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破解“城中村”撤村建居難題的思考

時間：2023-02-24 14:36:46 調研報告我要投稿

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破解“城中村”撤村建居難題的思考

“城中村”是指在城市中仍然保留和實行農村集體所有制、農村經營和管理體制的農村社區，其管理組織是村委會，常住人口是村民。它的由來是由于城市規模迅速擴大，城市規劃區內的農村集體土地不斷被征用，這些地方上的大多數村民在失去土地的同時依然保留其農民的身份和農村管理方式。“城中村”這種村居混雜、農居雜處的狀況是社會生產力發展到特定階段的產物，與當前社會經濟的進步發展不相適應，因而，改革“城中村”現行管理體制已是迫在眉睫。
　　
　　一、我市“城中村”現象基本情況及其產生的主要原因
　　
　　我市“城中村”現象與三明城市發展相生相伴。隨著１９５８年我省“小三線”建設的展開，三明從一個交通不便、經濟落后的山區小鎮一躍成為全省的重化工業基地、新興工業城市，在三明市區迅速城市化進程中，原先存在的自然村落也不可抗拒地被卷入到這一洪流之中，土地大量被征用，眾多村民從農業向非農業轉移出來。然而，由于種種緣故，這些幾乎失去全部土地的村莊和少量農業人口卻頑強地保留下來了。據統計，目前，我市兩區所轄的“城中村”共有７個，分別隸屬梅列區的徐碧鄉和三元區的城東鄉管轄。其中，徐碧鄉下轄的列東村有農業人口７６３人，列西村１７６５人，徐碧村１００９人；城東鄉下轄的城東村有農業人口１０９９人，城南村１６３５人，白沙村２４０人，村頭村１００人。這些“城中村”人口雖不多，卻遍布市區各個街道，由于各個村土地和村集體資產情況不一，村民的福利和社會保障情況也不盡相同，“城中村”改革難度也不同。
　　
　　“城中村”現象產生和存在有其歷史原因和社會根源，主要是三個方面因素：
　　
　　１、原先城鄉分割對立的二元經濟體制造成。在計劃經濟體制下，國家從戶口遷移、糧食供應、就業安排、福利保障等方面嚴格區分農業人口和非農業人口，實施城鄉分割對立的二元體制。通過直接獲取農民基本生存消費之外的絕大部分農業剩余來保證城市工業所需的低價原材料，再通過國家財政再分配轉化為工業資本原始積累。正是農民的巨大貢獻保證了國家加速工業需要的原始積累，但長時間來，從根本上沒有改變在就業、戶籍和社會保障等方面對農民的歧視，農民仍被固化在集體的土地之中。這樣，生活在城市中的農民依然無法同城市居民享受一樣國民待遇，這種農業與非農業人口政策層面的差異是“城中村”形成的制度因素。
　　
　　２、“城中村”農民既得利益作祟。由于城市發展需要，“城中村”的集體土地越來越多被征用，而隨著城市功能日趨完善，城市中的土地不斷在升值，因而也給“城中村”村集體帶來了巨大的收益。“城中村”農民依托土地和村集體資產的分紅收益，每年就可獲得可觀的收入，并且還享受村集體為他們提供的各種社會保障，由此逐漸形成了一批不勞動、不經營、游手好閑的“食利”群體。飽受村集體福利浸潤的“城中村”村民由于作為農民，他們還可以享受的“一胎半”生育權、宅基地使用權、村集體經濟收入分配權等城市居民不曾有的這些利益，因而在面對不可阻擋的“城中村”改革時，他們是不會輕易放棄已有的既得利益。正是這些巨大利益影響，使得“城中村”改革的阻力很大。
　　
