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重大工程項目監督工作調研報告
完善工作機制 加強監管力度促進建設工程項目招投標規范運行
——章貢區對重大工程項目監督工作的調研
社會經濟的不斷發展，必然伴隨著工程建設市場的日趨活躍。而工程建設因其涉及的環節較多，涉及資金較大，所以這個領域一直是違紀違法的高發區。抓好招投標的監管，對于規范工程建設市場，提高投資效益，保證工程質量以及從源頭上預防和治理腐敗，促進地區經濟又快又好地發展至關重要。在此，筆者針對章貢區對重大工程項目監督工作的做法、當前招投標工作中存在的突出問題與原因、解決其問題的對策四個方面，并結工作實際，談談看法。
一、章貢區對重大工程項目監督工作的經驗與做法
近年來，為規范建筑領域市場，確保工程建筑質量，章貢區積極采取各種有效措施，努力做好建筑工程項目招標工作，主要體現在以下幾個方面：
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區紀委、監察局結合實際，制定了有關監理、招標代理、直接發包、建筑企業不良行為扣分、潛在投標人確定、工程業績評審等一系列管理辦法。
（二）規范程序、嚴把準入關
從擬發招標通知開始到簽訂施工合同，監督人員主動介入、全程監督，實行陽光操作。招標公告發布后，先由招標辦、建設單位等通過審查書面材料，對報名企業進行篩選，確定投標候選單位，再會同區紀委、監察局對候選單位逐一進行實地考察。嚴格審查參加招投標單位（企業）的資質準入關。
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在建筑工程項目招投標工作中，做到“三公開”：一是招投標信息公開。工程項目立項批復后，建設單位必須委托有招標投標資質的中介機構作為招標代理，將工程概況、招標條件等在社會上公開發布。二是招投標工作程序公開。從工程登記備案開始，建設單位委托代理機構進行全程代理，起草招標文件，現場勘查答疑，明確各項招標規定和時限要求。三是招投標結果公開。從專家庫隨機抽取評標專家，對所有標書進行評審，評標結果由專家簽字留存，中標結果報招標辦備案并進行公示，公示期限為3天。
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區紀委、監察局對工程建設項目進行全程監督，確保招投標工作的公平、公正。同時會同有關部門定期對建設工程項目履行招投標手續的情況進行專項檢查，對必須依法招標的項目不招標、擅自確定施工單位，串標、圍標等行為，積極介入進行嚴肅查處，確保建設工程項目招標投標無違規、無違紀、無隱患。
截到目前，該區共對16項重點建設工程項目招標投標工作開展了執法監察，檢查單位共98個（次），發現問題共25個，提出工作意見與建議33項，發監察建議書2份，避免經濟損失210萬元。
二、當前工程建設招投標工作中存在的突出問題
近幾年來，由于加強了對工程建設市場的清理整頓工作，工程建設市場逐漸趨于規范，有效促進了建設工程項目招投標活動健康、有序地開展。但由于各種體制機制和制度不夠完善，工程建設領域仍然存在著一些不容忽視的問題，主要表現在以下六個方面：
（一）規避招標
規避招標行為主要有下面三種情況：一是將工程進行肢解。建設單位將造價大的單項工程肢解為若干個小工程，各小工程的造價低于招標限額，從而規避招標。二是壓低預算價。想方設法將工程造價降低到招標限額以下，確定施工單位后，再進行項目調整，最后按實結算，最后工程結算造價往往大大超過招標價格。三是中標后改變工程量。比如說有的單位先將主樓工程拿出來招標，確定施工單位后，再明確工作內容不僅僅是主樓，同時還增加一些附屬建筑，規避了附屬建筑的招標。
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工程項目招投標信息公告發布不規范，主要表現在兩個方面：一是限制信息發布范圍，不按要求在規定的媒體上發布信息，而只將公告發布在了某一發行量不大的不知名的地方報紙上，有的甚至只將公告張貼在單位門口。二是公告發布時間過短，往往以工期緊任務重等等借口，公告只發布一兩個星期，就匆匆開標。這在客觀上造成了獲知信息的不平等。
