村民自治工作的理論研究

村民自治工作的理論研究

"民主管理"是建設社會主義新農村的一個重要方面。經過多年實踐，我國村民自治已經取得了重要成績。但是，這項在我國畢竟前所未有，有關法律也不完善，如果沒有勇于創新的精神，就很難推動這項。2008年10月前后，筆者參加由我院紀委組織的課題組到**考察反腐倡廉方面的，有幸了解到****區通過村民自治辦法實現鄉村治理的經驗。他們的不僅有實踐價值，也對理論研究有啟發意義。

　　一、****區村民自治的若干特點1.區紀委直接負責村民自治

　　**區委、區政府主要領導高度重視村民自治，區委主要領導直接抓農村民主政治建設。從1998年開始，**區委決定由區紀委直接負責農村民主建設，區民政部門做輔助。在每一次村民委員會換屆選舉當口，區委主要領導都深入調查研究，以往經驗，及時發現新的問題，部署新的方案。

　　區委在村民自治中舍得投入，并注重投入效果。區紀委制定了干部培訓方案，對涉及村民自治的干部普遍進行輪訓。在大規模培訓中，除請專家授課外，區紀委主要領導也參與講課。區紀委書記已經在各鄉鎮講課一次以上，紀委其他干部也經常深入培訓第一線。區委認真制定培訓的預算，每個鄉鎮平均在一次選舉中花費培訓宣傳經費10萬元左右。

　　2.擬定詳細規范，彌補現行法律缺失

　　我國《村民委員會組織法》是1998年正式頒布實行的。從此后的實踐看，這項法律基本適應我國農村實際，但在一些方面也反映了法律的不完備性，影響了這項的順利推進。****區注意不斷經驗，完善、補充、規范村民自治的有關條例，收到了良好的效果。

　　在區紀委的主持下，**區出臺了六套制度，分別是：村民自治示范章程、村級重大事項議事決策流程、村民代表會議示范章程、村民代表選舉辦法、村民代表會議村務監督小組示范規則、村民代表會議民主理財小組示范規則等。

　　各項具體的規范都按照"村民自治章程"制定。從投票選舉到啟動罷免程序，各項具體事務的處理都可以從他們制定的制度中找到辦法。他們把這些制度印制成手冊，廣泛向村民宣傳，盡可能堵住因制度不完善造成的漏洞。

　　3.創造性地解決"兩委"矛盾，實現黨的領導的新方式

　　在我國村民自治實踐中，村委會和黨支部委員會的關系始終難以理順，成為推進村民自治向縱深發展的老大難問題。**區通過創造性地設立制度，很好地解決了這個問題。

　　他們所建立的制度架構可以概括為"以村黨支部為核心，以村民代表會議為中樞，以村民委員會為執行機構"。黨支部委員會的成員由黨員選舉，但選舉中的候選人由村民投信任票，如果不能獲得村民的信任，就不能當選為黨支部委員會成員。村民代表由村內各選民小組選舉產生，成為村民代表會議的主要成員。村委會和黨支委會的主要干部是村民代表會議的當然成員。村民代表會議對村內事務做出決策，由村民委員會負責執行。村黨支部書記兼村民代表會議主席。

　　**區這個制度在充分保障黨的領導的同時，也使黨的干部受到村民的約束，使黨員干部更多地為村民利益著想。這個制度也提高了黨員干部在群眾中威信。從我們調查得到的數據看，村民代表會議中黨員代表數量的比例全部超過了黨員在村內成年勞動力中所占的比例，這說明在村社區的治理中黨員具有舉足輕重的影響作用。

　　4.保護弱勢群體，創建"和諧農村社會"

　　**區村民代表會議的權威加強以后，盡管在許多公共事務上有了"少數服從多數"的議事規則，但少數"弱勢群體"利益的保護仍得到加強。這說明民主制度有利于農村和諧社會建立。各村對大學生回村在土地分配和其他利益上給予照顧支持；有經濟實力的村還資助在校大學生完成學業。在國內許多農村，對離婚回村的婦女常常有不公正對待，但**區卻很好地解決了這個問題，他們盡可能地給離婚返回娘家的婦女提供生產和生活的支持，給她們劃分承包地。