　　３、對村民缺乏相關保障措施影響。由于土地是農民的基本生存資料，它對農民承擔的福利保障功能大于其生產功能，“城中村”農民一旦轉為城市居民，就意味著失去土地的支配使用權，失去生存的基本生產資料。而目前在征用土地過程中推行的“要地不要人”的勞動力貨幣安置辦法，使一些文化低、年齡偏大或能力水平偏低的農民感覺生存壓力特別大。而且，在當前城市居民存在著大量下崗而難以就業人員的現狀下，“城中村”農民既然無法享受到就業、養老等市民的待遇，還不如留著農村戶口，享受村集體經濟福利的保障作為后盾。因而，目前的城市居民身份對“城中村”農民而言已無太大吸引力，簡單地把“城中村”農民轉變為城市居民已是阻力重重，至于改革后村集體資產如何處置、村民原先享受的福利保障如何維系也是一大撓頭難題。
　　
　　二、對“城中村”進行撤村建居已勢在必行
　　
　　“城中村”由于存在著基礎設施建設薄弱、村內建設混亂、環境衛生惡劣、社會治安復雜等問題，已經嚴重影響到城市化進程的推進和城市整體功能的發揮，因而，對“城中村”進行改革已是不可避免。撤村建居是農村城市化特別是“城中村”城市化的必經之路，是社會發展的需要，大勢所趨，勢在必行。
　　
　　１、撤村建居是加快三明城市化進程的需要。我市城市化水平目前還處在一個較低的層次。隨著近年來社會經濟的發展，城鄉分割難的緊冰已被打碎，城市居民與農村居民的界限正在消除，國家已開始取消農民進城落戶的限制，而身居城市的“城中村”農民是最容易實現其身份和思想觀念轉變為城市居民的群體之一。通過撤村建居的改革，打破城鄉二元結構，可改變目前由于村居混雜、地域交錯而帶來的管理職責不清、標準不一、體制不順的狀況，健全和完善城市管理體制，提高城市管理水平。通過撤村建居的改革，將我市“城中村”全面納入到城市規劃的一盤棋中，加大力度開展舊村改造，加快“城中村”向城市社區、村民向居民轉變，可進一步整合資源，加快三明的城市化進程，建設和諧、統一的生態城市，提升城市形象，進而提升三明城市的競爭力。
　　
　　２、撤村建居是全面提高三明“城中村”農民生活質量的需要。我市“城中村”農民絕大部分已脫離農業，轉向其它產業，但這些農民普遍存在文化程度低、專業技能缺乏，許多村民僅僅依托出租房屋的租金和村集體的福利生活，缺乏其它正常勞動收入。通過撤村建居，改革“城中村”村集體經濟組織，把集體資產量化到人，村民以股東的身份參與村集體經濟組織的監督與管理，享受相應的收益分配權益，從根本上解決“城中村”農民的出路問題。通過撤村建居，把村民統籌到城市社會、經濟、文化等方面發展之中，提升和改善村民的物質和精神生活條件，建設環境優美、功能配套的文明社區，推動“城中村”農民融入城市文明，進而從根本上、長久地保障“城中村”農民利益。
　　
　　３、撤村建居是化解長期積累性矛盾、維護城市社會穩定的需要。由于缺乏相應的制度規范，“城中村”農民與地方政府、村干部以及群體內部存在著各種非理性爭奪利益行為，正日益成為城市的不穩定因素之一。一是村民與地方政府之間因公共需要而征用土地引發的矛盾；二是村民與村干部之間因村集體資產管理與處置等方面引發的矛盾；三是村民與村民之間由于不同宗派利益引發的矛盾。通過撤村建居改革，實事求是、因地制宜出臺相關政策，可以解決土地征用難、村集體資產流失等一系列問題。特別是在村集體資產處置上，通過實行集體經濟組織股份制改革，打消村民對于集體資產被侵占、瓜分的擔憂。而且，由于建立了嚴密的法人治理結構，重大項目決策、經營方針由村股東大會決定，財務管理透明公開化，這樣使村干部的權力受到制度約束和監督，克服了決策的主觀性、隨意性，避免了“暗箱操作”，減少了因集體資產經營管理不善而引發的干群關系緊張和社會穩定問題。
　　
　　三、“城中村”實施撤村建居存在的突出問題
　　
　　１、如何明晰量化村集體資產。實施撤村建居后，農村集體土地一律依法征用，全部轉為國有土地，這使“城中村”農民失去了土地等最基本的生存保證，從而使村級集體資產收益成為村民賴以生存的主要經濟來源，因而，對村集體資產的處置就成為村民最為關注的焦點之一。由于在政策上還沒有明確規定對村集體資產如何進行評估、核實、股權設置種類及股值大小、股權的性質及如何量化分配、股份分紅與現行的福利分配如何銜接等一系列問題，如果出臺的辦法和政策無法使絕大多數“城中村”村民接受，就容易造成新的不安定因素，就會影響撤村建居工作的展開。
