縣“問題村”整治轉化的思考

縣“問題村”整治轉化的思考

文章標題：縣“問題村”整治轉化的思考

近年來，**縣委十分重視以黨支部為核心的村級組織建設，在組織設置、隊伍建設、載體設計、制度建設等方面積極探索新路，取得了一定的成績。但是，有相當部分村，仍然存在黨的威信不高，影響力不大，黨組織駕馭不了村級政治局面的情況，致使矛盾和問題比較突出，嚴重的還引發群體性上訪。整治轉化這類“問題村”，鞏固黨在村級基層的執政地位，已成為擺在各級黨委面前必須解決的一個重要課題。因此，全面分析“問題村”存在的問題及成因，并找到整治轉化對策，對進一步加強村級基層組織的執政能力建設具有積極的現實意義。

一、“問題村”的問題及成因

所謂的“問題村”是指：****年以來發生過針對村級組織或村干部的上訪，且一次性上訪人數超過5人（歸屬于群體性上訪）的行政村。從有關資料看，“問題村”引發的群體性上訪數量多，****年以來共發生139批次1130人次；規模大，20人以上的達32批次；涉及面廣，有102個行政村發生過此類上訪，占全縣行政村數的25；程度激烈，個別上訪事件中出現了攔車堵路、沖擊下放機關、侮辱鎮村干部等極端的、違法的做法。

出現“問題”村的原因是多方面的，但關鍵還是因為近年來黨在農村基層的執政能力弱化，村級組織建設不能適應新形勢發展的要求。

（一）村級組織的運行管理方式不適應新形勢發展的需要

1、村級組織運行不順暢。一是村黨組織調控能力弱化。在村級民主政治進程加速推進的新形勢下，絕大部分“問題村”黨組織無所適從，“老辦法不能用，新辦法不會用；軟辦法不頂用，硬辦法不敢用”，對群眾上訪甚至是無理取鬧處置乏力。二是村兩委關系不協調。三是村民代表會運作不規范。

2、村級黨組織設置模式單一陳舊。一是黨組織設置范圍不適應新業化蓬勃發展要求。隨著市場化程度提高，逐村出現了多種形式的生產聯合和經營聯合，單純依托行政村設置黨組織已不適應開展組織活動、加強黨員管理的需要。二是黨組織設置規格不適應農村城鎮化發展要求。102個“問題村”中，人口超過2000人的有35個，黨員人數超過50人的有32個。這些村的黨組織設置仍保持支部建制，其管理幅度明顯過寬。三是黨組織設置形式不適應多元化從業結構的方式和發揮作用的途徑都有所不同，“一刀切”地按行政村設置黨支部或按村民小組設置黨小組，黨員的專業特長就難以充分展現，模范帶頭作用就難以充分發揮。

3、村級集體資產經營管理方式落后。在102個“問題村”中，集體資產總量50萬元以下的60個，占全縣同類村的8；100-1000萬元的9個，占全縣同類村的30；1000萬元以上的3個，占全縣同類村的80；可見，集體資產總量越多，村民上訪的比例越高。其主要原因就是各行政村集體資產總額雖然相差懸殊，但都普遍采取了由村委會管理使用，由村會計一人做帳的方式，極易導致村兩委主要成員個人主導集體資產使用、揮霍浪費或變相貪污。

（二）村干部及黨員的整體素質不適應新形勢發展的需要

1、村干部素質偏低，駕馭能力不強。一是文化程度低下。“問題村”支部書記初中及初中以下文化程度的有76人，占“問題村”總數的68.5；村委會主任初中及初中以下文化程度的92人，占“問題村”總數的83。二是思想政治素質偏低。“問題村”干部為民服務意識欠缺，侵占村集體利益的現象較為普遍。102個“問題村”中，就有42個村因村干部違法、違紀引發群體性上訪。三是能力不強。不少村干部不能及時適應村民自治條件下的民主化方法，依法執政水平很低。從“問題村”的抽樣調查表明，普通村民認為本村“一般”或“不滿意”的均在50以上，個別村甚至達90。

