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城區事業單位改革改制的思考
我市城區事業單位大多分布在教育、衛生、文化、建設、房產等社會服務領域，大致分為三類：一、行政執法管理類，二、生產、經營、服務類，三、社會公益類。近年來，隨著用人和分配制度的改革，有效地激發了事業單位的內在活力和發展潛力，但是，管理體制、產權制度的改革相對滯后，事業單位存在著嚴重的政事不分、事企不分、行政權力事業化、事業權力利益化的現象，產權主體單一,管理機制不活，缺乏自我發展的內在動力，缺乏市場競爭力，這些問題的存在嚴重阻礙著社會事業的發展。今年，市委、市政府加大了事業單位的改革改制工作力度，制定了一系列的政策、規定和實施辦法，全面推進事業單位走向市場。這必將有力推動社會事業的發展。城區的事業單位改革改制工作如何實施，我們在調研的基礎上作了一些思考，僅供參考。 一、改革的指導思想和政策依據 事業單位體制改革要以黨的十六大關于“改革事業單位管理體制”的要求為指導，按照“政事分開、事企分開”的原則，調整布局結構，壓縮機構編制，優化資源配置，鼓勵走社會化發展的方向，建立起符合城區事業單位自身特點和發展規律的管理體制、運行機制，促進經濟和社會事業的協調、快速發展。 事業單位體制改革要依據國家和省、市的有關政策規定，主要是： 1、中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于印發《中央機構編制委員會關于事業單位機構改革若干問題的意見》的通知（中辦發[1996]17號） 2、國務院辦公廳轉發國務院清理整頓經濟鑒證類社會中介機構領導小組《關于經濟鑒證類社會中介機構與政府部門實行脫鉤改制意見》的通知（國辦發[2000]51號） 3、國務院辦公廳轉發中編辦《關于清理整頓行政執法隊伍實行綜合行政執法試點工作意見》的通知（國辦發[2002]56號） 4、市政府印發《南京市市屬經營性事業單位改制轉企試行意見》（寧政發[2002]296號） 5、市委、市政府《關于進一步深化經濟體制改革的意見》（寧委辦[2003]21號） 6、市政府辦公廳轉發市體改辦《關于全市經濟體制改革目標分解意見》（寧政辦發[2003]54號） 7、市政府辦公廳轉發市改制領導小組辦公室關于《市屬經營性事業單位改制轉企實施辦法》的通知（寧政辦發[2003]73號） 二、改革的原則和基本思路 事業單位體制改革的原則是： 1、分類改革的原則。根據單位的性質和承擔的社會職能，對區屬事業單位進行分類，對不同類型的單位確定不同的改革內容、改革方式和相應的改革措施。 2、政事、事企分開的原則。本著政事分開的原則，合理劃分政府機關和事業單位的職責，根據具體情況進行職能和機構調整，改變政事合一的管理狀況。按照事企分開的原則，對主要從事生產經營的事業單位，堅持走市場化發展的路子，逐步改制為企業；對承擔社會中介服務的事業單位，要改制為獨立運作的中介組織。在衡量、區分事業單位職責任務的基礎上，精簡機構，調整布局，開辟社會投資渠道，實現主辦主體的多元化。 3、動態管理的原則。取消事業單位機構的行政級別，打破用人關系上的“終身制’’，全面推進聘用合同制，實現人員的“能上能下、能進能出”,逐步建立單位用人、社會“管人”的動態管理機制。 按照分類改革的原則，依據事業單位的不同職能，將事業單位從整體上分成三大類別：一是行政管理執法類，二是社會公益類，三是生產經營服務類。當前，著力抓好行政管理執法類和生產經營服務類事業單位的改革，同時推進社會公益類事業單位的體制改革。 行政管理執法類事業單位的體制改革。行政管理執法類事業單位的改革要與深化行政管理體制改革相結合，與綜合執法試點相結合。①對以行政執法檢查為主的執法機構，要按照兩個“相對分開”的原則，即制定政策與監督處罰相對分開，監督處罰與技術檢驗、監測相對分開，實行綜合執法。改革的重點領域是城市管理、文化市場管理、資源環境管理等，結合新一輪機構改革，調整合并行政執法機構，組建相對獨立、集中統一的行政執法機構。②對以承擔行政管理事務為主的事業單位，要按照“清理、歸并、精簡、規范”的原則進行改革。對應由行政機關行使的職能，要交給行政機關；技術檢驗認定職能要由中介機構承擔；經營服務職能轉給企業承擔；對職能相近或交叉的管理隊伍予以歸并或綜合設置。③對改革后保留的行政管理執法機構，如市容、環保、城建等方面的行政執法管理，使用行政執法專項事業編制，其工作人員依照公務員制度進行管理，經費來源主要靠財政供給；有執法收費的單位，嚴格實行“收支兩條線”管理，嚴禁以罰代養。 