來自農村土地法律制度的調查

來自農村土地法律制度的調查

　　作為教育部人文社科“十五”第一批規劃研究課題———“農村土地法律制度研究”的基礎工作是田野調查。在課題組項目主持人———中南財經政法大學副校長、博士生導師陳小君教授的籌劃下，中南財經政法大學民商法學科中青年師生共五十多位，分成14個小組，從2002年9月下旬開始，以我國中部省份湖北省為重點，對包括湖北省的10個市、縣、區和山西、江蘇、山東、廣東等省份的4個地區進行了實地調查。調查農戶達406家，訪談農民計五百余人。 　　課題組主要圍繞農地的權屬狀況、使用狀況、流轉狀況、稅費負擔、征用狀況以及糾紛狀況這六個方面與各地的農民、基層干部和相關部門的領導進行座談和個別訪談，并向農戶發放了問卷。此外，課題組還從各地收集了大量有價值的資料，內容涉及地方性法規、地方性規章、地方性政策、統計數據、法院典型案件判決、土地權證、各地農地運作的試點辦法等等。本報記者在對課題組報告認真整理后，將其主要部分節選刊登，希望對相關人員有所幫助。 　　一.權屬狀況 　　問題：土地歸屬一向為法律制度設計的重心。為反映出農民本身對當下土地權屬的認識，課題組提的第一個問題是“你耕種的土地是誰的”。作出有效選擇的問卷430份，選“國家的”占60%，“村集體的”占27%，“生產隊(小組)的”占7%，“個人的”占5%，“其他人的”占0.4%。 　　結論：認為土地屬于國家的占有絕對優勢。 　　解讀：一個從法學視角令人感興趣的問題是，即為何大多數受訪者都認為土地是國家的。雖然同為公有制的具體形式，國有與集體所有的制度旨趣仍是大有不同，而這種不同卻被受訪者所普遍忽視。相當一部分的受訪者還認為，兩者的邊界是模糊的。然而，這樣的模糊或許不能簡單的歸結于農民法律意識的淡薄。譬如，作為農村社區精英的村支書、村主任、村會計都持相類似觀點。課題組認為，影響集體成為適格私權主體的因素一是集體所有權所承載的公法義務淡化了其私權屬性；二是集體所有權本身是不完整的；三是集體所有權主體的“缺位”。 　　二.使用狀況 　　問題：在農民對現行土地承包政策是否滿意的問卷調查中，共有404份有效問卷對此作出了選擇，其中266份選擇“滿意”，占總數的64%；只有70份選擇“不滿意”，占總數的18%。在農民是否愿意種地的問卷調查中，共有413人對此問題作出了有效回答。其中198人表示“愿意”，占總數的48%；而有130人表示“如果稅費負擔減輕就愿意”，占總數的31%；而72人明確表示“不愿意”，占總數的17%。雖然愿種地者為多數，但仍不足50%。 　　結論：我國現行的農地承包政策在總體上雖然受到了農民的擁護，但農民種地的積極性普遍不高。 　　解讀：一些地區的調查結果反映，農民對現行承包政策普遍持“無所謂”甚至“不滿意”的態度，主要原因一是由于農地上負擔的稅費過重，加之農產品價格(尤其為糧價)上不去，所以種田幾乎無利可圖，在有些地區，甚至種田還要倒貼。這自然削弱了農民對土地的感情，也影響了土地承包政策的聲譽；二是由于承包到戶的政策與某些地區的情況不符，所以實施效果不理想，從而影響了當地農民現行土地承包政策的滿意度。比如，山東平度地區一直在實行“兩田制”，而中央的現行政策是統一實行“均田制”模式的土地承包，這樣的政策調整，在基層牽涉面很大，影響了土地使用模式推行的連續性和穩定性，所以很難推行開來。 　　三.