關于加強土地復墾整理項目管理的調研報告
論文摘要：耕地總量動態平衡是國家從維護糧食安全、社會長治久安的大局出發，確立的一項土地管理基本制度要求，并采取集中各地新增建設用地有償使用費等辦法，再以各地申報項目的形式專項用于后備耕地資源開發。本文從分析項目管理、資金使用等存在問題和原因入手，提出了進一步規范土地復墾開發整理項目建設的幾點建議。
關鍵詞：土地 復墾開發整理 項目 管理 建議
保持耕地總量動態平衡是土地管理法的一項基本制度和要求，實施土地復墾開發整理是維護耕地總量動態平衡的法定措施。1999年以來，國家從維護糧食安全、保持長治久安的大局出發，采取集中各地新增建設用地有償使用費等辦法，籌措了后備耕地資源開發費用，由各地通過申報土地復墾開發整理項目形式，專項用于整理開發新增耕地。由于項目管理、投資體制、后續監管等多方面原因，當前各地在項目實施、資金管理中仍然存在著一定問題，給國家的耕地動態平衡制度等造成了不良的影響。
1.當前土地復墾開發整理中存在的問題
當前困擾土地復墾整理項目的問題主要存在于項目建設、工程質量、資金管理等方面，突出表現在五個方面：
1.1項目申報質量不高。一些項目前期準備不充分，項目選址不合理，不符合土地利用總體規劃和復墾整理專項規劃的要求；一些地方不重視可行性研究和預算的編制，對土方工程、配套工程等測算不科學，導致項目難實施；少數地方在項目申報和實施前不注意聽取村組、群眾的意見，給項目日后實施帶來了麻煩。
1.2項目規劃嚴肅性不強。一些地方在項目批準文件下達后，隨意變動規劃設計方案，對規劃設計方案大增大減，不履行有關報批手續；少數單位隨意增減單項工程預算，擅自提高單項建設標準，嚴重突破了資金預算。
1.3有關制度執行不力。一些地方為規避工程招投標，隨意將工程肢解，極個別的甚至不履行有關工程招投標手續，擅自組織開工建設；有的在招投標中，組織不力，對參加競標單位的資質審查流于形式，致使極個別施工單位在中標后無能力履行合同約定，少數單位執行招投標制度不嚴，客觀上給競標單位的串標提供了便利。
1.4項目后續管理不到位。一些項目已實施結束并通過驗收，但有關鎮村不及時組織發包和耕種，出現新的撂荒現象；有的甚至擅自改變新增耕地的用途，嚴重違反基本農田“五個不準”的要求；一些項目區內新增耕地的后續管理存在“缺位”，出現了土壤改良缺少投入、配套設施無人管理，損壞嚴重的現象。
1.5項目資金使用不夠規范。項目核算主體多元化，不符合項目經費由項目法人按項目單獨設賬的要求。一些地方隨意改變經批準的預算，擅自提高前期費標準，擠占工程施工費。資金使用、核算也不夠規范，存在鄉鎮截留、挪用的現象。個別地方甚至將一個項目區同時申報農業綜合開發項目和土地整理項目，套取上級資金。
2.原因分析
造成這些問題的原因是多方面的，有主觀的，也有客觀的;既有體制原因，也有人為因素。
2.1土地復墾開發整理投資體制還不完善。存在重審批、輕監管，重程序、輕效果的問題，項目申報、評審等程序雖然到位，但在項目具體實施、資金拔付等方面監管還不到位，客觀上給一些地方和項目套取工程資金、隨意增減項目工程量等造提供了便利。
2.2后續監管機制還不到位。目前上級對項目申報、資金管理均出臺了相關制度，但對項目驗收、新增耕地質量管理等還處于探索和完善階段，一些項目實施結束以后長期不驗收，客觀上助長了地方政府忽視項目管理、擠占挪用項目資金的僥幸思想。
2.3制度還不夠健全。通過近年來不斷的實踐，各地尤其是基層國土部門均摸索確立了項目管理、資金使用等一系列制度，但從國家、省級層面，還存在制度不到位的現象。
2.4地方政府認識不充分。一些地方政府領導尤其是基層鎮黨委、政府存在著嚴重的功利主義，沒有從維護國家糧食安全、保持國家長治久安的高度充分認識土地復墾整理的意義，申報項目的出發點和立足點不是為了增加有效耕地面積、改善農村生活、生產條件，而是為了資金而申報項目，導致項目實施及資金使用中違規違紀現象時有發生。
3.思考及建議
唯物主義告訴我們，任何事物的發展都存在一個不斷完善的過程，應該看到，土地復墾整理項目實施及管理中的問題只是少數，有的甚至只是極個別的。近年來，通過這種項目直接投資辦法，不僅保證了國家耕地總量動態平衡的要求，而且也充分調動了地方政府復墾開發整理新增耕地的積極性。為確保這項制度有效得到落實，必須要從體制、機制等多方面入手，全面加強管理。
3.1加強項目投資體制管理。重點是進一步完善項目資金投資、拔付、使用等方面的監管，國家、省在下拔各地項目資金時，要適當延長資金拔付的時間“鏈條”，
按照項目實施前、實施中、驗收后三個時間段相應拔付資金，不一次性到位。每次資金拔付國家、省兩級財政部門應派人或委托相應的專門機構到項目地進行驗收，并根據情況確定是否拔付項目資金。
3.2加強項目后續管理。對國家、省級投資項目，建議在項目驗收前，由投資主體委托審計機構對項目資金使用、工程質量等進行審計，審計不通過的，要求相關單位和人員進行整改。當前，建議對1999年以來的所有國家和省投資項目進行一次全面審計。同時確立項目驗收時間表制度，項目實施結束后必須限期要求驗收，否則視為項目實施不合格，資金原渠道返還。
3.3加強外部競爭和監督機制。目前一些地方在項目招投標、資金使用等方面均相繼邀請紀檢監察和檢察部門參加，建議在國家、省投資項目實施過程中要作為一項制度予以確立。同時要堅持三項制度：一是堅持項目招投標制。堅決杜絕項目實施單位隨意肢解項目工程的現象，從嚴規范招投標。對工程總額達到一定數額的，必須實行招投標。加強對競標人的資質審查，根據各地實踐情況，要求項目承擔單位必須具備市政二級及二級以上、水利三級及三級以上的資質。二是堅持工程監理制。實行項目工程監理有利于加強工程質量的管理，確保新增耕地質量。監理單位必須具備水利三級以上或市政二級以上資質，監理工程師必須具備水利、交通等三級以上資質。三是堅持項目建設事前公示制。為保證項目實施的公開、透明，切實維護村組和農戶的合法權益，項目實施前各地必須通過多種途徑發布項目公告，制作公示牌，增強透明度，廣泛接受群眾和社會監督。
3.4加強項目申報質量管理。一是科學選址。項目申報必須符合土地利用總體規劃和土地復墾整理專項規劃。要優先將低產田和基本農田保護區列入申報計劃，對新增耕地潛力較大、基礎設施較差、集中連片的地塊要優先安排項目。二是加強項目前期的規劃編制和可行性論證。項目申報要堅持實地充分論證，初步設計和施工圖的設計要切實可行，不能脫離實際搞“形象工程”。三是重視解決群眾問題。要切實加強宣傳和引導，讓廣大群眾深刻認識開展土地復墾開發整理的意義，項目的選址、論證和設計要充分聽取群眾的意見和建議，要妥善調整好村組、群眾土地權屬，充分調動村組、群眾參與土地復墾開發整理的積極性。
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