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工程項目招標文件編制不科學，主要存在兩個問題：一是文件編制中存在不公平、有傾向性和有歧視性的情況。傾向性有時表現明顯，例如在招標文件中注明品牌、設備型號等，但有時是比較隱蔽的，如在技術指標方面的傾向性描述是不容易識別的。另外，有的招標文件制定時，會制定一些特定技術條款，使大多數建筑商被拋之圈外。二是評標標準存在：（1）可信度差，評標標準不公開的情況。不緊扣招標文件的內容和要求，不根據采購產品的特點制定其具有個性的評標標準，內容、比重和權值的設置無的放矢，有的面面俱到沒有重點，有的有意加大個別指標權值。（2）可操作性差，量化指標少，定性指標多，有些指標很難用一個統一的指標去衡量或只能在投標文件中做出承諾，而在評標時無法以事實為依據，事后又很難核查。有的內容盡管可以量化，但由于評標時不提供相應的資料（如市場占有率、企業信譽度）致使評委憑個人掌握的資料進行評標，分值相差懸殊。3、有的甚至不在招標文件中載明評標標準，評標細則。
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一些承建商為承攬工程，相互串通投標報價，在私下達成協議，進行暗地交易，以非法的手段參與投標競爭。另外，還存在一家施工單位（包工頭）掛靠數家施工企業參加投標，通過編制不同的投標方案進行圍標，從而將其他投標人排擠出局；在有的工程招投標中，甚至所有的投標單位均為一家掛靠。這些行為，形式上是進行了招投標程序，看上去接受了監督，但實質上是變相壟斷，躲避了監督。
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簽訂合同時不注意審查，簽訂合同的乙方并不是中標方。這種情況主要發生在沒有資質而去掛靠的施工單位上，或者是中標方將工程進行轉包了。有的承建商是通過合同條款對招標文件進行了實質性的改變，如改變工程量、改變中標價等等。這實際上是種欺詐行為，為工程質量安全問題埋下了伏筆。
（六）存在后續監管松懈現象
目前招標管理工作中普遍存在重場內管理、輕后續監督的的現象。施工隊伍的年檢和日常管理歸屬建設主管部門，因此招標辦和建設部門之間常常存在互相推諉的現象，這使得招投標管理的后續監督工作出現真空，一些原本可以通過后續檢查發現的問題未能得到及時的揭露和糾正。比如：一些施工單位與監理單位相互串通，搞重復簽證、虛假簽證，虛報工程量；有的參加招投標單位在合同簽訂時，總經理、工程師、優秀的項目經理、各種技術人員應有盡有，但在中標后和工程開工時，卻換上了低資質甚至無資質的人員。在實際工作中，對這些現象都沒有得到有效的監管，這給工程質量和安全留下了隱患。
三、這些問題產生的主要原因
產生這些問題的原因是多方面的，主要有以下幾個方面：
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雖然目前已出臺了《招標投標法》和一些相關的法律法規，但與之相配套的一些實施辦法和細則較少，在具體操作過程中彈性過大，使得人為因素影響較大。
�。ǘ┒囝^管理，各自為政
當前工程建設由于涉及的部門較多，部門與部門之間有缺乏相互協調溝通，出現政策法規定互相“打架”現象。當建設工程進場交易后，有關專業部門依然按照各自系統的規定執行，各自為政，協調管理和統一服務的意識差，缺乏培育建立統一的有形建設市場的意識。
（三）行政監督乏力
有的領導干部為了追求政績，置法律于不顧，用行政手段強行使工程上馬。同時監督和執法部門缺乏相對獨立性，難發揮應有的監督作用。另外，有的行政主管部門履行監管職責不到位；紀檢監察機關參與這項工作的定位又還不夠準確，還未找準對行政主管部門招投標執法實施監督的切入點，查處違法違紀案件的力度不夠。
�。ㄋ模┯蟹ú灰�、執法不嚴
