風景名勝區管理體制的探索與創新

風景名勝區管理體制的探索與創新

探索中創新 　創新中發展
    風景名勝區是一個地域概念，是根據國家的相關法規，以風景名勝資源的科學教育價 值、觀賞游覽價值、歷史文化價值的富集度的設立的一個特殊區域。這個區域具有獨特性、公益性、生態環境性、展示性和傳世性。如何處理好風景名勝區保護與合理利用，并促進該區域內生產、生活的企事業單位與原著居民的協調發展，踐行好風景名勝區“嚴格保護、合理開發，永續利用”的工作方針，是一個值得探究的問題。國家重點風景名勝區四面山，通過近二十年的探索，進行了一些有益的嘗試，走出了一條因地制宜之路。
一、 歷史的回顧
（一）起步階段（1985年8月——1998年1月）。
四面山風景名勝區是1994年元月，由國務院批準設立的第三批國家重點風景名勝區。
早在1985年，當時的江津縣委、縣府高瞻遠矚，在四面山林區實行封刀禁伐，同時提出“保護、利用、開發、管理”八字發展方針，為后來的四面山風景名勝區設立，打下了良好的基礎。
1987年，四面山管理委員會成立，為設立風景名勝區和開發旅游產業，建立區級鎮做了前期準備；1988年，撤銷頭道河鄉（區轄鄉），設四面山鎮（區級鎮），肩負起風景名勝區管理、發展旅游和農村經濟的多重任務。
然而，四面山起步之初，管理經營上涉及有四面山鎮政府、農業、水利、旅游、四面山森林經營所、四面山采育場等多個單位和部門。管理政出多門、職權交叉重疊，管理體制非�！盎靵y”。
（二）發展階段（1998年2月——2004年5月）。
1998年，江津市委市政府，作出《關于加快旅游業發展的決定》，實施“旅游驅動”戰略。成立了以市長為主任，組織部長和分管旅游的副市長為副主任，相關部門主要負責人為成員的江津市旅游發展管理委員會（后來由市委書記任主任，市長和市委、市人大、市政府、市政協的分管領導、市委組織部長任副主任，相關部門主要負責人為成員）。旅游發展管理委員會下設辦公室，辦公室主任、市旅游局局長、四面山鎮委書記由同一人兼任，統一協調旅游局與四面山鎮之間的關系。但多頭管理，片面追求發展的情況仍然影響了四面山風景名勝區的科學保護與利用。
（三）規范階段（2004年6月至2005年7月）。
2004年6月1日，江津撤消四面山鎮，設立市政府直屬正局級單位――四面山風景名勝區管理委員會（以下簡稱風管委）。風管委主任同時兼任市旅游局局長、市旅委會辦公室主任；同年8月，江津撤銷原來隸屬林業局管轄的四面山林區采育場和森林經營所，設立四面山森林資源管理局，隸屬風管委管轄的副局級事業管理機構，其局長由四面山風管委一名副主任兼任。負責景區森林管護、森林防火等管理工作，市林業局只對其進行業務指導。
（四）創新階段（2005年8月至今）。
2005年年初，江津市委十一屆六次全委會提出了建設“兩地一中心”的宏偉目標，把建設四面風景名勝區和旅游勝地作為江津市“兩地一中心”發展戰略的重要內容，把加大以四面山、中山古鎮為主的風景資源保護性利用作為近期工作的重點； 8月，將原四面山管委會改為市政府正局級特設機構，由市委副書記兼任書記。風管委專門設立了賦予政府職能，專職從事景區執法，整治旅游秩序、規范旅游市場，有16人的風景區綜合執法大隊和在規劃的指導下，全面負責景區產品的包裝、策劃、宣傳、促銷的旅游發展科。切實做到了集中與分散相結合、保護與開發相結合、加快發展與永續利用相結合，從而形成一個責、權、利相統一，人、財、物相匹配，規劃、建設、管理相銜接的新模式。
二、創新中的探索
（一）解決“五對矛盾”。
一是解決 “上下”矛盾。全市形成了黨政一把手親自抓，主管領導集中力量抓，黨政合力抓以四面山風景名勝區為代表的全市旅游發展新格局。
二是解決“條塊”矛盾。四面山風景名勝區是江津市眾多旅游景區中“龍頭”。四面山風管委與市旅游局實行主要領導一肩挑的體制，四面山風管委對景區內的一切資源和事業發展行使政府職能，并直接對市政府負責，從體制上消除條塊之間的矛盾。
三是解決“開發與保護”矛盾。新的管理體制實現了職責、權力與義務的統一，使開發和保護都服從于整體規劃，眼前利益服從于長遠利益，做到了開發與資源保護的有機結合，加快發展與可持續發展的有機結合。