2、黨員威信偏低，先進性不強。一是黨員發展良莠不分。“問題村”大多村情復雜，為了爭奪村級事務控制權，一些村支部特別是個別村支部書記在發展黨員時良莠不分，極力擴充自身勢力和家庭勢力，將優秀分子拒之門外；一些黨員為了保持各派系勢力均衡，更是相互排擠，極力抵制非同宗同派者入黨或將組織關系遷入本村，致使黨員發展出現停頓甚至斷層現象。二是黨員威信下降。102個“問題村”中，村委會主任不是黨員的有58人，沒有黨員的村委會數達40個；102個村的3865名村民代表中，黨員為768名，不足20，個別村的村民代表中沒有一名黨員。三是黨員先進性不強。“問題村”黨支部對黨員的日常教育管理抓得不緊或根本不抓，黨員宗旨觀念頭淡薄，有的干脆把自己等同于普通群眾。“問題村”70以上被調查者認為本村黨員作用發揮“一般”或“差”。

（三）村級組織的環境不適應新形勢發展的需要。

1、群眾的民主法制意識有待提高。一方面，一些村民由于缺乏民主實踐，對自身的民主權利認識不足，在具體的

實踐過程中存在盲目性。另一方面，村民不知法、不懂法的現象比較普遍，特別是自身權益受到損害時，要么逆來順受，忍氣吞聲；要么無視法律，無知無畏。

2、鄉鎮的指導管理能力有待加強。一些鄉鎮領導創新意識不強，仍然習慣于用傳統的方法和模式指導農村。一些鄉鎮干部不正確認識、處理村級組織建設與農村經濟社會協調發展的關系，不得法、作用不深入，致使一些村級組織建設的問題長期得不到解決。

3、村干部的激勵保障機制有待健全。在村干部的報酬保障上，其中部分不是自行籌措解決，因此集體經濟薄弱村的村干部報酬就很難得到保障。在村干部的管理考核上，還缺乏有效的措施，村干部干多干少，干好干壞，大多取決于本身素質的高低，而一般村民對村干部的監督也缺乏有效的方式，除了上訪之外很難找到其它的門路。在村干部的權益保障上，還缺乏必要的力度，存在村干部因為維護集體利益受到打擊報復卻得不到及時有力保護的情況。這些制度上的缺陷和不足，直接影響了村干部熱情，制約了村級組織作用的更大發揮。

二、整治轉化“問題村”的對策思考

“問題村”的頻頻出現具有很強的啟示意義，對新形勢下加強村級執政能力建設提出了嚴峻的挑戰。

（一）機制運行的缺陷導致黨駕馭農村政治局面的能力下降，是“問題村”出現的主要因素。務必加大改革力度，在規范村務運行管理上實現新突破。

1、改革村級黨組織領導方式。一是提供交叉兼職。提倡把村級黨組織領導班子成員按法定程序推選為村民委員會成員候選人，通過選舉兼任村民委員會成員；提倡擬推薦的村支書人選，先參加村委會的選舉，獲得群眾承認后，再推薦為村黨支書人選；提倡村民委員會中的黨員通過黨內選舉兼任村黨支部領導班子成員。二是規范村務運行。進一步明確村黨組織在村務運行中的主導地位，完善村委會請示報告制度，凡屬重大村務事項，村委會必須向村黨組織請示，村黨組織研究決定是否是入重大村務決策程度。完善民主決策制度，重大村務都應由村黨組織統一受理，交村民代表會議或村民會議討論決定，由村民代表的村支部書記主持會議。完善村務公開民主管理制度，通過村民代表聯系戶、民主聽證會等形式，進一步暢通社情民意反映渠道。完善監督懲處制度，加強村級財力審計監督，實行村干部離任審計；繼續試行干部過錯行為承擔民事責任制度；及時查處群眾反映強烈的村級財務管理、土地征用、舊村改造等重點領域腐敗行為。三是提高村黨組織競爭力。村黨組織換屆選舉要推行“三票制”（推薦票、信任票、選舉票），候選人預備人選首先由全體黨員進行推薦，再由村民代表及各界人士投信任票，根據推薦票和信任票結果確定候選人，再提交黨員大會選舉。

