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工程建設領域防治不正之風的調研報告

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文章標題：關于工程建設領域防治不正之風的調研報告

工程建設領域是腐敗的重要滋生地之一，而工程招投標及工程現場管理又普遍被認為是工程領域反腐的源頭和關鍵環節。全面加強工程過程管理、防范不正之風的經驗，分析管理過程中面臨的形勢和存在問題，認清工程領域腐敗案件的特點和規律，對于進一步加強管理、預防腐敗具有積極的意義。最近，我們結合省紀委關于“從源頭防治交通領域一些不正之風和腐敗現象的對策和建議”這一調研課題，在公司內部針對建設工程領域不正之風的防范和治理進行了深入研討，現報告如下：
一、我公司建設工程管理情況及源頭防腐的基本做法
安徽省高速公路投資有限公司于2005年4月20日在六安注冊成立，現開發的項目御景·龍湖山莊位于六安市政務新區，2006年元月18日正式開工建設，總建筑面積40萬平方米。
針對房地產行業的特殊性及項目開發周期長的特點，公司自成立以來，圍繞搭建公開公平公正的競爭平臺，營造開放競爭有序的市場環境，立足源頭預防和治理建設工程領域的腐敗現象，不斷探索加強建設工程管理的新途徑，截至2007年3月，公司完成項目各類招標15次，開工面積94000㎡，招標確定18家中標單位，合同累計金額8300余萬元，至今工程未發生一起違紀違法案件，也未接到一起投訴。我們的主要做法有：

關于工程建設領域防治不正之風的調研報告

（一）加強思想教育。

公司意識到，要做到工程優良、干部優秀，必須抓好隊伍思想廉政建設。市場經濟的一個重要特征就是公平競爭，而權力進入市場必然影響競爭的公平。權力一旦進入建筑市場經營活動，就會破壞市場秩序，腐敗也就在所難免。反腐倡廉，不僅是個廉潔自律問題，而且關系企業和群眾的切身利益。為此，我們狠抓思想教育，堅持教育制度化，筑牢思想防線，形成使人不想腐敗的自律機制。一是在反腐倡廉教育方面，以馬克思主義的世界觀、人生觀、價值觀和正確的權力觀、地位觀、利益觀為根本，以艱苦奮斗、廉潔奉公為主題，進行樹立典型理想信念教育，重大案件警示教育，黨紀政紀條規教育，民主集中制教育等；二是在職業道德教育方面，引大家依法行政、忠于職守、樂于奉獻，養成良好的職業道德習慣；三是在公民道德教育方面，學習貫徹《公民道德建設實施綱要》，進行黨風廉政建設的宣傳，抓好經常性教育，倡導誠實守信、遵紀守法的良好風氣，營造“廉潔光榮、腐敗可恥”的社會文化氛圍。我們還邀請六安市檢察院職務預防犯罪處結合的實際情況，重點從職務犯罪的特點、職務犯罪主體的特定性、客體的復雜性、職務與行為的關聯性、職務犯罪的類型等方面進行講解，達到了自我反省、自我提高的效果，鑄造了一條牢固的防治腐敗的思想防線。

（二）建立健全各項規章制度。

法紀松弛，對權力行為缺乏有效的制約、監控，其結果往往導致權力腐敗的案件頻頻發生。因此，在新形勢下，要從根本上遏制和防范腐敗，推進黨風廉政建設，不僅需要全面加強思想道德教育，而且需要全面加強制度建設，不斷健全并嚴格實施規范權力行為的法規制度。因此，我們除了嚴格執行國家關于工程建設管理方面的法律、法規和規章制度外，還結合公司實際建立健全了《內部財務支付暫行辦法》、《固定資產管理辦法安全生產制度》、《甲供材料管理辦法》各項章程和規章制度。

（三）招投標完全進入有形市場。

我們嚴格按照《中華人民共和國招投標法》的規定進行招投標。10萬元以下工程、材料設備邀請3家以上單位進行報價比選，10萬元以上的工程及材料設備全部按國家有關法律、法規進入有形市場，接受政府監管部門的監督。所有招投標邀請安徽省高速公路總公司紀委監察室和六安市招標辦現場全程監督。各環節相互制約，運作規范，保證了招投標活動的公開、公平、公正。