　　**區的鄉村治理體制促進了村民之間的友好合作，類似"一事一議"這樣的事情變得非常容易開展。道路等基礎設施建設、村莊衛生維護、公共活動場所的建立等事宜，只要村民代表會議做出決策，村民都能承擔責任，公務活動的效率大大提高了。

　　**區的主要黨政領導形成一種理念，要將民主政治滲透到社區文化之中，塑造新型的社會主義鄉村文化。事實上，民主政治的推進的確幫助了這種社會主義合作文化的建立。在許多村莊，村民代表會議經常召開，有的村莊一年召開50次左右村民代表會議。代表們不要誤工補貼,把公共事務當成一種自己應盡的義務，這意味著這些代表成了我國農村的新型"志愿者"。過去一些"后進村"的最大問題是公共事務無人關心，現在發生了很大變化，"后進村

"變成了"先進村"。目前，****區農村的社會風尚有了明顯變化，各種刑事案件發案率很低，上訪現象幾乎絕跡。任何公共事務，只要符合農民利益，村民代表會議做出決策就會受到農民的擁護和上級的支持，群眾對公共事務自然就更加熱情了。

　　有人擔心在鄉村發展民主政治會使上級政府的意志難以貫徹，造成社會的裂痕。****區的經驗表明，這種擔心是不必要的。事實上，在民主程度提高以后，政府的意志更容易貫徹。**區的主要黨政領導有一種理念，要"變政府的意志為百姓的意志"，事實證明，這種理念在民主制度下不是空想。2005年，**區開始了大規模的道路規劃整治，涉及到許多方面的土地調整。政府充分利用村民代表會議為核心的民主運作系統向農民宣傳政府的規劃和各項補償政策，并利用村民代表給農民做，農民很快接受了政府的決定，使這項得以順利完成。

　　5.因地制宜，尊重村民意愿

　　我們在****區的調查中了解到，只要政府有真誠意愿發展民主政治，充分地相信農民，農民自己也會積極地創造出具體的規則，使不同村莊有自己的民主治理特點。只要不違反民主治理的基本原則，政府就應允許農民的不同做法，不必實行"一刀切"的方法。****區正是這樣做的，這也體現了我黨一貫提倡的因地制宜的方法。

　　按照**區的有關規定，每10戶產生1名村民代表；但有的村根據自己的實際情況產生了2名代表，**區委也給予了肯定。同樣地，按照**區的規定，200人以下的村不設立村民代表會議，后來有農民提出要求，也希望設立村民代表會議，**區尊重農民的意見，修改了有關規定。

　　6.規范競選，確保民主政治的穩步發展

　　1998年以來，****區農村自治選舉已經經歷了3屆，總得來看，民主治理的思想越來越深入人心，農民對民主選舉也越來越關心。據干部們反映，2008年的選舉普遍較以往表現得更加激烈。但從總體上看，選舉中的競爭還沒有普遍展開，有顯著競爭的村莊占村莊總數一般在1/3左右，少數鎮（如泗村店鎮）競爭程度比較高，有顯著競爭的村莊占到鎮村莊總數的50。

　　二、從****區的經驗深化對民主政治理論的認識1.民主政治是權威結構產生的形式之一

　　我們在農村調查中注意到，各地基層干部對村民自治意義的認識有很大差異。這種差異存在的原因，恐怕不能一概歸結為干部認識水平的不同。

　　一個社會需要某種權威結構，以維持社會公共品供應的秩序。歷史上，權威結構有多種產生方式，民主政治只是其中一種方式。一般說來，傳統自給自足的小型社區在構建自己的權威結構時不需要民主政治。在這種社區，宗教關系、宗法關系可以是權威結構的基礎，宗教領袖或宗法首領可以是權威結構的控制者。但在現代社會，宗教關系和宗法權威已經不能成為公共品制度的基礎。

　　我國幅員廣大，各地經濟發展不平衡，特別是鄉村經濟發展的水平有很大差異。一些地方的農村還保持著自給自足或半自給自足的狀態。在這些地方的干部，如果不看好民主政治的意義，一點都不奇怪。他們會認為，一些人依靠十幾年甚至幾十年的社區生活樹立起來的威信，足以使他們成為社區的領導人。在這些地方引入選舉制度可能不會提高公共品供應的水平。實際上，如果沒有外力干擾，這些地方即使搞選舉，也不會產生新的領導人，那些傳統領袖還會當選。正是因為這種狀況，干部們就不大愿意每三年組織一次選舉。筆者