生產經營服務類事業單位的體制改革。生產經營服務類事業單位是以營利為主要目的，面向市場從事生產經營，為社會提供產品和服務的事業單位。根據《南京市市屬經營性事業單位改制轉企試行意見》（寧政發[2002]296號），事業單位要在今年底明年初基本完成改制工作。這些單位大體分為三類：一是生產經營性事業單位；二是工程勘察設計單位；三是社會中介事業單位。明年繼續推進有條件的事業單位進行改制，通過轉企改制，撤銷事業機構設置，使其成為自主經營、自負盈虧、自我約束、自我發展的法人實體和市場競爭主體。 社會公益類事業單位的機構改革。承擔國家交辦提供公共服務的公益性事業單位，改革任務主要是“一改、二調、三建、四轉”。“一改”就是改革主管部門對事業單位的現行管理方式，主管部門主要是政策引導，進行監督，管好領導班子，監管國有資產，使事業單位真正成為面向社會服務的獨立法人。同時要逐步取消事業單位行政級別，研究建立符合其自身特點的等級規格。“二調”就是重新調整事業單位結構布局。按照“區域覆蓋。就近服務”原則，根據區域經濟和社會公益事業發展的需要，對事業單位的設置進行統籌規劃，逐步打破條塊分割。對因部門所有、條塊分割而重復設置的，要合并或撤銷；對設置過于零散、規模過小、服務對象單一的，要進行合并；對任務嚴重不足、社會效益差、職能已轉移消失的，要予以撤銷。“三建” 就是建立與社會公益性事業單位相應的經費管理方式，即按其所承擔的社會公益性項目的多少，核定其人員編制和補貼。對純公益事業單位，如義務教育、疾病預防控制等機構，實行財政經費供給。對承擔政府倡導的面向社會提供公益服務的準公益性事業單位，如非義務教育、非營利性醫療單位等機構，對其公益性職能部分核定定額或定項補助經費。同時，對純公益和準公益的事業單位也可以采取政府扶持、社會參與的形式推進管理方式的改革，促其發展。“四轉”就是推動事業單位投資主體由單一化轉向多元化發展，采取多渠道、多形式籌措資金，聯合舉辦事業單位。也可通過政府購買服務的方式鼓勵民營機構興辦公益性事業。同時，要推動有條件的能夠面向市場經營的事業單位向改制轉企方向發展。 當前，事業單位體制改革主要從五個方面推開。 第一抓好城建管理體制改革。要按照“管養”分離的原則進行改革，年內完成市政養護體制改革和環衛管理體制改革，分批推進經營性事業單位的轉制改企工作。 第二推進醫療衛生體制改革。要以產權制度改革為重點，改革公立醫療機構管理體制，具備條件的公立醫療機構進行產權制度改革試點，由政府投資辦醫的非營利性醫療機構轉為多元化投資的營利性醫療機構；同時鼓勵各類醫療機構的合作、合并，實行多元化投資辦醫。 第三深化教育體制改革。教育體制改革要優化教育資源配置，采取聯合、合并、撤銷的辦法，調整學校的布局，完善辦學體制；承擔義務教育任務學校在完成義務教育的前提下，可吸納社會資本，拓展非義務教育，走社會化發展的新路子；對非義務教育中產業集團所屬中專校、業務相近的要進行合并，職能消亡的予以撤銷。 第四加快文化體制改革。要按照“政府管文化、社會辦文化”的要求建立新型文化管理體制。 第五改革旅游管理體制。按照政企分開的原則，強化旅游業的行業管理，理順行政管理與社會服務關系，全面推進景區、景點所有權、經營權、管理權的分離。鼓勵和支持外資、民資投資景區、景點建設，開展景區、景點的經營權出讓、租賃經營試點。 三、幾點建議 事業單位體制改革關系到改革、發展、穩定的大局，是一項整體性很強的改革任務，既有推行綜合行政執法改革，又有分批推進改制轉企的工作，需要從總體上加以策劃設計、組織實施。為此，建議： （一）成立區事業單位體制改革領導小組，研究確定體制改革總體方案，制定相關的政策措施，同時指導改革的推進工作，協調解決改革中出現的有關問題。領導小組下設辦公室，負責處理日常工作。 （二）各主管部門是事業單位體制改革的第一責任單位，應充分認識到這項改革的重要性、緊迫性和復雜性，切實加強組織領導，按照市、區的統一要求，結合部門（系統）實際，研究提出切實可行的改革方案，并積極穩妥地組織實施。 （三）事業單位體制改革是一項系統工程，涉及面廣，政策性強，各有關部門要研究提出相關的配套政策及工作措施，確保事業單位體制改革的順利推進。 （四）妥善安置富裕人員（下崗人員），對未被改制單位聘用的人員，要堅持以內部消化為主的原則，采取多種方式，妥善做好安置工作。 2005年07月
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