承包經營權的流轉狀況 　　問題：在實行流轉是否自愿的問卷調查中，課題組設計了“如何取得他人土地承包經營權”這個問題，回答“通過村委聯系取得”的有29人，占選取總次數的8%；回答“直接與別人聯系取得”的有258人，占選取總次數的70%；選擇“上述兩種方法都可以”的有84人，占選取總數的20%；選擇“不知道”的有8人，占選取總數的2%。在回答“如果把地給別人種，你是否會向他收取一定費用”問題時，回答“會”的有153人，占選取總次數的38%；回答“不會”的有157人，占選取總次數的39%；回答“不但不會，還要貼錢”的有40人，占選取總數的10%；回答“視雙方關系而定”的有37人，占選取總次數的9%。 　　結論：在土地承包經營權的流轉時，絕大部分農民可以自愿選擇流轉對象，但38%的有償流轉率反映了有償流轉在農村中并不占十足的主導地位。 　　解讀：承包經營權流轉程序的這種現狀是由我國現有土地制度及中國的鄉土社會所決定的。我國農地為集體所有，而農民為集體中的成員，集體內部成員間土地承包經營權的流轉就像“雞蛋從左手滾到右手”一樣，并不會對原土地所有人在集體土地上所享有的權利產生什么影響，因此集體對承包經營權集體內部流轉的管理與約束極為放松；而中國農村鄉土生活、熟人社會的現狀，使土地承包經營權集體內部流轉(包括與集體外的親友之間的流轉)雙方對流轉契約的態度也頗為隨意。對集體外部人員而言，上述兩種特點均已不再占有優勢，因而此時集體與被流轉人、流轉人之間的權利義務關系、流轉的程序與集體內部的流轉相比有很大區別。 　　四.農村稅費、農民負擔狀況 　　問題：調查的地區在稅費改革上進度不一，有的尚在進行有的已近尾聲。總的來講，改革成果不小，但仍存在著一些問題。具體可歸為以下兩點：一是稅改后，農民負擔得到不同程度的減輕，但在個別地區、個別時段也出現了“增負”現象；二是費稅改革后，基層政府叫苦，公共事業與基礎設施難以維持。 　　結論：農民與政府關系的稅款征收程序趨于規范、明確；農村理解、支持稅費改革政策的是主流，但對未來持懷疑和較悲觀無奈的態度，對“負擔反彈”仍有顧慮。 　　解讀：在全國不少地方，稅改前的農戶負擔是以田畝與勞力結合的方式確定的，在改革后，農業稅則全部攤在田畝上，這樣使無勞力或少勞動力的農戶負擔增加；同樣的原因，種田大戶的負擔也因此增加；在稅改前，農村中的救濟戶、五保戶的各種費用由村集體組織予以減免，在費改稅后，村委會的減免決定權被取消，他們的負擔因此而增加。為維系公共事業運作而巧設名目、收派各種費用的現象有所抬頭,像學校的教育集資、學雜費等，使農民的實際負擔增加的遠不止統計表所顯示的那些項目。 　　這主要反映了幾方面的問題：(1)農村稅費改革與公共支出、社會救濟優撫的社會保障政策的沖突；(2)農村稅費改革結果與扶持農村適度規模經營的政策相抵觸；(3)基層政府機構改革人員精簡仍做得很不夠，不少地方的鄉鎮政府機構還是疊床架屋。 　　課題組調查時發現，有些農村道路坑洼不平，水渠斷破；在山西呂梁與鄉村教師的訪談中得知，學校破敗，老師的辦公條件更是簡陋的可憐，工資低又不能按月定額發放，這當然也有歷史的因素，而上級地方政府和中央也是心有余而力不足，說得多，做得少，財政轉移支出力度確實是個問題。 　　五.農地征用狀況 　　問題：在我們402份的問卷調查中，有56.30%的人選擇“發生過土地征用”，還有32.80%的人不知道有沒有發生過征用。