在秦嶺山區某地調查時，就曾經聽到一位干部對村民自治有強烈的抵觸情緒。

　　但是，從總體上看，我國社會處在巨大的結構轉型時期，傳統的宗法關系和宗教關系已經不能成為社會權威結構的基礎。在結構轉變過程中，傳統鄉村社會人際關系的認同條件發生變化或遭受破壞：（1）人口的流動，社區邊界的調整，家庭模式的變化等，都使違反道德和禮儀所產生的羞恥感的懲罰力下降，道德權威和宗法領袖不再成為能有效提供秩序和安全的力量。（2）各種新的聚斂財富的機會的出現，特別是在市場經濟規則尚不健全的情況下，人們可以通過機會主義行為迅速成為暴發戶，富人身份與道德權威身份、宗法領袖身份已很難統一，在保證提供社會秩序和安全方面，富人很難得到人們的信任，財富多少不再成為可信度的重要指標。（3）由于人們的社會活動空間增大，交易內容變得日益復雜，社會秩序和安全的內涵與以往大不相同，提供安全和秩序的政治人物需要新的知識經驗和新的專業背景方能勝任，而這種關于知識經驗和專業背景的信息具有某種隱蔽性，人們通常不容易通過廉價支付得到這種信息。標志政治家出現的社會分工已具有必然性。

在這些變化之下，鄉村社會已經很難通過對道德、宗法和財富的認同來產生穩定的政治權威結構；而政府的任命也已經很難與鄉村居民的認同保持一致，換句話說，政府的任命雖然可能具有合法性，但不一定具有有效的權威性。不具有權威性的合法性，也不具有行政效率，這種情形發生在鄉村社會，會破壞鄉村社會的穩定性。

　　美國著名學者米格代爾對內向型農村轉向外向型農村后農民群體政治意識發生的變化作了精彩的分析。這種轉變發生后，農村中已沒有能被農民接受的農村公平分配機制和相應的社會制度。這個時候，"農村以外的法院和警察在農民生活中變得及其重要"。"對外聯系擴大后，農村在農民生活中完全變得無關緊要了"。"社區很明顯不再是農民認同的基礎"。也就在這個時候，農民對農村政治組織權力的承認不再是基于該政治組織與舊的農村社會體系的關系，而是基于該政治組織與國家，即新的社會體系的關系；農村領導人在更大程度上

被看作是行政官員，農村社區領導人原有的受人尊敬的地位消失了。概括地說，開放型農村社會"意味著農村政府的持續活力更多地取決于它與更大政治制度和更大政治社區之間的關系"。

　　為了產生較為穩定的鄉村社會權威結構，使得權威結構能保持一種強制力，保證人們遵從一定的社會行為規范，顯然需要一種新的對權威的認同方式，這種方式便是民主選舉制度。所以，如果說傳統鄉村社會不需要民主政治，那么，傳統鄉村社會開始解體，就意味著對民主政治的需要開始產生。

　　****區是經濟比較發達的地方，過去曾經有過那些在我國很多農村地區能看到的麻煩事情。在這樣的地方，不能指望宗法關系能解決權威結構問題。**的干部最終還是用民主政治的方法改善了這里的權威結構，建立了良好的社會秩序。同樣地，在秦嶺山區的某些村落，用道德權威或宗法權威就可能維持一定的社會秩序，并解決自己簡單的對公共品的需求問題。但是，秦嶺山區的經濟也會發生變化，在一段時期以后，他們也會產生對民主政治的需求。

　　上面的分析想說明一個道理，對鄉村民主政治的推動，不要急于求成，不要簡單地把一些地方民主政治發展進程的遲緩歸咎于干部的覺悟問題。我們的大方向要明確，那就是堅定不移地將我國社會治理引導到社會主義民主政治的方向上去，但同時也要允許一些地方發展快一些，另一些地方發展慢一些。