2、改革村級黨組織設置。一是改革黨組織設置方式。在符合《黨章》規定的前提下，逾5000人的行政村建立黨委，1000人以上、不足5000人的行政村建立黨總支，1000人以下的行政村建立黨小組，使黨組織設置規格與人口規模相適應。二是改變黨員編排方法。分類設置黨支部村的黨員編排，變過去組織劃定為個人意愿和組織安排相結合。三是改進黨支部職責。村黨總支（黨委）在村級各種組織和各項處于領導核心地位，而各下設黨支部主要履行發展黨員、加強黨員日常教育管理等職責。

3、改革村級集體資產經營管理方式。按照村集體資產總量1000萬元能上能下、100萬-1000萬元、50萬-1000萬元、50萬以下的標準，將全縣行政村劃分為4類村，在尊重村民意愿的前提下，實行不同的集體資產經營管理方式分為4類村，在尊重村民意愿的前提下，實行不同的集體資產經營管理方式。一類村今年著手試點，力爭2年內完成集體資產量化，實行所有權與經營權分離，以集體資產量化到村民后入股統一經營的形式，公司化運作，企業化管理。要突破區域限制，采取公開招聘的形式，爭取在2年內為集體資產超億元村、5年內為所有一類村配備1-2名職業化黨務者、經濟管理人和支書助理（從大學畢業者中選拔）員。二類村要在3年內基本完成集體資產量化到村民，借鑒一類村的做法，逐步向所有權和經營權分離過渡。三類村重點是拓寬渠道，盤活資產，規范管理，進一步強化集體資產積累機制，通過5年努力，使村集體經濟實力明顯增強。四類村重點是有效利用自有資金、幫扶資金，大力發展短、平、快項目，提高集體經濟創收能力，力爭5年內全縣基本消除集體經濟正常年收入萬元以下的“空殼村”。

（二）自身建設的不足導致黨在農村的影響力和號召力下降，是“問題村”出現的關鍵因素。務必加大創新力度，在提升干部黨員素質上實現新突破。

1、創新選人育人機制。一是選好配強村兩委班子特別是黨組織書記。在村兩委換屆中全面推行候選人文化考試、素質審查、創業承諾制，對候選人的年齡、文化、思想政治素質、能力等進行全方位的嚴格把關。同時，突出群眾公認原則，在村黨組織換屆選舉中全面實行“兩推一選”，篩選一批條件具備的村試行“公推直選”，對村干部候選人、支部委員實行村民和黨員公推，把群眾公認的優秀黨員先進村黨組織領導班子。二是加強后備人才隊伍建設。大力實施“遞進培養”工程，把村民中威信高、收入高的“雙高”型致富能手培養成黨員；把農村黨員中既會帶頭致富，又能帶領致富的“雙帶”型黨員培養成村干部；把村干部中政治素質強、發展經濟能力強的“雙強”型干部培養成村黨組織書記。制訂村級后備人才培養的三年規劃，通過3年努力，使全縣保持有3000名以上的村級后備人才，其中大專以上文化程度占30，35周歲以下占80。

2、創新學習培訓機制。一是建立分層培訓新體系。村黨組織書記和村委會主任每年參加縣委組織的培訓，時間不少于10天；其他村干部參加鄉鎮黨委組織的培訓，時間不少于7天；利用一定時間對全市適齡農村黨員、村民代表、后備人才進行一次輪訓。二是實施分類培訓新方式。三是探索經常教育新途徑。建立黨課輔導員巡講制，組建專業黨課輔導員隊伍，定期到各村黨支部巡講；建立農村黨員教育活動點，把活動點設在黨員家庭，以黨支部“黨小組”為單位，每月組織學習理論、討論村務，實現農村黨員教育活動家庭化；建立農村黨員學習檔案，督促學習時間、內容、人員、效果“四落實”。