　　
　　２、如何解決村民的生活保障問題。一是村民的社保和醫保問題。由于現行的社保和醫保政策主要是針對城市居民，對農民的保障并沒有明文規定。大多數的“城中村”缺乏足夠資金承擔村民的“二保”，村民的土地征用所獲得一定數額的安置補助對于支付村民的“二保”費用也是杯水車薪，因而如何解決好村民轉變為社區居民后社保和醫保的資金來源是一大問題。二是村民的就業問題。村民徹底失去土地后如何開拓其生產門路、如何提供就業崗位、如何解決其生活出路是一大棘手問題。三是村民的宅基地使用權。“城中村”村民超面積建筑現象較為普遍，多數未辦理房屋“兩權證”，而且由于被納入城市規劃范圍內，建房和拆遷受規劃制約，宅基地難以得到審批，使不少村民房屋既不能拆，更不能翻蓋。如何依法完善手續，妥善處理好“城中村”的違章搭建、擴建問題，是村民關注的熱點。
　　
　　３、在村集體資產處置中如何界定確認享受權益村民的身份。在村集體資產進行改制量化過程中，首先要面臨著享受這些權益的村民的身份如何界定問題。主要涉及“農嫁居”人員，征地后被招工人員、婚嫁到外村的“農嫁農”人員、掛靠戶人員、“非轉農”人員、以及考取大中專院校等人員的享受問題。在這些人員中，有的是過去由于政策原因難以農轉非，有的是人已離村但戶口一直沒有遷出，有的是婚嫁應遷出而不愿遷出，有的是為了子女入學或開店經商方便而掛靠戶籍，有的甚至是由城市戶口轉為農村戶口，這些人員能否享受與普通村民同樣待遇，爭論最多、矛盾最大。此外，現役軍人、隨軍家屬、正在服刑勞教人員和未成年人等特殊人員享受的權利如何處理，也是集體資產量化中的疑難問題。
　　
　　４、如何實現村集體經濟可持續發展。一方面，由于村集體資產管理沿用的是一套落后的體制，產權不明晰、管理不科學、監督不到位，存在著嚴重的“村企不分”現象，這使得一些私心較重的少數人可以從中渾水摸魚，侵吞集體財產。再加上資產經營的風險性，村集體資產如何實現長期的保值、增值是一大難題。另一方面，“城中村”的集體土地不斷被征用轉為國有，由于土地資源的不可再生性，一旦征光，村集體經濟收入將失去一塊重要的來源。如果村集體不能保持原有的固定經濟收入，不能確保穩定的股份分紅的資金來源，那村集體資產的改革將無法進行下去，最終成為“泡眼”。因而，研究制定出具體的村集體留用發展土地的政策，解決村集體經濟發展的空間和后勁，使留用的土地成為村集體經濟一個長期穩定的收入來源，是一個至關重要問題。
　　
　　５、撤村建居后如何改革設置基層組織和管理體制。在“城中村”撤村建居后，如何把原村委會的責、權順利地銜接到新的社區居委會和社區黨組織，而且避免出現大的波動是一項十分重要的工作。同時要解決好原村群防群治隊伍的連續以及市政公用、市容環衛、園林綠地、小區物業管理等問題，確保撤村建居后整個管理及時、正常運行。
　　
　　四、破解“城中村”撤村建居難題的對策措施
　　
　　１、大力整合和建立健全新的社區組織。在撤銷行政村建制、建立新的社區居委會時，對于地域和人口相對集中又符合城市社區規劃布局的“城中村”，可直接過渡到社區；居住分散的村，其人口按就近原則并入相應社區居委會。由原“城中村”的建制轉制到社區的，其社區居委會組成人員原則從原村委會成員中選配，有條件的可以直接過渡；條件不具備的，由社區代表大會直接選舉產生。在“城中村”轉變成城市社區后，要以提高居民生活質量和文明程度為出發點，實現社區服務、社區管理、社區文化等多方面的突破。要建立起多形式、多層面、多功能的社區服務體系，把解決居民的就業和最低生活保障作為社區中心工作，抓好文明小區、文明單位、文明樓院、五好家庭等群眾性精神文明創建活動，健全社區警務室、治安巡邏隊，構建融治安、調解、幫教、普法為一體的社區治安綜合治理新體系。同時，引導社區居民廣泛參與社區事務，落實社區居民對社區事務的知情權、監督權、決策權，實現社區居民自我管理、自我服務、自我教育、自我監督，促進社區健康有序發展，最終實現“城中村”由農村社區向城市社區的根本性轉變。