（四）嚴格招投標過程管理

1、招標公告的把關：首先對于每次招標經當地招標辦審核針對項目特點先行制訂相應的報名資格，由招標中心把關排除缺乏工程承接能力的施工單位。

2、投標資格的預審：報名結束后如何吸納實力強的投標單位，招標人一般選擇對工程業績進行實地考察，如果沒有好的思路考察往往流于形式，使得入圍單位的確定變得無的放矢。因此需要制訂資格預審文件對報名單位資質、資信（財務）狀況、在建及已竣工業績、項目經理綜合素質進行全方位考察。資格預審文件編制首先需進行文件內審，內審后報當地建筑主管部門審查，招標辦審查通過后方對各報名單位發放。這樣的資格預審不僅使日后的考察變得有針對性、目的性，報名單位共同領取的資格預審文件也讓大家處在同一起跑線上，使招標變得公開、透明。對于各報名單位提交的資格預審文件公司選擇在招標中心進行綜合評審，評審當日要求各報名單位項目經理攜本人身份證及項目經理證到場，并同時攜帶單位營業執照、資質證書、有效合同原件。同時邀請六安

市監察局及招標辦領導對預審現場進行全過程監督，之后報公司總經理辦公會會議討論審定招標入圍單位。通過這一系列措施的實施，有效杜絕了投標過程中證件及項目經理弄虛作假現象的發生。例如在項目B區某標段招標中報名單位達55家，經過以上程序排除不符合要求單位計40余家。

3、招標文件的編制及定標：根據六安市建委文件規定工程招標一律采用工程量清單招標。招標文件編制前公司與造價事務所進行探討對各類材料按市場行情進行合理的價格確定，對工程量進行多輪審核使工程量清單變得完整、真實。對招標文件的評標辦法首先制訂工程最高限價，同時劃定有效標的報價范圍。這樣工程有了合理利潤，又能避免投標單位為中標惡意降價而使工程進度、質量無法保證。通過這種方式投標單位在同一條起跑線上進行競爭，有效控制了投標過程中的不法現象。為防止開標過程可能出現的人為因素，所有評標皆在有形市場進行，評委開標前30分鐘由招標中心組織在評委專家庫中隨機抽取，被抽取的專家只通知到場時間，任何與項目有關信息開標時方才告知，保證了開標的公正性及保密性。

（五）進一步強化權力制約

公司嚴格按照有關規定，進一步加強對權力運行的制約，凡屬重大決策、工程所有重大事項變更、工程款增加及開標、確定中標入圍單位、定標等，一律經總經理辦公會集體研究決定。

（六）嚴格執行合同會簽制。

對于所有中標單位，公司制訂了嚴格的合同審核制度。由于工程合同涉及內容多、范圍廣，為防止人為因素，公司專門設立合同制訂小組，全程監督合同的談判及編制過程。首先合同的編制遵行招標文件的規定，對于影響工程造價的合同款支付環節、設計變更確認環節、工程延期賠付及違約責任環節嚴格把關。其次對于草擬后的合同由各部門進行審查，就可能出現的問題進行細致的檢查，而就合同中涉及的法律問題，由公司聘請的法律顧問提出修改意見，之后報公司領導審定。所有參與合同編制及審核人員都要求簽字確認，提高了大家的責任心和危機感。同時，對于施工合同簽訂前要求中標單位提交合同價款10的履約保證金做為合同的履約保證；對于供貨合同做到材料、設備到場經驗收合格后方才按比例支付貨款。這樣的既避免了惡意違約現象的出現，又有效防范了合同談判過程中可能出現的腐敗行為。

（七）工程建設過程全程跟蹤審計。

針對項目體量大、投資高、周期長的特點，公司為了有效控制開發成本，從項目一開始就通過公開招投標確定工程造價師事務所進行工程建設過程全程跟蹤審計。對工程款結算嚴格審核，項目結算必須有現場預決算員、專業工程師、工程部負責人、副總工程師審簽，項目負責人審核后報總經理審批。御景·龍湖山莊一期于2006年元月18日開工，至今累計進行13個零星項目的決算，累計送審金額516.1507萬，經監理、審計、工程部共同審核，累計審定金額391.9469萬，累計核減金額124.2038萬，累計核減率24，累計支付工程進度款4059.56萬，有效節省了工程造價。跟蹤審計主要有以下幾個方面：