（三）外部氛圍的欠缺導致黨在農村基層的合力下降，是“問題村”出現的重要因素。務必加大落實力，在優化村級環境上實現新突破。

1、建立健全激勵保障機制。一是建立健全村干部報酬保障制度。按照集體資產總量、村民人數、村居規模的不同，在全縣分類確定行政村包工干部報酬的，由省、縣、鄉財予以補助，確保現職村主要干部報酬適當提高，與當地經濟發展水平相適應。同時，有條件的村，可由村集體負擔村干部的社會養老保障金；經濟條件不具備的村，縣、鄉鎮財政要予以適當補助。二是建立健全干部激勵機制。建立在村干部中錄用事業干部制度，確定一定數量的事業干部編制，考錄大專以上學歷的村兩委成員；建立評先獎優制度，對村集體或個人被評為各級先進的，要予以物質獎勵，同時在分配黨代表、人大代表、政協委員名額時，予以適當傾斜。三是建立健全村干部目標管考核制度。在原有鄉鎮組織考核的基礎上，通過年初承諾、年終述職評議，突出對村干部的績效考核。考核、測評結果要與村干部的報酬及任免緊密掛鉤。

2、建立健全掛鉤幫扶機制。一是建立掛鉤聯系制。建立鄉鎮領導聯系村支部制度，是黨員的鄉鎮領導班子成員要和村支部結對子，幫助、支持支部開展，主動下村解決問題，要把結對成效作為考核鄉鎮領導的重要依據。二是建立重點幫扶制。堅持每年排查一批、幫扶一批問題相對突出的村。各鄉鎮每年初都要在調查研究的基礎上，倒排出1-3個“問題村”，作為重點幫扶村。縣級黨員領導干部要確定一個重點幫扶村作為自己的調研聯系點，到聯系點調查研究，指導，幫助解決實際問題。三是建立責任追究制。鄉鎮黨委要把重心放在村級建設上，采取務實的步驟，切實增強鄉鎮對村的服務和協調功能。

3、建立健全群眾素質提升機制。一是加強對群眾的教育。積極搶占農村教育陣地，充分利用農村基層黨校、農民學校和農民群眾易于集聚的集市、企業等場所，適時對農民開展教育活動。探索開展縣直部門領導干部定期到基層宣傳和機關科室、機關干部聯村聯戶活動，擴大農民教育覆蓋面。二是加強農村精神文明建設。廣泛開展文明村鎮、文明社區、文明戶等群眾性精神文明創建活動，開展豐富多彩的毓主題教育活動，舉辦各類群眾喜聞樂見的文體活動，豐富群眾的精神文化生活，不斷提高農民群眾的思想增界。三是加強民主法制建設。加強普法教育，把法律、政策規定的公民享有的權力和應履行的義務，以村規民約的形式加以明細化，并通過深入宣傳使之成為群眾的自覺行動。以村級換屆選舉為契機，廣泛宣傳《黨章》、《村民委員人組織法》和有關村組組織建設條例，不斷提高廣大村民依法改造民主權利的能力。

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實踐過程中存在盲目性。另一方面，村民不知法、不懂法的現象比較普遍，特別是自身權益受到損害時，要么逆來順受，忍氣吞聲；要么無視法律，無知無畏。

2、鄉鎮的指導管理能力有待加強。一些鄉鎮領導創新意識不強，仍然習慣于用傳統的方法和模式指導農村。一些鄉鎮干部不正確認識、處理村級組織建設與農村經濟社會協調發展的關系，不得法、作用不深入，致使一些村級組織建設的問題長期得不到解決。

3、村干部的激勵保障機制有待健全。在村干部的報酬保障上，其中部分不是自行籌措解決，因此集體經濟薄弱村的村干部報酬就很難得到保障。在村干部的管理考核上，還缺乏有效的措施，村干部干多干少，干好干壞，大多取決于本身素質的高低，而一般村民對村干部的監督也缺乏有效的方式，除了上訪之外很難找到其它的門路。在村干部的權益保障上，還缺乏必要的力度，存在村干部因為維護集體利益受到打擊報復卻得不到及時有力保護的情況。這些制度上的缺陷和不足，直接影響了村干部熱情，制約了村級組織作用的更大發揮。

