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淺議公用企業限制競爭行為監管的對策
公用企業是指涉及公用事業的經營者，包括供水、供電、供熱、供氣、郵政、電訊、交通運輸等行業的經營者。由于這些公用企業在市場競爭中處于較高的獨斷地位，競爭優勢明顯，本身就為其限制競爭行為創造了條件，加之存在：一是主體性質含混不清。一方面，它既是向消費者供應電力、煤氣、自來水、提供交通、運輸、電信等服務的企業組織，與交易相對人處于平等的民事主體地位；另一方面，它又處于行業管理者地位，屬于行政主體，擁有相應的行政職權，對本行業所轄業務活動實行管制，進而利用行政權力謀取經濟利益。二是壟斷的管理體制為公用企業利用行政權力謀取不正當經濟利益大開方便之門。由于公用企業具有民事主體和行政主體雙重法律地位，它們更多地看重自己的行政主體資格和手中的行政權力，擺出“老大”的架式，常常采用損害消費者合法權益、危害社會公共利益的手段來謀取不正當經濟利益。因此，強化對公用企業限制競爭行為的監管，對于維護公平競爭的市場經濟有著十分重要的意義。一、 公用企業的特征
公用企業具有以下行業特征：一是運營目標的公益性。公用企業是面向全社會各界、服務于千家萬戶的企業，其經營狀況的好壞、服務質量的優劣及價格水平的高低直接關系到公眾的生活和國民經濟。因此，公用企業也被稱為公益企業。二是服務渠道的管網性。公用企業向社會提供的產品或服務一般是通過一定的管網系統來進行的，一般按行政區域來設置，且有區域網不斷向國內網靠攏的趨勢。三是運行的高投入與規模性。公用企業主要分布于國民經濟和社會發展的基礎性行業中，因而其建設、運營通常投資大、周期長、收效慢。
二、公用企業限制競爭行為的表現形式及原因
（一）公用企業限制競爭行為的表現形式
（1）不合理的壟斷高價。由于對管道或者網絡的依賴，公用企業具有自然的壟斷性，不可能引入競爭機制，這為公用企業謀取高額壟斷利潤打下了基礎，目前，我國壟斷性行業的價格漲幅大大高于通貨膨脹率。
（2）交叉補貼現象嚴重。占據市場支配地位的公用企業出于打敗競爭對手和限制競爭的目的，大幅度降低競爭產品，同時，提高壟斷產品或服務的價格。在競爭行業中受到損失的，通過壟斷業務得到彌補，“堤外損失堤內補”，以達到限制競爭的目的。
（3）格式合同和霸王條款突出。按照公開、公正、公平的原則，消費者和公用企業訂立的合同就該平等，公平，但由于公用企業所提供的產品或服務為社會所必須，且公用企業在很多情況下又是唯一的提供者，因而，公用企業在和消費者訂立合同時就出現了單向的格式合同，并且出現了許多對企業有益，對消費者權益造成損害的霸王條款，致使消費者無條件接受。
（4）強制交易和捆綁銷售行為泛濫。強制交易和捆綁銷售是公用企業濫用市場支配地位，強迫消費者接受不需要的產品或服務，或者以排擠其他競爭者為目的，以獨占某種新產品和服務，搭售或者捆綁另一種產品或服務。其目的是將市場支配地位擴大到被搭售產品的市場，或者將競爭對手排擠出市場，或者妨礙潛在的市場競爭者。如電力部門農電改造時向消費者搭售電表，通訊部門的話費和手機一起捆綁銷售，消費期限屆滿，手機被鎖定為終身用戶，消費者只要還用此手機，只能用此服務商的網絡，嚴重損害了消費者的選擇權。公用企業為了達到限定交易的目的，往往采取強行要求，設置服務障礙，方式表現不直接，但違背了消費者的意愿。
（5）人為阻礙開放管道或網絡行為凸現。公用企業壟斷性環節和非壟斷性環節分開后，新的經營者要想在非壟斷性環節進行經營，必須依靠原壟斷企業所控制的管道或網絡，壟斷企業要想繼續在經營中占據優勢地位，往往人為阻斷其網絡或管道，以達到壟斷經營的目的。如：中國電信和中國網通的互聯互通問題，成了兩家公用企業競爭的最大困擾。據《中國工商報》報道，四川省某市的網通和電信兩家公用企業阻礙互聯互通成了兩家通信企業的殺手锏，人為制造互聯互通的通信障礙極大地損害了消費者的合法權益。
（二）公用企業限制競爭行為形成的原因
一是全局性的國家壟斷到局部性的行政壟斷是形成公用企業限制競爭行為的主要原因。全局性的國家壟斷產生于高度集中的計劃經濟體制，國家行政權利和經濟力量緊密結合，政企不分，國家對企業特別是公用企業管得過死，加之單一的所有制結構，公用企業的壟斷居于統治地位，也由國家統一經營，這種全局性的國家壟斷和高度集中的計劃經濟體制緊密聯系，公用企業借助行政手段，運用擁有的物力，財力為后盾，從而導致其行業壟斷。