近幾年來，雖有《建筑法》、《招標投標法》、《施工管理條例》等法律法規相繼出臺，但在實際工作中，有法不依的現象時有發生。比如，在對一些工程進行執法監察時，發現存在議標、非法掛靠企業投標的問題較多。這些有法不依、執法不嚴的現象，使得建設領域的混亂現象難以真正得到有效遏制。
四、促進建設工程項目招投標規范運行的幾點對策
要有效地解決當前建設工程項目招投標工作中存在的這些問題，更有效地促進建設工程項目招投標工作規范運行，筆者認為，應該從以下幾個方面入手：
（一）建立健全招投標管理制度
建立健全招投標管理制度，主要有兩個方面：一是要配合督促各行政主管部門推進工程建設招標投標制度的改革和創新。不斷對現有的招投標管理制度進行完善、細化。盡量使招投標工作的每一個環節，每一種操作方式都有章可循，最大限度地消除人為因素對招投標結果的影響。二是要形成有關各行政主管部門對招投標工作進行監督的相關制度，如廉政合同制、重大工程項目派駐紀檢監察員制度，重大工程項目負責人離任經濟審計制度、重大工程項目執法監察多部門協調機制等等。
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一是嚴格依照法定權限和程序對招標投標活動實施全過程監督。特別是要對招標公告發布、評標辦法制定、專家抽取、開標、評標、定標等易發多發腐敗問題的關鍵部位、環節、工作加強監督工作，防止政府部門和個人直接參與和干預具體的招投標活動。
二是聯合有關部門開展執法檢查，加大執法力度。當前應著重檢查這幾個方面：1、行政主管部門違法設立審批、核準、登記等涉及工程建設招標投標的行政許可事項；2、部門和地方實行行業壟斷、地區封鎖；3、政府和部門假借應急工程、保密工程等名義規避招標；4、行政主管部門對違法行為查處不力；5、政府和部門領導直接介入或違規干預工程建設招標投標活動。通過執法檢查發現和糾正違反制度、破壞制度的行為，督促行政主管部門加強管理。
（三）加強對建設單位行為的監管
要按照政企分開的原則，實行建設項目法人責任制，由項目法定代表人對工程建設全過程負總責。項目法定代表人必須具備相應的政治、業務素質和組織能力，具備項目管理工作的實際經驗。同時要建立項目法人責任追究制，對工程項目實施過程中出現的各種違紀違法和工程質量、安全問題，不但要追究項目法人單位責任，還要依法追究項目法定代表人的責任。
�。ㄋ模┩晟仆对V處理機制
根據《招標投標法》第六十三條：“對招標投標活動依法負有行政監督職責的國家工作人員徇私舞弊、濫用職權或者玩忽職守，構成犯罪的，依法追究刑事責任；不構成犯罪的，依法給予行政處分。”及《工程建設項目招標投標活動投訴處理辦法》第二十四條：“行政主管部門在處理（投訴）過程中，發現被投訴人單位直接負責的主管人員和其他責任人有違法、違規或違紀行為的，應當建議其行政主管機關、紀檢監察部門給予處分”；第二十七條：“行政主管部門工作人員在處理投訴過程中徇私舞弊、濫用職權或者玩忽職守，對投訴人打擊報復的，依法給予行政處分”的規定，紀檢監察機關應督促行政主管部門認真履行監管職責，對發現問題的可通過監察建議書等形式，及時向行政主管部門進行反饋，并要求其及時進行整改。
另外，紀檢部門也應該在對工程建設項目實施全過程監督的過程中形成投訴處理制度，接受投標人及群眾的投訴，并依法依紀進行處理。
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懲治和預防是反腐倡廉相輔相成、互相促進的兩個方面。懲治必須有力，才能有說服力和威懾力。紀檢監察機關在工程建設中通過執法檢查、全程監督、接受投訴等方式了解違紀違法的線索，并進行嚴密的調查。對查實違紀違法的應根據有關制度予以立案，加大對違紀違法案件的查處力度，嚴格責任追究，通過查辦案件推動工程建設招標投標制度的落實。同時還要針對案件中暴露出的問題，進行深入的剖析，查找出現的原因，及時采取措施堵塞漏洞。
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