土地征用補償費發放率低，問卷調查的結果顯示：發放率僅為49.8%，其中約11.40%為部分發放，沒有發放的比例為16.30%；土地征用補償費數額低，被征用地方的農戶對補償費的發放標準也不清楚，在149份問卷中，有41.60%的人都不清楚，知道按田畝數發放補償費的僅為39.6%。 　　結論：在經濟發展程度不同的地區，土地征用情況發生率也不同；但隨著我國城鎮化水平的進一步提高，土地征用現象將越來越普遍，將日益成為農村的一個基本問題。 　　解讀：土地征用已經成為農村，尤其是城市郊區農村中的一個焦點和難點問題。從調查各地的土地征用補償情況看，在征用土地后，國家的收益是村集體和農戶的好幾倍。土地的所有升值，甚至土地被征用前的價值一部分也被征去了。作為對土地所有者的補償，卻由政府拿走了一塊，同時資金使用權又統歸政府。這樣，土地所有者(從土地的收益歸屬的角度看)的角色就模糊了起來。 　　六.農地糾紛調處狀況 　　問題：對廣東、湖北、山東等地進行問卷調查的結果顯示，在335個選擇中，有64.2%的人面對土地糾紛選擇由村干部解決，有4.2%的人選擇由鄉鎮干部解決，有2.7%的人認為由法院解決；而除此之外的其他解決途徑也占不小比例，為19.1%，這其中還有9.9%的人根據糾紛的不同情況采取不同的解決方式。 　　結論：農村對土地糾紛的解決途徑，選擇呈多元化特點，農地糾紛交由法院解決的比例過小。 　　解讀：農地糾紛一段時間里在部分地方不被法院受理。某省高級人民法院曾內部規定，對于大面積的農地稅費糾紛、土地承包合同糾紛、征地補償糾紛，法院不予受理。正常解決糾紛途徑的不通暢也進一步造成農民訴諸非正常方式解決糾紛，調查問卷的統計數據表明，有超過19%的農民選擇了村、鄉鎮干部調解和訴訟以外的方式進行，這是一個值得注意的動向。 　　七.規制農村土地制度九條建議 　　第一、對《土地管理法》第10條進行調整。修改為：農地所有權主體應明確為村一級集體經濟組織，但于土地發包與調整時應尊重歷史性形成的土地邊界。     第二、村集體經濟組織的民事主體資格作出確認，并澄清其功能。法律可規定：村集體經濟組織為法人，承擔法律所規定的權利義務。 　　第三、關于土地權屬登記，可做出如下適當超前的規定：農地所有權由縣級土地管理部門負責登記發證；土地承包使用權由農業主管部門登記造冊，土地管理部門核實后發放使用權證。 　　第四、探索農業的產業化經營路徑，改變目前農村以一家一戶分散經營為主的小農經濟狀態，建立以農村集體經濟組織為基本單位的農業經濟聯合體，使其逐步走上合作經營的道路。 　　第五、落實和完善農村集體經濟自主權。一是修改《農地承包法》第3條，將農地實行單一的家庭承包經營制度修改為“以家庭承包經營為主體，多種經營方式相結合的農地使用體制”；二是修改《農地承包法》第20條，將該法規定的30年、50年及70年的期限確定為農地使用的最長期限，而具體每一塊土地的使用期限應由集體經濟組織和使用權人于簽訂承包合同(或其他形式的使用權合同)時在法定最長期限內協商確定；三是轉變政府職能。 　　第六、對于土地承包經營權流轉制度進行完善。 　　第七、切實減輕農民負擔。 　　第八、對農地征用問題，一是把發放對象直接指向被征地農戶；二是為落實土地所有者權利，可以考慮在國家統一的監管體系下，由集體組織直接向市場供應土地；三是遏制地方政府圈占農地的沖動。 　　第九、對農村錯綜復雜的土地糾紛，應尊重傳統的爭議解決模式，并在此基礎上逐漸增強人民法院在糾紛解決中的作用。

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