四是解決“發展與投入”矛盾。四面山風管委成為對內、對外、對上、對下唯一的合法主體機構，也是唯一的法人。風管委負責風景區內一切管理與建設，大大簡化了辦事程序，既符合《行政許可法》的要求，又適應了新形勢下不斷發展的需要，也迎來了大量資金的投入。
五是解決“旅游與農村”矛盾。新的管理體制建立后，將原純粹的5個農業村劃給周邊的鎮管轄，只保留風景區4個純林業的村，解決了農村工作和保護、發展無從兼顧的難題。
（二）實現“三個統一”。
一是統一管理決策。四面山風景名勝區管理委員會參與江津旅游管理體制層決策，管理上實現了面與點、條條與塊塊的結合。
二是統一管理模式。將四面山森林資源管理局歸屬風管委的二級機構，解決了風管委與市屬部門單位的矛盾；管委會作為政府特設機構，增強了四面山保護和旅游發展與全市其它重點工作的統籌協調力度，有利于市級各部門對四面山發展的支持。
三是統一管理機制。風管委只對市政府負責，其它任何市級部門、單位都無權干涉，營造了寬松的旅游發展環境，有利于調動方方面面的力量集中打造品牌景區。
（三）“三個”效益同步發展。
1988年，四面山被定為重慶市級風景名勝區，1989年，被定為四川省級風景名勝區；1994年1月，被國務院確定為國家重點風景名勝區；1996年，江津旅游發展規劃中提出了“大四面山一條線”的發展思路。
1999年，四面山被評為重慶市十佳景區；2000年，四面山被評為重慶市最佳景區；2002年，四面山所在的“渝川黔生態旅游金三角”被國家列入西部旅游開發重點。四面山旅游的人氣逐年上升，基礎設施在這個階段得到了突飛猛進的發展，吸引投資6億多，實現了資源和資本的良好結合。
2005年，四面山風景名勝區被納入了重慶十大旅游精品線近期開發的五條線之一；四面山景區科學定位為“千瀑千姿、赤壁丹峽、先巴文化、原始森林”；重慶新華書店集團公司加盟四面山旅游業；全市形成“人人都是四面山旅游形象，處處都是四面山旅游環境”的氛圍；景區基礎實施得到改善，景區接待能力增強；共接待游客20.24萬人次，同比增長13.33%，旅游綜合收入8498萬元，同比增長15.2%。
三、創新中的體會
影響一個地方風景名勝區與旅游業發展的因素很多，但我們最關鍵的是管理體制。管理體制充分地解決了變“散”為“統”、 變“死”為“活”、 變“亂”為“順”等問題。
（一）領導重視是前提。
過去，四面山林區是公路修到哪里,樹林就砍伐到哪里。而今，四大班子主要領導和分管領導集中精力抓以四面山風景名勝區的為代表的全市風景旅游建設，在總體規劃的指導下，市委書記身體力行，堅持每半個月親自督查全市風景名勝區與旅游工作；每1個月四大班子分管領導牽頭組織召開一次全市旅游工作專題會。
（二）總體規劃是依據。
總體規劃是風景名勝區保護、管理、開發利用的依據，沒有風景名勝區總體規劃，風景區的一切建設行為都是違法的。在總規的指導下，科學地編制各個景區的詳細規劃將會使風景區的建設有章可行，有據可依。
（三）與時俱進是要求。
四面山的旅游業從無到有、從小到大、從低級到高級、從江津走向重慶、從中國走向世界，是堅持堅持科學發展觀、與時俱進的結果。我們要不斷保護好風景資源，優化旅游環境，真正變資源優勢為產業優勢、變產業優勢為效益優勢；抓住四面山風景名勝區被列入重慶市十大旅游精品工程的契機，打造“渝川黔旅游金三角”旅游航母，把四面山建成集自然和生態觀光、文化休閑度假功能于一體的國家重點風景名勝區和AAAA級景區、全國文明風景旅游區。
（四）突出特色是方向。
四面山管理體制探索與創新經歷了一個由多頭管理、各自為政甚至相互掣肘到條塊結合、分工協作、職能集中、協調統一的發展過程。這是一個從實際出發、不斷探索和創新的過程，也是一個逐漸形成“四面山特色”的過程。
四、追求亮點，構建和諧景區
構建四面山和諧景區是我們今后追求的目標和方向。要構建和諧景區，我們認為首先要嚴格執行國家的法律法規。二是不斷探索新的管理模式。三是樹立服務意識，為投資者提供寬松的環境。四是加強對業主與旅游環境的監管，避免業主為了追求利益的最大化而發生的“出軌”行為，破壞風景名勝區資源與影響風景名勝區形象。五是通過發展旅游業來突破“三農”困難“瓶勁”，解決就業，建設社會主義的新農村，提高景區農民生活水平，為構建和諧社會充分發揮好國家重點風景名勝區資源優勢、環境優勢與品牌優勢。

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