二是中國是一個具有對“特種”行業進行“官營”經濟的國家，具有政府壟斷色彩，這又是導致公用企業限制競爭行為的又一原因。在計劃經濟體制下，企業既無經營自主權，也無競爭壓力。公用企業是國有企業中的一大重頭戲，因而也是深受計劃經濟體制影響的一大領域。
三是監督體系不完整，缺乏統一的監督機構，各部門各自為陣，形成一定的部門利益，這又是造成公用企業限制競爭行為的又一主要原因。
四是法律法規滯后缺乏專門性立法是公用企業限制競爭行為的又一原因。目前公用企業受《反不正當競爭法》、《公司法》以及主管部門規章的調整，各法律、法規、規章之間缺乏統一性，存在一定的沖突，給公用企業的發展帶來很大的障礙。
三、公用企業限制競爭行為的影響及危害
公用企業限制競爭行為嚴重影響了市場經濟的發展：一是妨礙了市場機制的形成，攏亂了市場競爭秩序。競爭是市場經濟最重要的運行機制，競爭為經營者帶來了動力和壓力，促使經營者通過不斷創新和提高管理水平，向市場提供具備競爭的價廉物美產品，使社會資源得到合理配置，市場經濟充滿活力，從而為消費者和全社會帶來最大的福利。而限制競爭行為妨礙或者排斥競爭對手，使競爭機制難以發揮，導致市場信號失真，資源配置不合理，行政壟斷和行業阻礙制約了市場機制的發揮。二是妨礙了統一競爭的市場體系。公用企業限制競爭使市場壁壘重重，強制交易、歧視待遇等限制或排斥其他市場主體的權利。無法發揮市場化優勢，嚴重阻礙了高度專業和嚴密分工的市場體系。三是損害經營者和消費者的合法權益。限制競爭行為使競爭機制無法發揮，導致壟斷價格產生，服務質量差、甚至附加種種不合理的交易條件，消費者不僅不能從競爭中獲得質優價廉的商品或者服務，甚至連對商品的選擇權也會在壟斷者的強制交易中被限制。四是無法提高企業的國際競爭力。限制或者壟斷經營者由于沒有實際上和潛在的競爭者，因而沒有競爭的壓力，往往不注重強化管理，提高效益，改善服務質量，無法面對激烈的國際競爭。
四、公用企業限制競爭行為監管的難點
我國對限制公用企業壟斷的法律法規已經啟動，然而，實施成效卻不盡人意。一是反壟斷法律法規滯后，制度建設不完善。反壟斷必須有良好的法律、法規和制度作為法律依據。目前，我國尚未出臺《反壟斷法》，其他專門性立法也很不成氣候，可謂無法可依，難以制度化。在對公用企業壟斷性環節實施反壟斷控制，建立管制制度，如網絡間的互聯互通。按照現代管制制度的獨立性原則，我國的公用企業改革一直沒有對管制制度的建設給予足夠的重視，管制的功能往往與政府的宏觀調控、國企產權管理的功能混雜一體。管制體系的不健全，造成公用企業競爭秩序混亂。二是缺乏反壟斷的預警系統。在反壟斷的法律法規中，應有發達的信息系統提供充分的信息，幫助立法者和執法者理智決策。決策層及其決策支持系統在制定和執行公用企業競爭政策時，應充分聽取消費者、企業、其他相關行業以及專家學者的意見，過于封閉，容易出現決策錯誤，使少數人得利而大多數人受到損害。
目前，工商部門對公用企業限制競爭行為監管存在以下難點：
一是違法主體行為的界定立法難度較大。由于公用企業限制競爭行為的隱蔽性越來越強，導致其不正當競爭行為的查處過程容易出現意見分歧，給工商部門監管公用企業的限制競爭行為帶來了一定的難度。
二是單項立法支解《反不正當競爭法》問題嚴重。不同的公用企業有不同的行業主管部門，因此出現了不同行業的單項立法繁多，根據行業管理情況，相繼出現了許多行業管理法規，如《電力法》、《鐵路法》、《民航法》等，使執法主體過于分散，造成了執法尺度不統一，不同領域的同一行為所產生的法律后果不同，直接影響了法律的嚴肅性和統一性。
三是新的不正當競爭行為現行的法律法規難以規制。現行的《反不正當競爭法》只列舉了11類不正當競爭行為，致使一些公用企業在市場經濟條件下出現的新的不正當競爭行為無法納入現行法律的調整范圍，使工商行政管理部門在監管過程中法律適用不到位，導致監管出現盲區。
五、加強對公用企業限制競爭行為監管的對策
（一） 健全法律法規，限制公用企業限制競爭行為