二、整治轉化“問題村”的對策思考

“問題村”的頻頻出現具有很強的啟示意義，對新形勢下加強村級執政能力建設提出了嚴峻的挑戰。

（一）機制運行的缺陷導致黨駕馭農村政治局面的能力下降，是“問題村”出現的主要因素。務必加大改革力度，在規范村務運行管理上實現新突破。

1、改革村級黨組織領導方式。一是提供交叉兼職。提倡把村級黨組織領導班子成員按法定程序推選為村民委員會成員候選人，通過選舉兼任村民委員會成員；提倡擬推薦的村支書人選，先參加村委會的選舉，獲得群眾承認后，再推薦為村黨支書人選；提倡村民委員會中的黨員通過黨內選舉兼任村黨支部領導班子成員。二是規范村務運行。進一步明確村黨組織在村務運行中的主導地位，完善村委會請示報告制度，凡屬重大村務事項，村委會必須向村黨組織請示，村黨組織研究決定是否是入重大村務決策程度。完善民主決策制度，重大村務都應由村黨組織統一受理，交村民代表會議或村民會議討論決定，由村民代表的村支部書記主持會議。完善村務公開民主管理制度，通過村民代表聯系戶、民主聽證會等形式，進一步暢通社情民意反映渠道。完善監督懲處制度，加強村級財力審計監督，實行村干部離任審計；繼續試行干部過錯行為承擔民事責任制度；及時查處群眾反映強烈的村級財務管理、土地征用、舊村改造等重點領域腐敗行為。三是提高村黨組織競爭力。村黨組織換屆選舉要推行“三票制”（推薦票、信任票、選舉票），候選人預備人選首先由全體黨員進行推薦，再由村民代表及各界人士投信任票，根據推薦票和信任票結果確定候選人，再提交黨員大會選舉。

2、改革村級黨組織設置。一是改革黨組織設置方式。在符合《黨章》規定的前提下，逾5000人的行政村建立黨委，1000人以上、不足5000人的行政村建立黨總支，1000人以下的行政村建立黨小組，使黨組織設置規格與人口規模相適應。二是改變黨員編排方法。分類設置黨支部村的黨員編排，變過去組織劃定為個人意愿和組織安排相結合。三是改進黨支部職責。村黨總支（黨委）在村級各種組織和各項處于領導核心地位，而各下設黨支部主要履行發展黨員、加強黨員日常教育管理等職責。

3、改革村級集體資產經營管理方式。按照村集體資產總量1000萬元能上能下、100萬-1000萬元、50萬-1000萬元、50萬以下的標準，將全縣行政村劃分為4類村，在尊重村民意愿的前提下，實行不同的集體資產經營管理方式分為4類村，在尊重村民意愿的前提下，實行不同的集體資產經營管理方式。一類村今年著手試點，力爭2年內完成集體資產量化，實行所有權與經營權分離，以集體資產量化到村民后入股統一經營的形式，公司化運作，企業化管理。要突破區域限制，采取公開招聘的形式，爭取在2年內為集體資產超億元村、5年內為所有一類村配備1-2名職業化黨務者、經濟管理人和支書助理（從大學畢業者中選拔）員。二類村要在3年內基本完成集體資產量化到村民，借鑒一類村的做法，逐步向所有權和經營權分離過渡。三類村重點是拓寬渠道，盤活資產，規范管理，進一步強化集體資產積累機制，通過5年努力，使村集體經濟實力明顯增強。四類村重點是有效利用自有資金、幫扶資金，大力發展短、平、快項目，提高集體經濟創收能力，力爭5年內全縣基本消除集體經濟正常年收入萬元以下的“空殼村”。

（二）自身建設的不足導致黨在農村的影響力和號召力下降，是“問題村”出現的關鍵因素。務必加大創新力度，在提升干部黨員素質上實現新突破。

1、創新選人育人機制。一是選好配強村兩委班子特別是黨組織書記。在村兩委換屆中全面推行候選人文化考試、素質審查、創業承諾制，對候選人的年齡、文化、思想政治素質、能力等進行全方位的嚴格把關。同時，突出群眾公認原則，在村黨組織換屆選舉中全面實行“兩推一選”，篩選一批條件具備的村試行“公推直選”，對村干部候選人、支部委員實行村民和黨員公推，把群眾公認的優秀黨員先進村黨組織領導班子。二是加強后備人才隊伍建設。大力實施“遞進培養”工程，把村民中威信高、收入高的“雙高”型致富能手培養成黨員；把農村黨員中既會帶頭致富，又能帶領致富的“雙帶”型黨員培養成村干部；把村干部中政治素質強、發展經濟能力強的“雙強”型干部培養成村黨組織書記。制訂村級后備人才培養的三年規劃，通過3年努力，使全縣保持有3000名以上的村級后備人才，其中大專以上文化程度占30，35周歲以下占80。

