理論武裝群眾頭腦，用行之有效的法律、制度保障群眾合法的民主政治權利，用群眾喜聞樂見的方式方法引導廣大村民逐步樹立科學、民主、法制的意識。二是各級黨委、政府要切實發揮領導作用，采取法律的、行政的、經濟的手段堅決遏制利用宗族、家族勢力非法干預群眾正常生產生活的不正常現象，三是在村民自治的具體組織實踐中嚴格依法按程序辦事，從制度上杜絕類似事件的發生，以確保村民自治健康發展。
村民自治是基層民主的重要內容，只有我們正確分析村民自治在運作中存在的問題及原因，采取正確的村民自治的對策與措施，把村民自治真正做好，才能進一步調動億萬農民群眾建設社會主義新農村的積極性、主動性，最終實現全面建設小康社會的奮斗目標。
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