首先應從立法的角度，正確處理好壟斷經營與自由競爭的關系。對公用企業的壟斷經營，不是完全消除，而是重新界定，把自然壟斷性業務從其他業務中分離出去，從特定行業發展規模經濟和平衡地區經濟發展差異的需要，出臺新的《反壟斷法》等法規來規范調整公用企業行為，防止其濫用優勢地位；對龐大的公用企業進行縱向或橫向的分割，促使多家企業參與市場競爭。其次應正確區分強自然壟斷環節、弱自然壟斷環節和競爭性環節的關系，對公用企業進行垂直分割，淡化公用企業在限制競爭中的優勢地位，促使公用企業在市場經濟中平等、公平、公正參與市場競爭。再次應正確處理好行業立法與專門立法的關系。一方面，針對公用企業各領域的特征，通過制定《電信法》、《公路法》，修改完善《電力法》、《鐵路法》、《民航法》等行業法規，明確工商行政管理部門在公用企業限制競爭行為監管的職能作用，同時，對市場準入條件、定價、服務質量等作出明確的法律規定，以保護公平競爭秩序。同時，以立法的形式明確公用企業與相應公共部門之間的關系，實現政企分開，規范工商部門對公用企業市場行為的監管，使其有法可法。另一方面，制定《公用企業法》等專門性法律，確立公用企業范圍、運作機制、監督程序、定價程序等事項。最后應處理好反壟斷執法與行業監管的關系，協調好反壟斷執法機構與行業監管機構之間的權力配置和行使關系，降低公用企業限制競爭的特權，構筑多樣化的權力配置格局，發揮資源配置的作用，健全行政監管和反壟斷執法的體系，建立現代監管理的理念，以維護市場競爭秩序。
（二）構建監管制度與反壟斷執法平衡協調的互動體系
要解決公用企業行政壟斷的問題主要是實行分業經營。真正打破公用企業壟斷格局，引入競爭機制，減低進入公用企業市場的壁壘，讓更多的經營者能參與公用企業市場的競爭，以滿足廣大用戶和消費者的需求。通過不斷提高產品和服務質量，優化企業結構，提高經濟效率，增強企業信譽，建立公用企業市場競爭機制，鏟除公用企業經濟性壟斷，采取開放性政策，由多個市場主體經營，使產、銷環節分開，由不同企業經營。其次，構建現代行業監管制度與反壟斷執法平衡協調的機制，改變政策部門和產業監管機構代行反壟斷執法權的現狀，盡快建立由工商行政管理部門行使職權的反壟斷執法機構。建立一支適應公用企業限制競爭行為監督管理的執法隊伍，把市場準入、競爭政策以及普遍服務政策納入監管范圍，加強對公平競爭秩序的維護，防止市場壟斷、價格共謀、欺詐等行為，形成現代行業管理制度和反壟斷執法的互動體系。
（三）完善監管措施，實現監管法制化和科學化。
一是加強宣傳，增強公用企業公平競爭的法律意識，采取措施提高工商部門執法的透明度，更好地運用法律手段，維護公平競爭秩序。二是提高監管手段的科學性，節約監管成本。完善和加強對監管機構和監管人員的監督和規制，使執法者公正廉明，依法行事，用法律求得監管與反壟斷的平衡。三是建立工商部門與其他監管機構（物價、技監等）之間的協調機制。對于不正當定價和瓜分市場協議之類的壟斷行為進行嚴厲查處，同時，還應構筑多樣化的權力配置格局。在制定《反壟斷法》時，必須完善對基礎設施產業的相關立法，明確行業部門在反壟斷執法體系中的地位和作用，提高全社會對公用企業限制競爭行為危害性的認識，給查處限制競爭行為創造一個良好的外部環境，使公用企業限制競爭行為的監管更加法制化和科學化。
（四）規范公用企業市場行為，打好限制競爭監管的攻堅戰
為更好地建立和完善公用企業市場競爭機制，保障社會主義市場經濟秩序的穩定，引導公用企業公平競爭，必須規范公用企業各種市場行為，嚴厲懲處各種不正當競爭行為和壟斷行為，以法律形式規范公用企業的市場行為。一是建立合理的價格管理制度。建立公用企業市場競爭秩序，國家應對其實行價格管制，采取公開價格聽證制度，以增強價格的合理性。二是防止公用企業濫用市場優勢，損害消費者合法權益和社會公共利益，攫取不正當經濟利益。法律應從公用企業濫用優勢的行為，如：禁止強迫交易行為、禁止歧視行為、禁止掠奪行為、禁止抵制行為和禁止內部業務交叉補貼行為等方面加以限制。三是禁止公用企業聯合限制競爭行為。即禁止兩個或者兩個以上的公用企業市場主體以協議等方式排斥、限制、妨礙競爭對手。四是嚴厲懲治地區封鎖，大力開展公用企業限制競爭行為的專項整治，強化反不正當競爭執法，打好公用企業限制競爭行為監管的攻堅戰。
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