　　2.村民自治需要強力推動

　　目前，全國各地的村民自治主要由政府民政部門來抓。**的經驗表明，在基層由黨組織親自領導這項，并由紀委部門直接負責，是加強村民自治的好辦法。紀委在這項中可以更好地將廉政建設與基層社會治理結合起來，使村民自治見到實效，提高廣大群眾參與民主政治活動的熱情。對**的模式不一定要照搬，但其他地方即使不由紀委抓這項，也應該考慮一種方式，提高村民自治領導部門的權威。

　　在國家層面上，目前的村民自治是由民政部的一個處來負責。多年來，這樣一個小的職能機構為我國村民自治辛勤，作出了巨大貢獻，取得了顯著成績。能不能提高其行政地位，賦予其更大的權力來推動這項？很值得考慮。印度為了沖擊種姓制度，專門成立了一個"鄉村政權部"統一負責鄉村政權建設和社區發展。目前，我們國家的鄉村治理與建設事務分割到很多部門，許多難以協調和落實。正如財政部官員所說，在我國政治開展的社會主義新農村建設中，許多是"越位"和"缺位"現象并存，產生了浪費和低效率。

如果我們也成立一個鄉村建設部，統一負責鄉村自治、鄉村社會事業發展和鄉村社區基礎設施建設，將大大增強力度，提高效率。現有農業部可以集中精力于農業生產發展和農業基礎設施建設。

　　3.競爭與政治家專業化是成熟的民主政治的基本要素

　　提起民主政治，人們常常講到"權力制衡"、"投票選舉"等特點，卻忽視政治家的專業化以及選舉中的競爭這兩個特點。忽視了這兩個特點，可能會使民主政治的發展走彎路。但對這兩個特點也不能錯誤理解。一般來說，它們是成熟的民主政治的特點；在民主政治的初步發育時期，這兩個特點并不明顯。

　　說民主政治是"人民當家作主"是就其本質而言的。在實際參與中，"當家作主"是要花費成本的，并非人人都想"當家作主"。其實，民主政治不過是解決公共品供需問題的一個方式，其中也需要分工，只不過這種分工不是由強制產生而已。政治家也是一種職業，甚至是一種廣義的工程技術領域的職業。就是在這個意義上說，熊比特把民主政治看作是"政治家的統治"。

　　在民主政治發育的初期，要不要鼓勵激烈競爭？****區的領導對這一點持慎重態度。他們認為，競爭要有規則，規則應該逐步形成。為了規范競爭，他們制定了一些行為規范。例如，他們反對候選人無原則的承諾,如候選人要承諾修路，有關規定要求候選人自己掏錢，并要將書面承諾存檔。**區有關方面還注意向村民推薦各方面條件好的候選人參選，以提高選舉的成功率。我們認為，****區這種做法是正確的。但從****區近幾年的實踐看，領導人選舉的競爭程度還是在逐步加強。從全國其他地方的經驗看，越是經濟發

達的地區，村民自治中的選舉競爭就越激烈。適應這種趨勢，一些地方不是壓制競爭，而是制定競爭的具體規范，取得了良好的效果。

　　****區的經驗還表明，"草根政治家"的專業化水平也在提高。一些農民在民主政治活動中獲得了農民的信任，能夠長期居于領導崗位。村民代表會議的代表也有了一定的穩定性。這里講的"專業化"不是說基層的領導人不從事其他職業，專職從事公務活動，而是說村莊的公務活動主要由他們去做，其他人不需要全部卷入公務活動。

　　4.合理配置公權與私權是民主政治發展的重要條件

　　村民自治本來是要解決公共品的供給問題，由老百姓選舉出來的村民委員會的職權僅限于處理公共事務。如果他們的職權太大，以至干預到農民的私人事務，干預到太多的利益分配，形成公權的過分擴張，民主政治就不好搞了。目前，凡是村民自治搞得摩擦比較大的地方，大多與集體財務關系和土地利益紛爭有關。需要通過產權改革，將過多的有私人性質的事務從公權中剝離出來，村民自治才能順利開展。****區的村民自治之所以開展得比較順利，與他們在產權改革方面做出的努力有重要關系

【村民自治工作的理論研究】相關文章：

村民自治工作的理論研究08-15

村民自治章程08-12

村民自治的現狀分析08-17

村民自治章程范文08-25

村民自治與農村社會穩定08-06

村民自治的方式是什么08-15

計劃生育村民自治08-15

村民自治章程和村規民約08-07

計劃生育村民自治工作總結08-06