2、創新學習培訓機制。一是建立分層培訓新體系。村黨組織書記和村委會主任每年參加縣委組織的培訓，時間不少于10天；其他村干部參加鄉鎮黨委組織的培訓，時間不少于7天；利用一定時間對全市適齡農村黨員、村民代表、后備人才進行一次輪訓。二是實施分類培訓新方式。三是探索經常教育新途徑。建立黨課輔導員巡講制，組建專業黨課輔導員隊伍，定期到各村黨支部巡講；建立農村黨員教育活動點，把活動點設在黨員家庭，以黨支部“黨小組”為單位，每月組織學習理論、討論村務，實現農村黨員教育活動家庭化；建立農村黨員學習檔案，督促學習時間、內容、人員、效果“四落實”。

（三）外部氛圍的欠缺導致黨在農村基層的合力下降，是“問題村”出現的重要因素。務必加大落實力，在優化村級環境上實現新突破。

1、建立健全激勵保障機制。一是建立健全村干部報酬保障制度。按照集體資產總量、村民人數、村居規模的不同，在全縣分類確定行政村包工干部報酬的，由省、縣、鄉財予以補助，確保現職村主要干部報酬適當提高，與當地經濟發展水平相適應。同時，有條件的村，可由村集體負擔村干部的社會養老保障金；經濟條件不具備的村，縣、鄉鎮財政要予以適當補助。二是建立健全干部激勵機制。建立在村干部中錄用事業干部制度，確定一定數量的事業干部編制，考錄大專以上學歷的村兩委成員；建立評先獎優制度，對村集體或個人被評為各級先進的，要予以物質獎勵，同時在分配黨代表、人大代表、政協委員名額時，予以適當傾斜。三是建立健全村干部目標管考核制度。在原有鄉鎮組織考核的基礎上，通過年初承諾、年終述職評議，突出對村干部的績效考核。考核、測評結果要與村干部的報酬及任免緊密掛鉤。

2、建立健全掛鉤幫扶機制。一是建立掛鉤聯系制。建立鄉鎮領導聯系村支部制度，是黨員的鄉鎮領導班子成員要和村支部結對子，幫助、支持支部開展，主動下村解決問題，要把結對成效作為考核鄉鎮領導的重要依據。二是建立重點幫扶制。堅持每年排查一批、幫扶一批問題相對突出的村。各鄉鎮每年初都要在調查研究的基礎上，倒排出1-3個“問題村”，作為重點幫扶村。縣級黨員領導干部要確定一個重點幫扶村作為自己的調研聯系點，到聯系點調查研究，指導，幫助解決實際問題。三是建立責任追究制。鄉鎮黨委要把重心放在村級建設上，采取務實的步驟，切實增強鄉鎮對村的服務和協調功能。

3、建立健全群眾素質提升機制。一是加強對群眾的教育。積極搶占農村教育陣地，充分利用農村基層黨校、農民學校和農民群眾易于集聚的集市、企業等場所，適時對農民開展教育活動。探索開展縣直部門領導干部定期到基層宣傳和機關科室、機關干部聯村聯戶活動，擴大農民教育覆蓋面。二是加強農村精神文明建設。廣泛開展文明村鎮、文明社區、文明戶等群眾性精神文明創建活動，開展豐富多彩的毓主題教育活動，舉辦各類群眾喜聞樂見的文體活動，豐富群眾的精神文化生活，不斷提高農民群眾的思想增界。三是加強民主法制建設。加強普法教育，把法律、政策規定的公民享有的權力和應履行的義務，以村規民約的形式加以明細化，并通過深入宣傳使之成為群眾的自覺行動。以村級換屆選舉為契機，廣泛宣傳《黨章》、《村民委員人組織法》和有關村組組織建設條例，不斷提高廣大村民依法改造民主權利的能力。

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