　　
　　２、扎實穩妥處理好撤村建居后的村集體資產。一是撤村建居后村集體資產及其收益的享受對象不變。屬于集體所有的自然資源、集體所有的各種流動資產、長期投資、固定資產、無形資產、遞延資產，以及集體經濟組織通過發展生產、資產經營、對外投資等創造出來的新增資產，仍屬原村集體經濟組織全體成員所有。二是原村集體經濟組織享受的各項優惠政策不變。原村集體經濟組織進行股份制改革的，予以一定時期的減免稅優惠，同時繼續享受原先的各項優惠政策。原村委會制定的企業承包政策、租賃政策、集體公益福利政策和資產、管理制度等保持不變，由改革后的集體經濟組織繼續負責實施。三是村集體經濟組織也可以成立集體資產管理中心，代管原村委會主要集體資產。通過規范集體資產管理中心職能，把集體資產的農村部分納入農稅管理，財政性資金投入形成的資產收入納入財政管理，執行事業單位財務制度，按自治性、非企業、非盈利性的組織性質規范。
　　
　　３、積極展開村集體經濟組織股份制改革。一是對于基本具備下列條件的村集體經濟組織進行股份制改革：原村集體經濟組織經濟較為發達，財務核算規范，擁有一定數額的集體凈資產；村集體有較為穩定的經營性收入來源?村級領導班子堅強有力，多數干部群眾有改革愿望。二是明確股權設置和量化辦法。要因村制宜、合理確定折股量化的單位個人股（人口股和農齡股）在總股權中的配置比例。三是建立股份制的經濟組織。改制時村里要建立專門工作班子，在全面核實集體資產底數，妥善處理債權、債務，明確集體資產權屬關系的基礎上，擬定村集體經濟組織股份制改革的具體政策規定和操作實施方案，依法經村民代表會議多數以上村民代表的同意，報請上級主管部門審核批準，再組織進行實施。
　　
　　４、切實解決村民的生活保障問題。在集體資產處置中，在清晰產權、公平合理地確立分配原則的基礎上，要確立社保和醫保優先的原則。經濟實力較強的“城中村”，可參照統一的企業職工基本養老和醫療保險的制度；經濟實力薄弱的“城中村”，可實行低門檻進入、低標準享受。實施在征用補償費中提取建立社會保險基金的辦法，從中提取一定比例貼補失地農民的養老和醫療保險，勞力安置費提取一定比例投保養老和醫療保險，并建立集體統籌、個人存繳相結合的籌資機制。同時，積極推進合作醫療制度的實施。在享受城市居民待遇方面，對原“城中村”所有的農業戶口人員，由主管部門統一辦理相關手續轉為城市居民戶口，并在就業、入學、就醫、供水、供電、供氣等各個方面享受城市居民同等待遇。計劃生育方面，從農村居民轉為城市居民的，在轉為城市居民之日起一定年限內，可繼續享受“一胎半”的生育政策。
　　
　　５、依法改革土地的使用權和收益權。一是行政村建制撤銷后，“城中村”集體土地一律依法征用，全部轉為國有土地。集體所有的閑置土地或原土地使用者退還的土地、未利用地征用為國有后，進入政府土地儲備庫。集體土地征用后暫保持原土地使用者及土地使用現狀的，征地補償費支付可采取掛賬的辦法，按正式支付土地時的征地補償費標準執行。二是經依法批準的原集體所有建設用地，依法征用轉為國有土地后，可由原土地使用者繼續使用，直接申請辦理土地變更登記，換發國有土地使用證，土地使用權類型為行政劃撥。三是由撤村建居后的集體經濟組織提出申請，在城市建設規劃范圍內留出一定比例的土地，作為原村集體經濟組織建設的留用地。四是土地使用與收益權可由政府出資一次性買斷耕地、山林與果園的資源和資產，所得充實村集體資產。

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