1、前期準備階段，審計人員盡快搜集資料，為項目實施提供合理建議，及時從投資控制角度對施工圖進行審核，配合開展各項招標，協助簽定各種合同。

2、施工階段，審計人員配合業主對原材料、半成品、成品和設備進行詳細的市場調查，建立健全各種臺賬，做好跟蹤審計記錄：真實記錄項目實施過程中的各種情況，如隱蔽工程驗收等，必要時進行拍照或攝像，并對設計變更內容提出合理意見，對工程施工中發現的問題及時提出建議和意見。審計人員根據現場實際施工進度，結合監理對已完工程量的審核意見，準確計算出工程造價，按合同約定標準計算進度款。

3、變更部分工程造價經濟簽證層層把關。經濟簽證由施工單位報送后，由監理確定工程內容，再由審計人員討論后形成初步意見，最后才由業主方結合實際情況簽署意見。

4、竣工階段，審計人員及時收集整理各種資料并提交完整的審計資料，為出具審計結果做好準備；結合施工單位報送的竣工結算，開展結算審核并出具正式的審核報告。

實踐證明，在總公司、公司董事會的正確領導下和公司經營層的高度重視下，這些措施發揮了很好的作用。招投標及跟蹤審計的規范化管理既有效地控制了造價，化解了履約風險，強化了行政監督，又能對資金使用、造價構成及技術措施的真實性、效益性進行合理分析，使量盡可能均勻分散在項目運作全過程，控制了造價成本，提高了經濟效益。

二、工程領域腐敗現象的發展趨勢

　　實行招標投標制度對于源頭防腐的作用是無可置疑的，但也應當看到，工程領域的腐敗現象仍然存在。其中商業賄賂呈現以下特點：

　　（一）發生商業賄賂的重點有向使用財政或國有企業資金項目集中的趨勢。近年來，隨著經濟成分的多樣化，建設工程資金來源也呈現多樣化趨勢。由于企業基本實現了產權明晰，并以追求效益最大化為目標，建立了相對完善的企業財務內控體系，這部分工程花老板自己的錢，發生商業賄賂的可能性較小。而財政或國有企業投資工程的資金所有者與資金使用者的利益不完全一致，極易發生損公肥私，損人利己的現象。

　　（二）發生商業賄賂的人員有向建設單位施工現場管理人員轉移的趨勢。很多建設工程通常是由建設單位組建一個“工程建設領導小組”，具體指揮和協調工程建設、材料采購、資金撥付等。一些專業項目施工單位和建筑材料推銷商就瞄準施工現場負責人進行攻關。

　　（三）發生商業賄賂的方式有向企業對企業的方式轉變的趨勢。近年來，招標制度和監督體系日趨完善，資格預審、標底產生、專家評委等環節都是通過計算機軟件隨機抽取，開標過程中的不確定因素很多，主管部門領導、監管人員和交易中心人員自由裁量的空間很小，很難影響招標結果。靠疏通這些人員達不到中標目的。因此，投標企業把精力轉到場外，通過串標達到中標目的。串標行為在認定和查處上有一定難度。串標的組織者事前以賄賂手段買通陪標人或中標后發好處費。這種企業與企業之間的集體賄賂行為帶有一定普遍性。

（四）發生商業賄賂的主要環節有向工程中標后轉移的趨勢。隨著招投標制度的全面推行和各項管理制度的日漸完善，加之各級監察機關和社會各界始終高度關注工程招標環節，列為治理腐敗的重點，規避招標或以不正當方式謀取工程的可能性大大減小，商業賄賂的重點環節悄然轉移到中標后的二次分包、材料采購、現場管理、合同款項撥付等環節。這些環節監管措施少，當事人自由裁量的空間大，賄賂行為都是一對一，隱蔽性強，取證難，涉及的點多面廣，對社會風氣的毒害嚴重。

造成上述問題的原因是多方面的：主要是我國工程建設管理體制改革滯后，許多政府投資工程仍沿襲計劃經濟時期的管理模式，適應市場經濟發展要求的政府管理體制和市場運行機制還未完全形成；市場主體守法意識不強，一些地方主管部門行為不規范，有法不依、執法不嚴、違法不究的問題還比較突出；一些部門、行業集工程投資、建設、監管、使用為一體，管理權、資金使用權、監督權混淆不清，未形成相互監督體系，造成部門壟斷、行業保護問題比較突出；有形建筑市場的建設落后，管理不夠規范，措施不夠得力。總之，工程建設管理體制和監督機制上的漏洞，給個別領導干部以權謀私以可乘之機。

現階段工程領域商業賄賂行為的新趨勢，反映出管理存在的不足和漏洞，也為今后加強招投標監管指明了方向。

三、預防工程領域腐敗現象的對策和建議

（一）大力拓展進場交易范圍。以政府名義出臺《建設工程專業項目和貨物招標投標管理規定》，盡快實現建設工程招標歸口監管，陽光操作。對房屋建筑工程的裝飾裝修、設備材料、消防等需專業分包而未納入總承包招標的，實行招標預登記制度，定期在媒體上公開信息，接受社會監督。同時，完善基本建設管理程序，對于專業分包和設備材料已登記招標的，在竣工驗收時必須出具招標手續。

（二）切實加強對國有和集體投資項目的監管。國有和集體投資項目是商業賄賂行為的相對高發區，因此加強對國有和集體投資項目的管理，提高投資效益，也是招投標監管的重點。一是應修改邀請招標的有關規定。堅持該放的放開，該管的管牢。集中有限的管理資源，重點加強對使用國有資金或集體資金項目的監管。二是大力推行清單計價招標。對使用國有或集體資金的項目，強制推行清單招標，實行合理低價中標，為國家節約資金，同時也從技術上防止加串標的可能。三是積極探索項目代建制，實行國有資金集中支付，這是工程管理體制改革的長效舉措，應積極探索逐步推行。四是加強招投標的專項檢查。

（三）建立建設行業綜合監管機制。陰陽合同、違法分包、帶資墊資、工程款拖欠等建筑市場非法行為單靠一個單位的力量是難以解決的，應該著眼于加強中標后管理，發揮建設主管部門的整體優勢，建立由建管局總牽頭，招標辦、質監站、定額站、勞保辦、清欠辦配合聯動的綜合監管機制，針對中標后管理中存在的問題，逐步完善專業項目及勞務分包招標管理制度、工程款支付擔保制度、市場巡查制度，并進一步完善基本建設程序，將合同管理、項目分包、資金撥付等列為重點控制內容，加強日常檢查，并在綜合驗收時嚴格把關，防范腐敗行為的出現。

　　（四）加大信譽管理和執法力度。信用缺失是制約建筑市場健康有序發展的突出問題，應通過制度建設，加大對違法違規行為的查處和打擊力度，提高失信違規的成本。一是啟用工程領域行賄犯罪檔案。所有的建設工程招標，投標企業應先過“廉關”，凡記入行賄犯罪檔案的，取消其投標資格，或給予一定時期的限制投標。二是完善建設行業信用征集系統。結合信用體系建設和管理信息化，盡快建立和完善市場監管綜合信息系統，逐步完善以信用征集、信用評價、信用自律和失信懲戒為主要內容的投標企業信用系統，激勵投標企業誠實守信，依法經營。三是加大違法行為查處力度。實行在建工程招標投標情況專項檢查制度，定期對在建工程進行一次拉網式檢查，對規避招標、違法分包等行為，依法嚴厲查處。對串標等違法現象，除取消當次投標資格外，給予一定的投標限制期，并扣減信譽得分。對一些有串標嫌疑，但證據不充分的項目，在網上開設專欄，經認定后及時予以曝光。

（五）建立教育制度監督并重的預防體系。堅持以人為本，加強對人的教育管理和監督，筑牢反腐倡廉的思想道德防線、制度防線和監督防線。一是建立有效的思想防范機制。創新教育方式方法，引導建設工程管理人員樹立正確的權力觀、利益觀和道德觀，自覺堅持做到“八榮八恥”，形成以廉為榮，以貪為恥的良好風尚。二是建立合理的權力運行機制。圍繞工程運作的關鍵環節，建立健全規章制度，強化對權力運行的制約。積極探索電子輔助手段，加大制度的科技含量，減少人為因素對制度運行的影響，最終實現讓權力退出，靠制度運行。三是建立全方位權力監督機制。繼續完善檢察院、監察局、招標辦、質監站、市民代表“五位一體”的監督體系，疏通行政監督、社會監督渠道，發揮各監督主體作用，實現建設工程管理的陽光操作。

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